2014-02-24
5827
Модуль 2. Экологический менеджмент
Экологическая ситуация в России во многом зависит от стратегии экономического развития страны. Устранение кризисных явлений, переход к экономическому росту требует разработки и реализации адекватной национальной политики, обеспечивающей экологическую безопасность России. Однако, как сказано в Концепции [5], переход Российской Федерации к устойчивому развитию возможен только в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие ее регионов. Это предполагает необходимость разработки и реализации программ перехода к устойчивому развитию для каждого региона. В связи с этим, а также учитывая разное географическое положение регионов, различный характер и уровень антропогенного воздействия на окружающую среду в них, разные экологические проблемы, следует различать общефедеральную или государственную экологическую политику и региональную экологическую политику.
Государственная экологическая политика определяет общий смысл, направление и устанавливает принципы деятельности Правительства Российской Федерации в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Государственная экологическая политика отражает федеральные интересы, ее проведение в регионах осуществляют территориальные органы Министерства природных ресурсов в соответствии с существующим законодательством Российской Федерации.
Рис. 1.1. Модель системы управления окружающей средой с указанием ее элементов и номеров пунктов по стандарту ISO 14001:2004.
Региональная экологическая политика, основываясь на принципах, положениях и основных направлениях государственной экологической политики, устанавливает целевые показатели требуемого состояния окружающей среды и использования природных ресурсов субъекта РФ, способы и средства достижения поставленных целей, экологическую эффективность использования средств, ответственность за полученные результаты. Региональная экологическая политика учитывает природные, социально-экономические и экологические условия региона, а также интересы субъекта РФ в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Региональную экологическую политику разрабатывают и осуществляют Администрация субъекта РФ и ее природоохранные органы в соответствии с федеральным и региональным законодательством. В том случае, когда в субъекте РФ нет своих природоохранных структур, Администрация субъекта РФ может поручить проведение региональной экологической политики территориальным органам Министерства природных ресурсов.
Концепция и принципы государственной экологической политики определяются Концепцией перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Основопологающими принципами Концепции являются следующие:
· предотвращение экологической катастрофы может быть достигнуто только путем целенаправленного перехода к устойчивому развитию;
· основой преобразований в стране должна стать структурная перестройка производства, обеспечивающая рост экономики, улучшение социальной сферы, стабилизацию экологической обстановки и последующее их сбалансированное развитие;
· главная роль в обеспечении скоординированного развития экономики, социальной сферы и достижения экологического благополучия, особенно в переходный период, должна принадлежать государству.
Принципы региональной экологической политики детализируют и конкретизируют принципы государственной экологической политики и представляют собой систему взглядов и правил, которые ложатся в основу деятельности Администрации субъекта Федерации и ее исполнительных органов в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Эти принципы и являются предметом политического выбора, тем стержнем, который объединяет носителей политики, позволяет дифференцировать собственную политику.
Анализ положительного российского и международного опыта [4,5,6] позволяет сформировать следующие основные принципы региональной экологической политики: экосистемный подход, снижение вредных воздействий на окружающую среду, платность природопользования, этапность и обоснованность преобразований, открытость, широкое вовлечение общественности.
Экосистемный подход предполагает такую систему управления окружающей средой и природными ресурсами, при которой оценка воздействия тех или иных факторов, планирование и осуществление природоохранных мероприятий, производились бы с учетом состояния и последствий для всей эко- или геосистемы.
Экосистемный подход в сочетании с административно-территориальными интересами может быть реализован следующим образом:
- определяются приоритеты развития региона, единый порядок распределения и использования природных ресурсов, оценки воздействия на окружающую среду;
- вырабатывается единая программа мониторинга, определяется перечень пунктов наблюдения и основных контролируемых показателей;
- на основе моделирования, существующих нормативов и целевых показателей в пределах экосистем определяются оптимальные значения параметров и допустимые антропогенные нагрузки с учетом техногенной емкости экосистем;
- эти значения являются основой для заключения соглашения между природопользователями, региональной администрацией и природоохранными органами, в котором закрепляются условия совместного использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов и окружающей среды, а также планы совместных действий по достижению согласованных значений.
Снижение вредных воздействий на окружающую среду включает два аспекта – снижение объемов потребления природных ресурсов и сокращение количества загрязняющих веществ. Состояние территорий является наглядным примером неэффективности используемых механизмов нормирования природоохранной деятельности, основанных на применении ПДК-ПДС, ПДВ.
