Е. Постановления Правительства РФ как источники экологического права

Кроме Указов Президента РФ важное место среди нормативно-правовых актов в рассматриваемой сфере занимают постановления Правительства Российской Федерации, которые детализируют существующее законодательство по вопросам обеспечения экологической безопасности[34]. Правительство РФ осуществляет исполнительную власть в РФ, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии (ст.110, 114 Конституция РФ). При этом Правительство РФ выступает в качестве органа общей компетенции, оно руководит практически всеми отраслями хозяйства, относящимися к ведению Федерации, и совместному ведению Федерации и ее субъектов, социально-экономической и культурной сферами общественной жизни[35], в том числе и по обеспечению экологической безопасности.

Подробную регламентацию полномочий Правительства РФ по реализации государственной экологической политики, содержит статья 6 Закона РСФСР ”Об охране окружающей природной среды” от 19 декабря 1991 года[36].

В соответствии с этой нормой, Правительство РФ обеспечивает разработку и реализацию государственных экологических программ Федерации, республик в составе РФ, межгосударственных и региональных экологических программ по обеспечению экологической безопасности на территории РФ.

Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение (ст.115 Конституции РФ). В числе таких следует назвать, например, постановления Правительства РФ: ”О Федеральной целевой программе оздоровление экологической обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановление и предотвращение деградации природных комплексов Волжского бассейна на период до 2010 года” (программа ”Возрождение Волги”) от 24 апреля 1998 года №414[37], ”О Федеральной целевой программе ”отходы” от 13 сентября 1996 года № 1098[38]; ”О первоочередных мероприятиях по обеспечению экологической безопасности при осуществлении деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации” от 31 октября 1996 года №1310[39]; ”О федеральной целевой программе ”Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий” от 19 октября 1996 года[40] и др.

Однако в современных условиях, в России необходимо принять дополнительные меры по совершенствованию нормативно-правовых актов по обеспечению экологической безопасности, ликвидации имеющихся в действующем законодательстве пробелов.

Так, на федеральном уровне был принят целый ряд актов, направленных именно на правовое обоснование мероприятий по обеспечению экологической безопасности отдельных территорий. Прежде всего, имеются в виду такие города, как Нижний Тагил, Чапаевск, Братск, Череповец[41], в отношении которых приняты и действуют федеральные целевые программы, а для городов Каменск-Уральский, Карабаш и Шолохов, Правительством РФ утверждены перечни первоочередных мероприятий[42].

Кроме того, предприняты усилия и по оздоровлению обстановки в отдельных субъектах РФ: Тульской, Самарской и Оренбургской[43] областях, применительно к которым был использован программный подход, а также Кемеровской и Томской областях – на уровне первоочередных мероприятий[44], направленных на оздоровление экологически неблагоприятной обстановки.

Наконец, возможно решение экологических проблем и на межрегиональном уровне. Однако, примеры такого подхода пока единичны. В их числе - комплекс первоочередных мероприятий по оздоровлению экологической обстановки и населения в Уральском регионе и Тюменской области, составленный, исходя из необходимости разработать в дальнейшем федеральную целевую программу ”экологическая безопасность Урала”[45], и других регионов. Если провести сравнительно-правовой анализ правового регулирования Правительства РФ в области охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, то в последнее время имеет место активная деятельность в этой области. Тем не менее, принятые нормативные акты по многим позициям отстают от динамики общественных отношений. Для более полного правового ”охвата” отношений ”общество – окружающая среда” должна осуществляться интенсивная экологизация иных отраслей российского законодательства.

Наряду с определенным прогрессом в правотворческой деятельности по вопросам обеспечения экологической безопасности, очевидны дефекты существующего законодательства. К примеру, Закон РСФСР ”О приватизации государственных и муниципальных предприятий”[46] практически проигнорировал необходимость учета требований по охране окружающей среды при приватизации экологически вредных предприятий.

В недостаточной мере включены экологические нормы в законодательство РФ о собственности, предприятиях и предпринимательской деятельности, налоговое законодательство. Важно при этом обратить внимание, что в системе природоресурсного законодательства до сих пор отсутствует Закон ”Об использовании растительного мира вне лесов”[47], хотя проблема регулирования соответствующих отношений давно стоит весьма остро.

Для обеспечения соответствия актов Правительства РФ требованиям природоохранительных законов они должны подвергаться экологической идентификации. Это касается практически всех актов, так или иначе связанных с хозяйственной деятельностью, если их реализация сопряжена с воздействием на окружающую среду.

Иными словами, любой подзаконный акт должен полностью соответствовать эколого-правовым предписаниям высшей юридической силе. Исследуя вопросы нормативно-правового регулирования, следует назвать нормативные акты министерств и ведомств, в сфере обеспечения экологической безопасности. Эти нормативные акты, как правило, разъясняют правила охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, и оформляются в форме приказа, инструкции или письма. Вместе с тем, акты нормативного характера необходимы для детализации нормативно-правовых актов высших органов исполнительной власти.

ж. Нормативные акты министерств и ведомств РФ как источников экологического права.

Особо важную роль в охраны окружающей природной среды принадлежит Министерству природных ресурсов Российской Федерации [48]. При этом, следует отметить, что Министерство природных ресурсов РФ[49], – центральный комплексный орган всей системы специально уполномоченных органов в области охраны окружающей природной среды.

Основными задачами Минприроды РФ, являются: обеспечение комплексного управления в области охраны окружающей природной среды и природных ресурсов в России; координация деятельности министерств и ведомств; государственного контроля в области окружающей среды и природных ресурсов и другие задачи.

