2014-02-12
1978Существенно изменилось положение дел после революции, с коренной ломкой существовавшего строя. Существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора были упразднены Декретом Совета Народных Комиссаров «О суде» от 24 ноября 1917г. Местным советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов предписывалось избрать особых комиссаров, которые должны были принять имущество и архивы государственных учреждений царской России, в том числе и учреждений прокурорского надзора. Всем чинам упраздняемых учреждений предписывалось оставаться на своих рабочих местах и под общим руководством комиссаров исполнять все необходимые работы по направлению неоконченных дел, а равно и давать в назначенные дни, заинтересованным лицам справки о положении их дел.
Граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами могли участвовать в уголовном судопроизводстве в роли обвинителей и защитников, а по гражданским делам в качестве поверенных. Предварительное следствие по уголовным делам было возложено на судей единолично.
Когда же в политической, военной и экономической ситуации в стране обнаружились тенденции к стабилизации новая государственная власть, пришла к мысли воссоздания органов прокуратуры в 1922 году. В этот период времени в стране была прочно установлена диктатура пролетариата. Для укрепления власти уже не требовалось принятия революционных мер военного времени. Возникла необходимость регулирования общественных отношений не на основе революционного правосознания и совести, а исключительно путем принятия новых законов и создания реального механизма их исполнения.
Но при работе комиссии, назначенной для руководства работами сессии ВЦИК встал спорный вопрос об организации органов и учреждений прокуратуры. Суть разногласия сводилась к тому, что большинство членов комиссии, высказалась по вопросу о прокуратуре против того, чтобы местные представители прокурорского надзора были назначаемы только центром и были подотчетны только центру. Большинство членов комиссии требовало так называемого «двойного подчинения», которое заключается с одной сторону в подчинении центральному органу управления прокуратурой, а с другой стороны – местным органам власти (губернским исполнительным комитетам).
По данному вопросу В.И. Ленин написал в Политбюро письмо, вошедшее в историю под названием «О «двойном» подчинении и законности [1]. В письме он утверждал, что законность не может быть одновременно калужской и казанской, а должна быть единая всероссийская и даже единая для всей федерации советских республик. В этой связи необходимо помнить, что в отличии от всякой административной власти прокурорский надзор никакой административной власти не имеет и никаким решающим голосом ни по одному административному вопросу не пользуется. Единственное право и обязанность прокурора передать дело на решение суда. Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразно понимаемой законности во всей республике, не смотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. Поэтому местная прокурорская власть должна быть подчинена только центру и за прокурорской властью сохранено право и обязанность опротестовывать все и всякие решения местных властей с точки зрения законности этих решений или постановлений, без права приостанавливать таковые, а с исключительным правом передавать дело на решение суда. В последствии, в принятом на 3-й сессии ВЦИК IX созыва от 28 мая 1922г. положении о прокурорском надзоре, утвержденном постановлением, именно точка зрения В.И. Ленина была положена в основу организации системы учреждений прокуратуры.
Перед органами прокуратуры данным положением о прокурорском надзоре была поставлена цель: осуществление надзора за соблюдением законов и правильная постановка борьбы с преступностью. В соответствии с этим положением была учреждена Государственная прокуратура в составе Народного Комиссариата Юстиции.
Прокуратура обладала следующими полномочиями:
1) возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования, нарушающих закон постановлений в целях осуществления надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем;
2) контроль и наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного Политического Управления;
3) поддержание обвинения на суде;
4) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражу;
5) возбуждать судебное преследование против должностных и частных лиц;
6) давать указания и разъяснения органами дознания и предварительного следствия по вопросу о мере пресечения;
7) разрешать вопросы о предании суду и прекращении уголовных дел;
8) утверждать обвинительные заключения;
9) участвовать в распорядительных заседаниях суда по вопросам о предании суду;
10) поддерживать обвинение на суде;
11) опротестовывать в кассационном порядке приговоры и определения, выносимых судом;
12) проверять правильность содержания под стражей во всех без исключения местах лишения свободы и освобождать лиц, незаконно там содержащихся.