Концепция устойчивого развития предполагает другой подход – разработку и применение региональных стандартов и целевых показателей состояния окружающей среды. В основу региональных стандартов могут быть положены показатели «естественного» или близкого к нему состояния природных экосистем. Достижение установленных стандартов требует времени и финансовых затрат и может осуществляться поэтапно. Для каждого этапа определяются целевые показатели, которые реально могут быть достигнуты в существующих экономических условиях.
Целевые показатели на расчетный период утверждаются Администрацией субъекта Федерации и используются для расчета платежей за выбросы и сбросы загрязняющих веществ. По достижении планового срока процедура определения и утверждения целевых показателей повторяется.
Сокращение потерь и рациональное использование природных ресурсов является существенным фактором снижения вредного воздействия на окружающую среду. Анализ показывает, что решение проблемы ресурсосбережения может сократить потребление природных ресурсов на 30-50% при полном удовлетворении нужд промышленности и населения.
Этапность мер по восстановлению и охране окружающей среды. Все преобразования в окружающей среде должны проходить поэтапно, с тщательным и детальным обоснованием их необходимости, анализом результатов и последствий. Важным элементом природоохранной деятельности является разработка и осуществление региональных планов действий по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов, направленных в конечном итоге на достижение устойчивого развития. Планируемые мероприятия, в соответствии с приинятыми критериями, разбиваются на первоочередные, среднесрочные и долгосрочные. Составляется программа реализации природоохранных мероприятий.
Платность природопользования. Основным принципом экономического регулирования природоохранной деятельности является платность природопользования. Система платежей за использование природных ресурсов и загрязнения окружающей среды должна создать устойчивую финансовую базу для воспроизводства природных ресурсов, отражать истинные затраты на природоохранные мероприятия, обеспечивать гарантированные условия устойчивого развития.
Информирование и привлечение общественности к решению экологических проблем. Одним из условий успешного управления окружающей средой, выполнения природоохранных мероприятий является своевременное информирование широкой общественности, неправительственных экологических организаций, заинтересованного населения о состоянии окружающей среды и использовании природных ресурсов, планируемых мероприятиях по улучшению экологической обстановки.
Управленческие и природоохранные структуры должны разъяснять населению опасность сложившейся ситуации, возможные наиболее эффективные и дешевые способы решения экологических проблем, обосновать необходимость дополнительных затрат населения по охране окружающей среды и предполагаемые выгоды от реализации намеченных планов.
Стратегической целью государственной экологической политики является обеспечение оптимального уровня воспроизводства природных ресурсов, рациональное и сбалансированное их использование, охрана природной среды, повышение качества жизни человека, реализация прав нынешнего и будущего поколений на пользование природными ресурсами, на благоприятную природную среду обитания и создание условий для достижения устойчивого развития.
Целями государственной экологической политики на ближайший переходный период являются:
· обеспечение условий экологически безопасного развития страны и общества,
· предотвращение ухудшения состояния среды обитания человека, и поддержание жизнеобеспечивающих функций экосистем,
· сохранение, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов,
· формирование системы управления охраной окружающей среды и природными ресурсами на федеральном, региональном и местном уровнях,
· уточнение и разграничение полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов власти в области природопользования и охраны окружающей среды;
Целью региональной экологической политики является стремление к достижению и поддержанию экономически оптимального и экологически безопасного уровня природопользования при минимальном воздействии на окружающую среду, обеспечение необходимого качества жизни людей, реализацию прав нынешнего и будущего поколений на пользование природно-ресурсным потенциалом и экологическую безопасность региона, на основе воспроизводства, неистощимого, комплексного, рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. В конечном итоге это и будет означать достижение устойчивого развития региона. Таким образом, устойчивое развитие региона – стратегическая цель региональной экологической политики.
Цели переходного периода на ближайшие 5-10 лет могут быть сформулированы следующим образом:
· повышение надежности обеспечения региона природными ресурсами за счет их воспроизводства и рационального использования;
· стабилизация состояния окружающей среды на основе снижения антропогенных нагрузок до безопасного уровня;
· формирование эффективной региональной системы управления охраной окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов.
Для успешной реализации экологической политики необходимы соответствующие механизмы или инструменты. К таким инструментам можно отнести: организационные, административные, нормативно-правовые, экономические, информационно-образовательные.
