2014-02-18
10424
Под системой законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности следует понимать совокупность связанных иерархией и соподчиненностью федеральных законов, нормативных указов Президента России, законов субъектов Федерации, актов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и иных нормативных актов, взаимодействующих между собой как в целом, так и своих структурных частях и регламентирующих общественные отношения в сфере экологической безопасности.
Система источников экологического права.
Система экологических нормативно-правовых актов, являющихся источником экологического права, по существу является системой законодательства и находится в постоянном совершенствовании в связи с проводимой в России подготовкой и принятием целого ряда федеральных законов в области охраны окружающей среды.
Приступая к анализу источников экологического права, следует сразу определиться в отношении самого понятия ”законодательство”. Такая оговорка связана с неоднозначной трактовкой юристами этого термина. Так, С.В. Поленина законодательство рассматривает, как ”совокупность связанных иерархией и соподчиненностью, общесоюзных и республиканских законов и иных нормативных актов, взаимодействующих между собой, как в целом, так и в своих структурных частях и регламентирующих общественные отношения применительно к отраслям права, функциям и сферам государственного управления”. Иные авторы к законодательству относят только акты высших органов государственной и исполнительной власти. Существует и другой подход к определению понятия законодательства, включающему в себя только акты государственных органов.
На наш взгляд представляется, что более аргументированной является позиция изложенная С.В. Полениной. Поэтому, рассматривая вопросы законодательства, регулирующего отношения в сфере экологической безопасности, мы будем иметь в виду всю систему нормативно-правовых актов различной юридической силы, так или иначе оказывающих воздействие на участников экологических отношений.
Следует отметить, что систематизация источников экологического права на современном этапе развития российского общества крайне необходима. В этой связи необходимо несколько слов сказать о понятии ”система”. Система в научном понимании означает организованное множество взаимосвязанных между собой элементов, выполняющих определенную функцию. Законодательство, являясь внешней формой права, также состоит из элементов, выступающих в форме нормативных актов[1].
Принимая во внимание существование иных точек зрения на причастность нормативных актов, как оставляющего систему законодательства, следует поддержать высказывание о том, что нормативные акты являются первичным звеном системы законодательства[2]. Анализируя вышеизложенное суждения следует дать определение законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности.
К понятию ”система законодательства” тесно примыкает понятие его структуры. Структура означает внутреннее устройство, строение чего-либо[3]. Нам представляется, что структура – качество присущее любым объектам вне зависимости от его системных принадлежностей[4]. И системные и несистемные образования имеют свою структуру. Когда мы говорим о структуре системы законодательства, то имеем в виду внутреннее членение этой системы на определенные нормативные акты. ”В отличие от суммарных структур в структуре законодательства различные виды нормативных актов (как в целом, таки в своих структурных частях) занимают строго определенное место, а главной структурной связью является связь не суммарная, а иерархического типа”[5].
Поэтому, когда рассматривают систему законодательства, то изучаются именно его структура, взаимосвязь структурных элементов между собой. При этом немаловажное значение для формирования системы экологического законодательства оказывает система государственных органов. Реализация принципа разделения властей оказывает существенное влияние на организацию и деятельность государственного аппарата и, соответственно, на иерархическую структуру системы экологического законодательства. Для иерархической (вертикальной) структуры определяющее значение имеют субординационные отношения нормативных актов различных органов государства, то есть подчинение актов одних органов другим[6].
В научной литературе изучение вопросов систематизации законодательства обычно связывают с характеристикой нормативно-правовых актов, регулирующих ту или иную сферу управленческой деятельности[7]. Для исследования системы источников экологического права, целесообразно обратиться к рассмотрению, иерархической структуре данной системы нормативно-правовых актов.
