2014-02-24
2314
Основные направления экологической политики.
1. Совершенствование нормативно-павового обеспечения природоохранной деятельности:
2. Совершенствование экономических механизмов и финансовое обеспечение природоохранной деятельности;
3. Совершенствование системы управления природоохранной деятельностью на разных уровнях;
4. Совершенствование методологии и повышение эффективности государственного экологического контроля, контроля состояния окружающей среды, экологического нормирования и оценки воздействия на окружающую среду;
5. Поддержка и развитие экологически чистых, эенрго- и ресурсосберегающих технологий и производств;
6. Развитие сети особо охраняемых природных территорий;
7. Научное и информационное обеспечение экологической политики.
Началом формирования системы государственных органов управления в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов можно считать 1988 год, когда Постановлением Правительства был создан Государственный комитет бывшего СССР по охране природы. В задачи Комитета входили разработка и реализация эффективной политики в сфере охраны окружающей среды. Аналогичные Комитеты были созданы во всех республиках, областях и городах. С тех пор организация природоохранной деятельности в Российской Федерации непрерывно совершенствуется.
В 2000 г. в результате реорганизации природоохранных органов был упразднен Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды (Госкомэкологии России). Функции Госкомэкологии России были переданы Министерству природных ресурсов Российской Федерации.
В это же время произошло введение в России федеральных округов. В семи субъектах федерации – центрах федеральных округов Министерством природных ресурсов РФ были сформированы Департаменты природных ресурсов (ДПР). В остальных субъектах федерации были созданы комитеты по природным ресурсам, которые позже были преобразованы в главные управления природных ресурсов и охраны окружающей среды. Эти департаменты и управления приняли на себя значительную часть функций упраздненных территориальных подразделений Госкомэкологии России. Министерство природных ресурсов Российской Федерации и его территориальные подразделения являются специально уполномоченными государственными органами в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Федеральные природоохранные органы на уровне города и района были упразднены.
Одновременно с реорганизацией федеральных органов, исполнительной властью субъектов Российской Федерации было начато создание природоохранных органов субъектов Российской Федерации.
В настоящее время в сфере управления охраной окружающей среды и использования природных ресурсов на территории субъекта Федерации участвуют территориальные подразделения федеральных исполнительных органов (МПР РФ, Росгидромета, Госкомитета по рыбному хозяйству, Федеральной службы земельного кадастра РФ и др.), исполнительные органы субъекта Федерации, органы муниципальных образований.
Сосуществование на одной территории природоохранных органов различной принадлежности выявило определенные трудности в их взаимоотношениях. Функции, права, полномочия каждого из этих органов не вполне ясны. На практике происходит дублирование функций при нечетких полномочиях.
Правительством Российской Федерации было признано необходимым осуществление комплекса мер по совершенствованию управления природоохранной деятельностью. Эти меры были направлены на:
· повышение роли и ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в решении вопросов обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей природной среды на соответствующих территориях;
· совершенствование структуры органов управления в области охраны окружающей природной среды, предусматривающее реформирование территориальных органов Министерства природных ресурсов Российской Федерации одновременно с созданием системы природоохранных органов субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;
· передачу части полномочий федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Реализация указанных мер частично нашла свое отражение в новом Законе РФ «Об охране окружающей среды», принятом в 2002 г. Статьи 5, 6, 65, 66 этого Закона определяются полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъекта РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов.
Полномочия органов управления в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Существующим законодательством значительная часть полномочий по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов закреплена за федеральными органами исполнительной власти. Другая часть полномочий находится в совместном ведении федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов власти субъектов федерации.
Базовые нормативные акты природоохранного и ресурсного законодательства - Законы РФ «Об охране окружающей среды», «О недрах», Водный кодекс РФ и др. относят к компетенции органов исполнительной власти субъекта РФ осуществление государственного экологического контроля, государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, государственного контроля за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр.