Организационные инструменты направлены на:
· Создание новых или реформирование существующих структур, которые способны организовывать и осуществлять совместную работу по реализации разработанной экологической политики;
· Установление рабочих связей между планированием мероприятий по реализации экологической политики и планированием социально-экономического развития страны (региона);
· Согласование существующей социально-экономической политики, бюджетных приоритетов Правительства РФ (Администрации субъекта РФ) с экологической политикой;
· Контроль текущей и перспективной деятельности Администраций субъектов РФ и их природоохранных органов для установления ее соответствия государственной экологической политике.
Условием успешной реализации государственной и региональной экологической политики является создание эффективных и компетентных структур, установление и поддержание тесных деловых связей между соответствующими органами Правительства РФ, исполнительной власти субъектов РФ, местными Администрациями, природоохранными и другими официальными учреждениями, участвующими в процессе реализации государственной и региональной экологической политики. Только так можно влиять на важные решения и регулировать процессы, связанные с принятием ежегодных бюджетов, подготовкой планов развития и выполнением конкретных мероприятий.
Административные инструменты или методы административного управления – это меры прямого воздействия, оказывающие непосредственное влияние на поведение загрязнителей окружающей среды путем установления и применения законов и нормативно-правовых актов, определяющих цели, стандарты и технологии, которым загрязнители должны следовать. Административные методы устанавливают правила, обязательные для соблюдения. В случае нарушений виновникам придется платить штрафы, подвергаться административной или уголовной ответственности в установленном законом порядке. Основная черта этих методов состоит в том, что загрязнитель не имеет поведенческого выбора – он должен подчиниться установленным требованиям или платить штрафы в соответствии с правовыми и административными процедурами.
К административным методам относятся: экологический контроль, экологическое нормирование, экологическая экспертиза, лицензирование видов деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Нормативно-правовые инструменты составляют законодательную базу в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. К ним относятся: Конституция РФ, Законы РФ, Постановления Правительства РФ, нормативные акты Министерств и ведомств, Законы Субъекта РФ, Постановления Главы Администрации и Правительства субъекта РФ.
В процессе происходящих в Российской Федерации реформ, формируются новые законодательно-правовые основы регулирования отношений в области охраны окружающей среды и природопользования. Законодательная база охраны окружающей среды и использование природных ресурсов строится на принципиально новых основах. Центральной фигурой становится человек.
Исходя из этого, законодательство определяет приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечение благоприятных экологических условий труда и отдыха населения. Новая политика государства в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды приобретает гуманистическую направленность. Возрастает роль государства и права как механизма координации различных общественных интересов, достижения компромисса между ними.
Правовое регулирование в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, наряду с развитием федерального законодательства, предполагает разработку и принятие субъектами РФ своих нормативно-правовых актов, в которых должны быть конкретизированы многие статьи федеральных законов, учтены социально-экономические, экологические и другие условия регионов, и которые должны обеспечивать нормативно-правовое регулирование природоохранной деятельности на основе устойчивого развития.
Экономические инструменты (методы, основанные на экономических стимулах) – это – заменители (эквиваленты) рыночных "сигналов" в виде изменений относительных цен (путем, например, налогообложения определенных товаров) и (или) финансовых трансфертов (например, налоги или платежи). Важная черта этих инструментов состоит в том, что они предоставляют участникам рынка (экономическим субъектам) свободу выбора и адаптации своей деятельности, позволяя им максимизировать прибыль наиболее выгодным при данных ограничениях способом.
За последние годы экономические методы находят все большее применение в экологической политике во всем мире. Применяются различные классификации экономических методов, но в большинстве случаев они объединяются в следующие 5 основных групп: платежи/налоги/сборы; субсидии (дотации); торговля разрешениями (квотами) на определенный вид природопользования; залогово-возвратные схемы; стимулы для исполнения нормативно-правовых актов.
Информационно-образовательные инструменты (методы убеждения, информирования и пропаганды) – это группа мер, которые часто применяются в совокупности с административными и экономическими инструментами. Целью применения данной группы методов является создание морального климата, способствующего изменению поведения субъекта экономической деятельности. Сюда включаются такие подходы как распространение экологической информации, экологическое образование, проведение тренингов, давление общественности на предприятия с целью повышения ими уровня осознания социальной ответственности; переговоры и другие формы «увещевания» (моральное воздействие). Одним из инструментов этой группы являются добровольные соглашения, достигаемые на основе переговоров между государственной природоохранной структурой и частным сектором или группой промышленников и местным самоуправлением.