а). Конституция РФ как источник экологического права
Среди источников в системе экологического права ведущее место по обеспечению экологической безопасности отведено Конституции Российской Федерации. Именно, в Конституции РФ принятой 12 декабря 1993 года[8], определены основы конституционного строя Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также его права в сфере экологической деятельности государства и главные направления обеспечения экологической безопасности. Поэтому, ведущее положение среди экологических норм отводится ч.1 ст.9 Конституции РФ, в которой указывается, что земля и другие природные ресурсы в Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Ценность данной нормы заключается в том, что речь идет о закреплении принципа экологической безопасности, как одного из основополагающих элементов конституционного строя РФ.
Инновационной нормой, на наш взгляд, является закрепление в Конституции РФ (ст.42) права граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию, о ее состоянии, а также на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическими правонарушениями. Следует заметить, что в данной статье, по существу, закрепляются самостоятельные тесно связанные между собой, экологические права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду; на достоверную информацию, о ее состоянии; на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
При этом, Конституция РФ (ст.18) устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. И как справедливо замечает М.М. Бринчук, ”нормы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием”[9]. Конституция РФ развивает и конкретизирует экологические права граждан, закрепленные в международных документах в области охраны окружающей среды. Так, Конференция ООН по окружающей среде и развитию, проведенная в Бразилии в июне 1992 года, одним из принципов провозгласила примат человека, в соответствии с которым, он имеет право на плодотворную и здоровую жизнь в гармонии с природой.[10] Некоторые конституции зарубежных государств (Португалия 1976г., Испания 1978г., Турция 1982г. и Бразилия 1998г.) в различных формах закрепляют право своих граждан на благоприятную окружающую среду.[11]
Конституция РФ, кроме основных прав, закрепляет и обязанности граждан в данной сфере. Так, в статье 58 закреплено, что каждый гражданин обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. В ст. 2 Конституции РФ отмечено, что права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита, – является обязанностью государства.
В силу данного конституционного положения, органы государственной власти, в том числе и природоохранительные органы, обязаны осуществлять свою деятельность таким образом, чтобы при этом соблюдались права и свободы человека и гражданина в сфере обеспечения экологической безопасности, а в случае их нарушений – обеспечивалось максимально быстрое и полное их восстановление. Непринятие своевременных мер к выявлению и устранению прав и свобод, следует расценивать как невыполнением государством и его органами своих конституционных обязанностей.
На основании логического и систематического способа толкования указанных норм Конституции РФ можно сделать вывод, о том, что экологическая безопасность в конечном итоге осуществляется ради самого человека, его жизни, здоровья, благосостояния. Поэтому в Конституции РФ в числе важнейших положений было провозглашено право каждого на благоприятную окружающую среду, в которой проживает человек.
При этом следует подчеркнуть, что в настоящее время основными направлениями защиты конституционного строя в России, являются: обеспечение приоритетов федерального законодательства и совершенствование на этой основе законодательства субъектов Российской федерации; разработка организационных и правовых механизмов защиты государственной целостности, обеспечение единства правового пространства и национальных интересов России; выработка и реализация региональной политики, обеспечивающей оптимальный баланс федеральных и региональных интересов.
Принятая концепция национальной безопасности Российской Федерации[12], особое место в числе приоритетных направлений деятельности государства в экологической сфере относит:
- рациональное использование природных ресурсов, воспитание правовой культуры населения;
- предотвращения загрязнения природной среды за счет повышения степени безопасности технологий, связанных с утилизацией промышленных и бытовых отходов, последствий произошедших ранее радиационных аварий и катастроф;
- безопасное для окружающей природной среды и здоровья населения хранения и уничтожения запасов химического оружия;
- создание и внедрение безопасных производств; поиск способов практического использования экологически чистых источников энергии;
принятие неотложных природоохранных мер в экологически опасных регионах Российской Федерации.
Анализ данной проблемы свидетельствует об изменении приоритетов в национальной политике государства, но также следует учитывать и то, что концепция национальной безопасности, определяющая систему взглядов на обеспечение безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз, в настоящее время не воплощена в реальную деятельность по обеспечению экологической безопасности. Можно высказать суждение о том, что экологический вектор еще не стал направляющим.