Прокуратура представляла собой отдел, входящий в структуру Народного Комиссариата Юстиции, во главе которой в качестве прокурора Республики стоял Народный Комиссар Юстиции (данные должности совмещались). В его непосредственном подчинении в каждой губернии и области состояли прокурор, назначаемые Прокурором Республики, как из работников центрального аппарата, так и из числа кандидатов, выдвигаемых руководящими местными органами. По распоряжению Прокурора Республики производилось увольнение, перемещение и отстранение от должности прокуроров. А при губернских прокурорах состояли назначаемые и отзываемые Прокурором Республики по представлению Прокурора соответствующей губернии или области помощники Прокурора. Обязанности между ними распределял Прокурор губернии или области.
В Положении о судоустройстве РСФСР, принятом 11 ноября 1922г. и утвержденном Постановлением ВЦИК от 11 ноября 1922г., при отделе прокуратуры Народного Комиссариата Юстиции для производства срочных расследований по важнейшим делам были созданы должности народных следователей. Затем декретом ВЦИК было утверждено Положение о народном комиссариате юстиции, который ввёл нормы, определяющие правовое положение отдела прокуратуры в составе Народного Комиссариата Юстиции.
Исходя из этих положений можно выделить следующие полномочия которые возлагались на отдел Прокуратуры:
1) путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений, а также наблюдение за ведением за границей уголовных и гражданских дел, в коих заинтересовано Правительство РСФСР осуществлять надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц;
2) осуществлять непосредственное наблюдение за деятельностью органов следствия и дознания в области раскрытия преступлений;
3) в отношении лиц, приговоренных к лишению свободы или к принудительным работам без лишения свободы проводить наблюдение за правильным функционированием мест лишения свободы и исправительно-трудовых учреждений и разработка совместно с НКВД правил об исправительно-трудовой системе;
4) реализовывать функций прокурорского надзора в Верховном Суде и его коллегиях согласно Положению о судоустройстве и процессуальным законам; перенесение на разрешение Президиума ВЦИК вопросов, касающихся руководства судебной политикой, в случае несогласия Прокурора Республики с постановлениями пленарных заседаний Верховного Суда по этим вопросам, причем исполнение постановлений Верховного Суда приостанавливается;
5) по предложениям ВЦИК, СНК и СТО и по поручениям Прокурора Республики и его помощников производить следствие;
6) назначать, перемещать и отзывать губернских прокуроров и помощников; вести учет личного состава прокурорского надзора.
На тот момент структура отдела Прокуратуры Народного Комиссариата Юстиции из четырёх подотделов: 1) подотдел общего управления и личного состава прокурорского надзора; 2) подотдел надзора за органами следствия, дознания и местами лишения свободы; 3) подотдел общего надзора; 4) подотдел государственного обвинения и следственная часть.
Было утверждено положение о Верховном Суде СССР постановлением ЦИК СССР от 23 ноября 1923г., в соответствии с которым была создана Прокуратура Верховного суда со следующими полномочиями:
1) опротестовывать решения Верховного Суда Союза ССР и его коллегий – в области общего надзора за законностью;
2) истребовать дела из производства судебных учреждений союзных республик после приговора или вынесения, по ним решения для просмотра их в порядке надзора, а также истребовать подлежащие опротестованию постановления, решения и приговоры верховных судов союзных республик, рассматривать их в порядке надзора и представлять для дальнейшего направления в пленарные заседания Верховного Суда Союза ССР– в области судебного надзора;
3) надзор за закономерностью действий Объединенного Государственного Политического Управления Союза ССР осуществляемый прокурором Верховного Суда Союза ССР на основе специального постановления Президиума Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР.
При прокуроре Верховного Суда Союза ССР, в качестве его помощников, состояли помощник по надзору за Объединенным Государственным Политическим Управлением и помощник по военной прокуратуре и военной коллегии Верховного Суда Союза ССР.