В соответствии со статьями 5, 6, 65, 66 нового «Законе об охране окружающей среды» федеральные органы исполнительной власти РФ на территории субъекта РФ определяют порядок и осуществляют государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ. Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, определяется Правительством РФ.
Органы государственной власти субъекта РФ осуществляют государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта РФ, за исключением объектов хозяйственной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.
Статья 66 Закона об охране окружающей среды устанавливает равные права, обязанности и ответственность федеральных государственных инспекторов и государственных инспекторов субъекта РФ.
Одним из наиболее эффективных инструментов предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечения экологической безопасности является экологическая экспертиза. Федеральным законом «Об экологической экспертизе» от 23.11.95 г. № 174-ФЗ определены вопросы ведения субъектов РФ в области экологической экспертизы (ст. 6) и объекты государственной экологической экспертизы уровня субъекта РФ (ст. 12). Однако исключительное право на непосредственное проведение государственной экологической экспертизы, не зависимо от характера и статуса объекта экспертизы, предоставлено специально уполномоченному государственному органу в области охраны окружающей среды (МПР РФ) и его территориальным органам.
Федеральным законом «О недрах» (ст. 11) определено, что предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, которая в зависимости от видов пользования недрами выдаётся федеральным органом управления государственным фондом недр совместно с органом исполнительной власти субъекта РФ или по согласованию с данным органом (ст. 13). Таким образом, закон в большинстве случаев признаёт равноправие Правительства РФ и субъекта РФ в решении вопроса предоставления права на пользование недрами. Существующий на практике порядок лицензирования предопределяет сосредоточение всей информации о лицензировании недропользования на территории субъекта РФ у федеральных органов. Это создаёт дополнительные сложности в осуществлении Администрацией субъекта РФ контроля за деятельностью недропользователей.
В соответствии с существующим законодательством большая часть малых и средних рек в субъектах федерации отнесены к федеральной собственности. Однако территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти, в силу объективных причин, не в состоянии в полной мере обеспечить охрану и эффективное управление данными объектами. Подобная ситуация ограничивает возможности субъекта РФ по обеспечению на своей территории экологической безопасности и осуществлению мероприятий по охране водных ресурсов.
Как показывают приведенные примеры, не все вопросы разграничения полномочий и осуществления природоохранных функций в федеральном законодательстве полностью прописаны и детализированы. Для успешной работы природоохранных органов субъекта РФ необходимо: 1) Разработать механизм осуществления органами субъекта Федерации функций государственного экологического контроля, и определить порядок взаимодействия контролирующих органов субъекта Федерации и соответствующих федеральных структур. 2). При реформировании федерального законодательства следует предусмотреть возможность проведения государственной экологической экспертизы природоохранным органам субъекта РФ в отношении объектов уровня субъекта Федерации. 3). Разработать порядок распространения полномочий Администрации субъекта РФ на водные объекты, являющиеся по формальным признакам собственностью РФ, но расположенными на территории субъекта РФ. Тем более что такая возможность в принципиальном плане предусмотрена Водным Кодексом РФ (ст. 36).
Представленные примеры и предложения не охватывают всего круга вопросов, связанных с разграничением полномочий и организацией взаимодействия между природоохранными органами различных уровней. Совершенствование системы управления природоохранной деятельностью в стране продолжается. Важнейшими задачами являются: формирование и законодательное закрепление системы управления охраной окружающей среды и природными ресурсами на основе разделения функций управленческих структур федерального, регионального и местного уровней; решение проблем собственности на природные ресурсы; уточнение и разграничение полномочий федеральных и региональных органов власти в области природопользования; создание соответствующих современной ситуации форм управления с учетом интересов субъектов хозяйственной деятельности.
Большинство процессов, связанных с улучшением административной структуры управления, законодательной базой, экономическими инструментами, еще не завершены, по многим вопросам определены лишь стратегические цели. Потребуется еще немало времени прежде, чем будет сформирована многоуровневая, эффективная система управления природоохранной деятельностью в Российской Федерации.