Поэтому, задачей федерального законодателя является создание надлежащих, в том числе процессуальных механизмов, которые позволяли бы гражданам, чьи права и свободы оказались нарушенными, добиться их реальной защиты, используя все, не запрещенные законом способы (ч.2 ст.45 Конституция РФ).
Значительное место в осуществлении нормативно-правового регулирования в сфере обеспечения экологической безопасности принадлежит федеральным законам. Рассматривая федеральные законы в качестве источников экологического законодательства, целесообразно их подразделить, на несколько групп.
К первой группе законов регулирующих отношения в рассматриваемой сфере, следует отнести Закон Российской Федерации ”О безопасности” от 5 марта 1992 года[13]. Закон ”О безопасности” определяет неприкосновенность прав и свобод граждан в сфере обеспечении безопасности[14]. В частности, подчеркивается, что при этом, не допускается ограничение прав и свобод граждан, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом (ст.7). Поэтому, главным объектом безопасности становится человек, его права и гражданские свободы. При этом государство, общественные организации и структуры становятся гарантами развития личности, являющейся центральным элементом системы безопасности России.
Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов в Российской Федерации разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и совершенствуется механизм контроля и надзора за их деятельностью.
Суть же проблемы в экологической сфере, это противоречие между стремлением обеспечить рост производства для повышения материального благосостояния общества и способом решения этой задачи в отношениях с окружающей природной средой[15]. Противоречие в экологической сфере может возникнуть и как следствие гипертрофированных групповых интересов, которые ведут к бесконтрольному или варварскому вмешательству в природу под прикрытием общественных интересов.
Сегодня, в новых условиях, мы сталкиваемся с рождением новых и развитием существующих противоречий, которые могут повлечь за собой в случае замедления их разрешения и далеко идущие негативные последствия для безопасности страны. Такими противоречиями, например, являются противоречия в сфере межнациональных отношений.[16] Таким образом, представляется, что угроза исходит для жизненно важных интересов личности, общества и государства.
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что обеспечение безопасности человека, общества и государства составляет исключительную компетенцию государственных органов и органом местного самоуправления. Однако, сегодня безопасность уже не может быть обеспечена одним государством в отрыве от других субъектов международных правоотношений, необходимы общие усилия государства в международном сообществе. На такой подход ориентирует Устав ООН, и другие нормы современного международного права.[17]
в. Федеральный закон «об экологической безопасности» как источник экологического права.
Следующим инновационным нормативным актом обеспечения экологической безопасности является Федеральный закон ”Об экологической безопасности” принятый Государственной Думой Российской Федерации 17 ноября 1995 года[18]., но не подписанный Президентом РФ. Данный законопроект как специальный нормативный правовой акт высшей юридической силы предназначался для регулирования отношений в сфере общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды.
Однако, ознакомление с проектом Закона об экологической безопасности убеждает: во-первых, – в том, что он не определяет и не регулирует собственно четких, конкретно выраженных отношений, которые не охватывались бы Законом об охране окружающей природной среды, во-вторых, – законопроект не предлагает каких-либо юридически значимых собственных инструментов обеспечения экологической безопасности, отличных от инструментов регулирования охраны окружающей среды в целом, в основном он воспроизводит применяемые правовые природоохранительные меры.
По нашему мнению, нужно было предусмотреть в законопроекте ограничение прав собственника на пользование природными ресурсами, в том случае, если осуществление этих прав идет в разрез с экологическими интересами общества. Такая идея была закреплена в дореволюционном законодательстве, в частности, в уголовном уложении, действовавшем с 1903 по 1917 года[19].
Ввиду того, что действующая Конституция РФ содержит лишь некоторые основополагающие положения в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, необходим такой базовый законодательный акт, который бы стал главным по значению законодательным актом, в этой сфере после Конституции РФ. Этот закон мог бы служить основой для разработки и принятия ряда других законодательных актов, детализирующих регулирование отдельных отношений в сфере обеспечения экологической безопасности.
