По конституционному определению «Украина есть суверенное и независимое, демократическое, социальное, правовое государство» (ст. 1). Демократический характер украинского государства конституционно закрепляется через республиканскую форму правления и принципы народного суверенитета: «Украина является республикой. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ» (ст. 5) и разделения властей: «Государственная власть в Украине осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную» (ст. 6).
Высшими органами государственной власти в Украине является глава государства - Президент, общенациональный представительный орган законодательной власти - Верховный Совет, коллегиальный орган исполнительной власти - Кабинет Министров и вузы суды - Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Хозяйственный Суд.
Форму государственного правления в Украине Конституция определяет лишь в наиболее общей форме, провозглашая ее республикой. Та или иная форма республиканского правления - президентская, парламентская или смешанная - в Конституции конкретно не определяется. Вывод о ней можно сделать на основе анализа полномочий высших органов государственной власти и их соотношение, прежде всего в отношении такой важной признаки формы государства, как способ формирования и функционирования правительства.
|
|
По способу формирования и функционирования правительства Украина в годы независимости эволюционировала сначала от парламентарно-президентской к президентской, а затем - к президентской-парламентарной формы правления. Если в первые годы независимости основной состав правительства определялся парламентом, то Конституционный Договор между Верховной Радой и Президентом от 8 июня 1995 г. ввел президентскую форму республиканского правления, провозгласив Президента «главой государства и главой государственной исполнительной власти Украины» (это главный признак президентской республики) и определив, что он «как глава государственной исполнительной власти осуществляет эту власть через возглавляемые им Правительство - Кабинет Министров Украины - и систему центральных и местных органов государственной исполнительной власти» (ст. 19) и «назначает Премьер-министра Украины, формирует новый состав Правительства Украины - Кабинет Министров Украины» (ст. 22).
Согласно действующей Конституции, «Президент Украины является главой государства...» (ст. 102) и не только «назначает с согласия Верховной Рады Украины Премьер-министра Украины; прекращает полномочия Премьер-министра Украины и принимает решение о его отставке», но и «назначает по представлению Премьер-министра Украины, членов Кабинета Министров Украины, руководителей других центральных органов исполнительной власти, а также глав местных государственных администраций и прекращает их полномочия на этих должностях» (ст. 106, ч. 10). Такие полномочия Президента свидетельствуют о том, что он фактически является главой государственной исполнительной власти, хотя формально Конституция этого не признает. Реально в Украине существует дуализм исполнительной власти, который оказывается в ее разделении между Президентом и Премьер-министром при доминирующей роли главы государства.
|
|
По Конституции, «единственным органом законодательной власти в Украине является парламент - Верховная Рада Украины» (ст. 75). К полномочиям Верховной Рады относительно формирования и функционирования правительства принадлежат: «рассмотрение и принятие решения относительно одобрения Программы деятельности Кабинета Министров Украины», «дача согласия на назначение Президентом Украины Премьер-министра Украины», «осуществление контроля за деятельностью Кабинета Министров Украины» (ст. 85, ч. 11, 12, 13). Верховная Рада также «может рассмотреть вопрос об ответственности Кабинета Министров Украины и принять резолюцию недоверия Кабинету Министров Украины» (ст. 87), а «принятие Верховной Радой Украины резолюции недоверия Кабинету Министров Украины влечет отставку Кабинета Министров Украины» (ст. 115).
Такое распределение полномочий Кабинета Министров между Президентом и Верховной Радой, за которого правительство формируется главой государства, а участие парламента в этом процессе сводится к даче согласия на назначение Президентом Премьер-министра, определяет внедренную в Украине форму государственного правления как смешанную, причем именно как президентской-парламентскую, а не наоборот - парламентарно-президентскую.
Согласно этой формы правления в Украине введена двойная политическая ответственность правительства: Кабинет Министров несет политическую ответственность и перед Президентом, и перед Верховной Радой, которые могут отправить его в отставку. Однако Президент никоим образом не отвечает за действия исполнительной власти, поскольку формально не признается ее главой, а Кабинет Министров не имеет никаких средств воздействия на Верховную Раду, поскольку формируется внепарламентским путем и не опирается на партийное большинство в парламенте. Это повлекло за собой нестабильность правительства, которая оказалась, в частности, в том, что за годы независимости в Украине действует уже девятый по составу правительство. Внедряя президентской-парламентскую форму правления, в Украине не удалось реализовать ее основное преимущество - обеспечение стабильности правительства.