от 17 декабря 1933г. постановлением ЦИК и СНК СССР было утверждено новое Положение о прокуратуре Союза ССР в соответствием с которым прокуратура Верховного Суда СССР была упразднена. Таким образом, в основу организации и деятельности прокуратуры СССР был положен принцип единоначалия и централизации.
Укрепление социалистической законности и охрана общественной собственности от покушений со стороны противообщественных элементов на всей территории СССР становится основной задачей прокуратуры СССР. В соответствии с этим на прокуратуру Союза ССР возлагались следующие полномочия:
1) надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти – Конституции Союза ССР, постановлениям и распоряжениям правительства Союза ССР;
2) наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями;
3) возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР;
4) надзор на основе особого положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции и исправительно-трудовых учреждений;
5) общее руководство деятельностью прокуратуры союзных республик;
В соответствии с действующим на тот момент времени законодательством возбуждение уголовного преследования и поддерживание обвинения Прокуратура Союза ССР осуществляла по делам, подсудным Верховному Суду Союза ССР – непосредственно, а так же по делам, подсудным судебным органам союзных республик – как непосредственно, так и через прокуроров союзных республик. Входящие в состав прокуратуры Союза ССР военная и транспортная прокуратуры действовали на основе особых о них положений.
Назначение и отзыв прокуроров союзных республик осуществлялся прокурором Союза ССР по согласованию с центральными исполнительными комитетами союзных республик. Краевые и областные прокуроры и прокуроры автономных республик и областей назначались и отзывались прокурорами союзных республик с согласия прокурора Союза ССР.
В последующем постановлении ЦИК и СНК «Об образовании народного комиссариата юстиции Союза ССР» от 20 июля 1936г. содержалось указание, по которому выводились из системы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик органы прокуратуры и следствия, подчинялись непосредственно Прокурору Союза СССР.
Структура Прокуратуры СССР утверждённая постановлением Совета народных комиссаров СССР от 5 ноября 1936г. включала в себя: 1)Главную Военную Прокуратуру; 3) Главную Прокуратуру Железнодорожного транспорта; 4) Главную Прокуратуру Водного транспорта; 5) Отдел общего надзора; 6) Уголовно-судебный отдел; 7) Гражданско-судебный отдел; 8) Следственный отдел; 9) Отдел по специальным делам; 10) Отдел по надзору за местами заключения; 11) Отдел по жалобам; 12) Отдел кадров, 13) Группу учета и информации; 14) Особый сектор; 15) Управление делами; 16) Секретариат.
Задачи, принципы прокурорского надзора, его содержание, основные направления (отрасли) прокурорского надзора и т.д. были определены в новом положении о прокурорском надзоре в СССР, утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР 24 мая 1955г.
Высший надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР, в соответствии со ст. 113 Конституции СССР (1936 г.), а так же нормами Положения о прокурорском надзоре в СССР (1955 г.), был возложен исключительно на Генерального Прокурора СССР.
Укрепление в СССР социалистической законности и охрана от всяких посягательств было первостепенной задачей надзора за точным исполнением законов. Она предусматривала охрану:
1) закрепленного Конституцией СССР и Конституциями союзных и автономных республик общественного и государственного строя СССР, социалистической системы хозяйства и социалистической собственности;
2) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан СССР, гарантированных Конституцией СССР и Конституциями союзных и автономных республик;
3) прав и охраняемых законом интересов государственных учреждений, предприятий, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций.
Несмотря ни на какие местные различия и вопреки, каким бы то ни было, местным влияниям Генеральный Прокурор СССР, и подчиненные ему прокуроры были обязаны следить за правильным и единообразным применением законов СССР, союзных и автономных республик. Возложенные на них задачи Генеральный Прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры осуществляли путем:
1) надзора за точным соблюдением закона должностными лицами и гражданами, а равно надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и ведомствами, подчиненными им учреждениями и предприятиями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов депутатов трудящихся, кооперативными и иными общественными организациями;
2) надзора за законностью исполнения приговоров;
3) надзора за соблюдением законности содержания заключенных в местах лишения свободы.
4) привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений
5) надзора за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов;
Осуществляя от имени государства надзор за законностью, Генеральный Прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры были обязаны своевременно принимать меры к устранению всяких нарушений законов. На основании статьи 117 Конституции СССР (1936 г.) органы прокуратуры осуществляют свои функции подчиняясь только Генеральному Прокурору СССР. Генеральный Прокурор СССР был ответственен перед Верховным Советом СССР и ему подотчетен, а в период между сессиями Верховного Совета СССР – перед Президиумом Верховного Совета СССР.
В 1977 г. новая Конституции СССР, возложила высший надзор на всех нижестоящих, подчиненных Генеральному прокурору СССР, прокуроров в пределах их компетенции, определенной законом. Затем принятый 30 ноября 1979 г. Закон СССР «О прокуратуре СССР», определил, что деятельность прокуратуры СССР направлена на всемерное укрепление социалистической законности и правопорядка.
Воспитанию должностных лиц и граждан в духе добросовестного исполнения своих конституционных обязанностей, соблюдения законов и правил социалистического общежития также должна была способствовать деятельность. прокуратуры.
Также, в тот период, были законодательно определены и раскрыты основные направления деятельности органов прокуратуры СССР:
1) надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор);
2) надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия;
3) надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах;
4) надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом;
5) борьба с нарушениями законов об охране социалистической собственности;
6) борьба с преступностью и другими правонарушениями, расследование преступлений, привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших преступление, обеспечение неотвратимости ответственности за преступление;
7) разработка совместно с другими государственными органами мер предупреждения преступлений и иных правонарушений;
8) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями;
9) участие в совершенствовании законодательства и пропаганде советских законов.
В Конституции СССР закреплялся порядок замещения должности Генерального прокурора СССР. Он назначался Верховным Советом СССР, и был ответствен перед ним и ему подотчетен, а в период между сессиями Верховного Совета ответственен и подотчетен перед Президиумом Верховного Совета СССР. В законе были сформулированы и новые принципы организации и деятельности прокуратуры. В Конституции СССР органы прокуратуры осуществляют свои полномочия, независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР.
3. Правовое регулирование прокурорского надзора в Российской Федерации в современный период
Распад СССР, по своей сути явился вторым переломным моментом в истории государства, когда менялся весь управленческий пласт органов власти. Эти изменения не обошли и органы прокуратуры.
Закон СССР «О прокуратуре СССР» перестал действовать на территории России с момента вступления в силу нового закона «о прокуратуре» принятого 17 января 1992г. Данный закон был принят Верховным Советом Российской Федерации и вступил в действие с 18 февраля 1992 г. Этот закон действует, с учетом изменений и дополнений, и в настоящее время.
Прокуратура Российской Федерации сегодня составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, как это указано в принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993г. Конституции РФ. В Конституции РФ установлен порядок назначения на должности и освобождения от должностей Генерального прокурора и других прокуроров. В соответствии со ст. 71 Основного закона Российской Федерации правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры как самостоятельного федерального органа находится исключительно в ведении Российской Федерации.
Цели и задачи деятельности органов прокуратуры были определены в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» в соответствии с новыми условиями развития государства и общества, обозначены конкретные направления (отрасли) прокурорского надзора. В соответствующих разделах, регламентирующих деятельность прокурора в определенных отраслях надзора, установлены предмет и пределы надзора. Прокуратура имеет целью обеспечение в Российской Федерации верховенства действующих законов.
В нем отражены основные принципы организации и деятельности органов прокуратуры: единство и централизация системы прокурорских органов, независимость прокуратуры от органов государственной власти и управления, а также общественных организаций (движений), политических партий, гласность и демократизация в деятельности органов прокуратуры. Закон в уголовном и гражданском судопроизводстве, отводит прокурорам роль стороны при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, хотя за прокурорами сохраняется право опротестования незаконных и необоснованных судебных решений.