На наш взгляд, он должен закрепить важные положения, об обеспечении баланса жизненно важных интересов человека, общества, государства, их взаимную ответственность в сфере обеспечению экологической безопасности. Помимо этого в закон следовало бы включить такие разделы, как: ”обеспечение экологически безопасного устойчивого развития в условиях рыночных отношений”; ”охрана среды обитания человека”, ”оздоровление (восстановление) нарушенных экосистем в экологически неблагополучных регионах России”; ”участие России в решении глобальных экологических проблем”.
г. Закон «Об охране окружающей среды» как источник экологического права.
Другим (базовым) нормативно-правовым актом в области обеспечения экологической безопасности, является Федеральный закон Российской Федерации ”Об охране окружающей среды ”, от 10 января 2002 года[20], который занимает определенное место в системе экологического законодательства. В нем систематизированы нормы, касающиеся прав граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду, определения качества окружающей природной среды, государственной экологической экспертизы и др.
Основной идеей данного нормативного акта – является сочетание экологических и экономических интересов. До сих пор подобное сочетание закреплялось, но проходило под эгидой приоритета требований экономики. Закон предлагает изменить это соотношение на базе научных выводов, основанных на позиции сохранения и восстановления природной среды и здоровья человека. Однако, его практическая реализация в современных условиях столкнулась с рядом трудностей (проблем).
На исполнение этого Закона оказывают влияние различные факторы, и, прежде всего, это недостатки в деятельности органов государства. В ст.5 Закона говорится о полномочиях органах Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Как определить такие органы на практике?
Следующая группа факторов связана с воздействием экологического правосознания в обществе на механизм реализации природоохранительного законодательства. Несмотря на активную деятельность общественных движений против загрязнения окружающей среды, размещение экологически опасных объектов, экологическое сознание находится под прессом экологических трудностей.[21] Устранение этих причин идет медленно и не может удовлетворить потребностей общества в благоприятной окружающей среде.
Следует особо отметить, что взамен действующего, в значительной степени устаревшего, и противоречащего Конституции РФ Закона РСФСР ”Об охране окружающей природной среды”, принят Федерального закона ”Об охране окружающей среды”. В нем идет речь не только о компонентах природной среды (земле, недрах, лесах и т.п.), но и обо всей совокупности материальных (в том числе и природных) и культурно-исторических объектов, которые составляют среду обитания человека и обеспечивают условия его жизнедеятельности и состояние здоровья.
Закон, на наш взгляд, должен выполнять функции базового нормативно правового акта, который послужил бы основой для законодательного ”древа”, включающего в себя серию актов по охране окружающей среды, отдельным объектам природы. В число отношений, регулируемых новым экологическим законодательным актом должны входить, нормы права, регулирующего государственное устройство и территориальное деление, отношения собственности, налогообложения и финансы, права граждан и общественных объединений, отношения в социальной, экологической, экономической и хозяйственных и других сферах государственной жизни[22].
В законе также следует провести, на наш взгляд, не только разграничение компетенции России, и ее субъектов, но и определить компетенцию природоохранных органов. Эти мероприятия будут направлены на конкретизацию административно-правового статуса данных органов исполнительной власти.
Развитие научно-технического прогресса и связанное с ним необратимое ухудшение состояния природной среды, обусловили необходимость усиления ее охраны, правового регулирования в сфере обеспечения экологической безопасности. Законодатель в этом случае пошел по пути дифференцированного подхода к правовой охране окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности. Были приняты следующие Федеральные законы: ”О радиационной безопасности населения” от 9 января 1996 года[23]; ”Об особо охраняемых природных территориях” от 14 марта 1999 года[24]; ”О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” от 19 июля 1999 года[25]; ”Об экологической экспертизе” от 19 июля 1995 года[26] и др.