Реализация возложенных задач, предполагает подзаконное нормативное регулирование Минприроды РФ в пределах компетенции закрепленной в ст.6 Федерального закона РФ ”Об охране окружающей среды”. Так, при регулировании природопользования Минприроды утверждает нормы и правила использования природных ресурсов, правила ведения хозяйственной деятельности, оказывающих влияние на окружающую среду.

Например, при пользовании водных объектов на территории РФ, Минприроды утвердило перечень видов специального водопользования (поверхностным водным объектам)[50], где определяется порядок государственной регистрации на водопользование и договоров пользования поверхностными водными объектами на территории РФ. Кроме того, Минприроды РФ в 1993 году была разработана Федеральная целевая комплексная научно – техническая программа, ”Экологическая безопасность России” (1993-1995)[51]. Общей целью которой явилось научно-обоснованное обеспечение экологической безопасности России в условиях формирования рыночной экономики и становления российской государственности путем концентрации усилия ученых и практиков на решение наиболее актуальных прикладных и фундаментально – методических проблем эколого-безопасного развития страны.

Тем не менее, этот нормативно–правовой акт до настоящего времени по не понятным причинам остался без внимания Правительства РФ.

Следует подчеркнуть, что подобные изменения должны своевременно отражаться в нормативных правовых актах Правительства России. ”Забывчивость” законодателя в таких вопросах может негативно отразиться на деятельности природоохранительных органов. Отмеченные тенденции значительно осложняет доступность нормативных актов как для правоприменителя, так и для граждан.

Необходимо, чтобы заработало требование незамедлительного информирования, и при каждом, пусть даже незначительном изменении нормативно–правового акта, затрагивающим права и свободы граждан, данная информация должна доводиться до сведения заинтересованных субъектов. Такая тенденция в последнее время уже имеет место в законодательных актах высших, представительных органов РФ.[52].

Вместе с тем, в ряде субъектов федерации, данное направление деятельности реализуется неэффективно. Так, например, в Ульяновске при проверке Волжской природоохранной прокуратурой деятельности Минприроды РФ было обнаружено, что в 1998 году, они не приняли никаких мер по 38 нарушениям из 50 обнаруженных. Более того, делаются приписки, которые служат не целям охраны окружающей среды, а, наоборот, способствуют ее уничтожению. Там же, природоохранный комитет указал в госотчетности, будто им было заявлено в арбитражный суд 1124 иска, а при проверке оказалось всего три.[53]

Основная причина, низкой эффективности деятельности Минприроды, на наш взгляд, состоит в том, что контрольная деятельность остается на низком уровне, а другие существующие специально уполномоченные органы в сфере охраны окружающей природной среды, вменено в обязанность, осуществлять аналогичный контроль.

Необходимо указать, что важнейшим условием для эффективного обеспечения экологической безопасности, необходимо:

укрепление взаимодействия Минприроды РФ и других, специально уполномоченных органов, осуществляющих охрану окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе и общественных экологических организаций;

увеличение роли и ответственности Минприроды и других, специально уполномоченных органов в решении экологических проблем;

совместной разработки научных основ различных аспектов устойчивого развития общества;

дальнейшее развитие и совершенствование системы нормативно-правовых актов в сфере экологической безопасности, а также безотлагательное осуществление систематизации и обновления нормативной базы;

повышение эффективности применения природоохранительного законодательства.

Следует отметить, что к охране природной среды и обеспечению экологической безопасности, кроме вышеперечисленных органов, имеют отношение и другие министерства и ведомства, которые регулируют отношения в сфере обеспечения экологической безопасности. Каждый из них, как правило, связан с какой-то определенной стороной экологической деятельности. Так, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий (МЧС РФ) [54], возложена координация деятельности федеральных органов и субъектов Федерации по преодолению аварий и катастроф, разработка концепций по режиму природопользования, безопасному проживанию и хозяйственной деятельности на радиоактивно загрязненных территориях, и другие нормативно–методические документы по вопросам входящих в его компетенцию.

В компетенцию Федеральной службы лесного хозяйства России [55] входит: государственный контроль, за охраной и использованием лесов; организация лесного хозяйства; отвод лесосек; выдача лесорубочных билетов и ордеров; борьба с лесными пожарами, нарушителями лесного законодательства; проведение защитных мероприятий по охране лесов[56].

Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности [57], организует и осуществляет государственное регулирование и надзор за безопасностью при производстве, правил и норм в области ядерной и радиационной безопасности, других министерства и ведомства, которые обязаны при разработки и принятия нормативных актов соблюдать экологические интересы общества по обеспечению экологической безопасности и другие природоохранные органы.

Так, Министерство внутренних дел РФ является государственным органом, выполняющий специальные функции в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Природоохранительная деятельность МВД России проводится на основе Закона РСФР от 18 апреля 1991 года ”О милиции”[58],”Положения о милиции общественной безопасности” (местной милиции) в РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 12 февраля 1993 года[59]. МВД России в пределах своих полномочий осуществляет государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина и охраны правопорядка, имеющего непосредственное отношение к охране природы[60].

В обеспечении экологической безопасности участвуют и другие Федеральные министерства, Государственные комитеты, Федеральные комиссии, службы и иные Федеральные органы исполнительной власти[61].

По объему и характеру своей компетенции их можно подразделить на несколько видов: комплексные, отраслевые и функциональные [62].

Комплексные органы выполняют все природоохранительные задачи или отдельный их блок. Внимание отраслевых сосредоточено на охране и использовании отдельных природных объектов; функциональные же органы выполняют одну или несколько экологических функций в отношении всех природных объектов.