В основном была сохранена сформировавшаяся за годы существования СССР система органов прокуратуры в новом Федеральном законодательстве. Сегодня, помимо территориальной прокуратуры в системе органов прокуратуры РФ действуют военная, транспортная, природоохранная прокуратуры, прокуратура исправительно-трудовых учреждений, прокуратуры закрытых административно-территориальных образований.
Отдельный раздел ФЗ «О прокуратуре РФ» закрепляет задачи, полномочия прокуроров и средства реагирования на установленные нарушения закона по отдельным отраслям прокурорского надзора. Уделяется место в законе и кадровой политике. Здесь закреплены положения, связанные с подбором, расстановкой и воспитанием кадров, а так же мерами правовой и социальной защиты прокуроров и следователей, а также их родных и близких.
Следует отметить, что Федеральный Закон «О прокуратуре РФ» и другие норматино-правовые акты не остаются статичными, а продолжает развиваться совершенствоваться. Последние изменения связаны со вступлением в силу Федерального закона от 05.06.2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Таким образом, мы видим, что история развития прокуратуры и её самосовершенствования ещё нельзя поставить точку.
В 1995 г. была принята новая редакция Закона о прокуратуре, где прокурорский надзор сохранен как одно из важнейших направлений деятельности прокуратуры. Данная редакция Закона предусматривает также ряд новелл, свидетельствующих о понимании законодателем важной роли прокуратуры в деле укрепления законности и построения в России правового государства.
В частности, в Законе о прокуратуре содержится специальная глава 2 «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Данный вид надзора получил статус самостоятельной отрасли прокурорского надзора. В качестве специальной функции на прокуратуру возложена координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (п. 2 ст. 1, ст. 8, п. 2 ст. 35). Впервые на уровне закона получили решение вопросы материального и социального обеспечения прокурорских работников, порядок их привлечения к уголовной и административной ответственности (ст. 42). По-иному сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры (ст. 4). Специальный раздел посвящен особенностям организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры (разд. VI) и др.
В дальнейшем Закон о прокуратуре продолжал совершенствоваться. В 2007 году с целью обеспечения подлинной процессуальной самостоятельности следователя в УПК РФ и Закон о прокуратуре внесены существенные изменения, основным смыслом которых стало разграничение функций прокурорского надзора и руководства процессуальной деятельностью следователя (см. Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ). В результате часть процессуальных полномочий прокурора в отношении следователя перераспределена в пользу руководителя следственного органа (право давать обязательные для исполнения указания, отменять постановления следователя, продлевать срок предварительного следствия, разрешать отводы, заявленные следователю, и т.д.). В отношении процессуального руководства дознанием и другой процессуальной деятельности органов дознания полномочия прокурора остались неизменными. Кроме того, прокурор лишен права возбуждать уголовные дела, лично производить предварительное расследование и осуществлять иные процессуальные действия. При прокуратуре Российской Федерации создан Следственный комитет, построенный по принципу вертикального подчинения нижестоящих руководителей вышестоящим. Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации возглавляет председатель, который назначается на должность в порядке, предусмотренном для Генерального прокурора, и является его первым заместителем. Следственный комитет входит в систему прокуратуры России.
Следует отметить, что организация предварительного следствия в органах
исполнительной власти, уполномоченных осуществлять предварительное
следствие (ФСБ России, МВД России, ФСКН России), до настоящего момента
осталась неизменной. Не исключено, что создание Следственного комитета
при прокуратуре Российской Федерации станет этапом на пути создания в
России единого следственного аппарата.
Таким образом, российская прокуратура прошла сложный исторический путь развития. Предназначение прокуратуры в России в силу особенностей российской государственности изначально отличалось от зарубежных образцов. Основная функция прокуратуры — надзор за исполнением законов — является исторически обусловленной, доказавшей свое важное значение как гарантия обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
[1] Ленин В.И. ПСС. – Т. 45. С. 197-201.