Благодаря смешанной форме правления Президент Украины имеет достаточно широкие полномочия. Кроме имеющихся у главы государства в президентской республике полномочий, Конституция предоставила ему право законодательной инициативы в Верховной Раде, причем «законопроекты, определенные Президентом Украины как неотложные, рассматриваются Верховной Радой Украины вне очереди» (ст. 93), а также право роспуска парламента: «Президент Украины может досрочно прекратить полномочия Верховной Рады Украины, если в течение тридцати дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться» (ст. 90)
Положение в Украине отличается от описанной ситуации разве что в худшую сторону, потому что правительство в ней не опирается на парламентское большинство, а это лишь дополнительно ухудшает условия его функционирования. Четко определенной и стабильного большинства в Верховной Раде вообще нет, что связано с условиями ее формирования и функционирования. Поскольку представленные в Верховной Раде политические партии не участвуют в создании правительства, которое формируется внепарламентским путем, то им нет необходимости объединяться в большинство с целью создания правительственной коалиции, на которую мог бы опереться Кабинет Министров.
|
|
Создание устойчивой и эффективно действующей большинства в Верховной Раде затрудняется также порядком ее формирования.
По действующим избирательным законодательством одна половина из 450 народных депутатов избирается в одномандатных избирательных округах по мажоритарной системе относительного большинства, а вторая - в едином общегосударственном многомандатном избирательном округе по пропорциональной системе. Такой порядок случается в демократических государствах. Однако в отличие от других государств в Украине народные депутаты, избранные по одномандатным избирательным округам по мажоритарной системе, не связанные в Верховной Раде ни партийной, ни фракционной дисциплиной, ведут себя там на собственное усмотрение и отстаивают не столько общественные, сколько узко групповые и личные интересы.
Не лучше обстоит дело и с теми народными депутатами, которые избраны в Верховную Раду по партийным спискам. Хоть они попали в парламент благодаря партиям, однако не несут никакой ответственности ни перед самими партиями, ни перед их парламентскими фракциями и могут свободно переходить из одной фракции в другую, ища выгоды. Такая практика неприемлема для демократических государств, в некоторых из них в случае оставления партийной фракции избран по партийному списку депутат теряет мандат. Даже депутаты-мажоритарщики там связаны партийной дисциплиной, потому что без партийной поддержки они имели бы незначительные шансы победить на выборах и ничего бы не смогли решать в самом парламенте.
Парламент, депутаты которого не связаны партийной дисциплиной, является сочетанием разнонаправленных групповых и личных интересов и отстаивает не столько общенациональные, сколько групповые интересы. Он является неуправляемым и фактически неструктурированным. В нем трудно сформировать постоянную большинство, поэтому решения принимаются ситуативным большинством. Руководство фракций становится заложником членов фракций, поскольку те могут свободно их оставлять, ставя под угрозу само существование фракции.
|
|
Организация государственной власти в Украине, особенно законодательной ветви, требует серьезного совершенствования. Важным шагом в этом направлении было бы формирование Кабинета Министров на основе парламентского большинства, которое предоставляло бы смысла ее созданию.
Необходимость создания большинства и обеспечения стабильности правительства, в свою очередь, потребует усиления партийно-политической структурированности парламента, а в связи с этим - изменений в избирательном законодательстве, наиболее вероятным вариантом которых является переход к пропорциональной избирательной системы. Будет происходить, следовательно, дрейф в сторону парламентарной формы правления. Однако сами по себе такие изменения не будут гарантировать повышение эффективности государственной власти. Важное значение здесь имеют даже мельчайшие детали механизма осуществления государственной власти, в том числе избирательной системы.
По форме государственного устройства Украина является унитарным государством. Систему ее административно-территориального устройства Украины составляют: Автономная Республика Крым, области, районы, города, районы в городах, поселки и села. Города Киев и Севастополь имеют специальный статус, который определяется законами Украины. Автономная Республика Крым является неотъемлемой частью Украины и в пределах полномочий, определенных Конституцией Украины, решает вопросы, относящиеся к ее ведению. АРК имеет собственную Конституцию, которую принимает Верховная Рада АРК и утверждает Верховная Рада Украины. Нормативно-правовые акты Верховной Рады АРК и решение Совета Министров АРК не могут противоречить Конституции и законам Украины и принимаются согласно Конституции Украины, законов Украины, актов Президента Украины и Кабинета Министров Украины и на их выполнение.