Особенности регулирования градостроительства в 20-30-х годах ХХ века

Законодательная база Советского градостроительства.

В годы советской власти процессы градостроительства в стране регулировались в основном административными, а не правовыми методами, что несколько раз на протяжении советской истории приводило к тяжелым кризисам и перекосам в развитии городов. Вместе с тем нельзя сказать, что попытки сформировать правовое поле отношений в области градостроительства не предпринимались вовсе. Таких попыток было достаточно много, особенно в 1920-1930-е годы. В сегодняшних условиях интересно посмотреть на конкретном историческом материале, как понималась эта проблема и какие обстоятельства способствовали тому, что практически сводились на нет все усилия в этом направлении.

Мы, по сути, имеем дело с обширным массивом директивных актов, к которым понятие «законодательство» применимо весьма условно (многие из них на практике назывались законами, хотя на самом деле не имели такого статуса). Тем не менее, они оказывали прямое или косвенное воздействие на планировку и застройку городов. Такие акты рассыпаны в различных разделах права – земельном, финансовом, санитарном, административном, строительном, жилищном, природоохранном и т.п. Кроме того, постановления, распоряжения, инструкции, циркуляры, приказы и т.д. принимались на различных административных уровнях – общесоюзном, республиканском (в том числе на уровне автономных республик), краевом, областном, районном, городском, ведомственном и т.п. Эти документы время от времени дополнялись так называемыми «идеологическими» постановлениями ЦК КПСС, «регламентировавшими» не столько ту или иную сферу деятельности, сколько умы и судьбы людей.

Вопросами городского хозяйства до революции ведало Министерство внутренних дел, после революции они также были отнесены в сферу деятельности Наркомата внутренних дел РСФСР. Уже в 1918 г. было создано Главное Управление коммунального хозяйства (ГУКХ НКВД). Вопросами застройки и благоустройства городов отчасти занимался и созданный в том же 1918 г. Комитет Государственных Сооружений (Комгосоор) при Высшем Совете народного хозяйства (ВСНХ), в частности, его Управление городского и сельского строительства (Угорсельстрой). Однако деятельность этих учреждений в условиях разрухи и гражданской войны не выходила за пределы мелких восстановительных мероприятий и курирования строительства небольшого количества рабочих поселков при предприятиях.

Впервые вопрос о принципиальной направленности градостроительной политики (а точнее, «градоустроительной», поскольку дело касалось благоустройства городов) был поставлен лишь в 1921 г., когда состоялся Первый съезд по оздоровлению населенных мест. Главные тезисы, развивавшиеся на этом съезде – наделение городов достаточным земельным фондом, который значительно сократился во время войны, а также систематическое проведение всесторонних исследований реального состояния городов, т.е. подготовка научной базы для перехода к реальной реконструкции, как только позволят экономические условия.

Всеми признавалась необходимость разработки специального градостроительного законодательства, где был бы закреплен принцип " неотчуждаемости" городских земель. Главным содержанием будущего градостроительного законодательства полагалось оздоровление населенных мест, приведение их в надлежащее санитарное состояние, их рациональная перепланировка и инженерно-техническое оборудование.

В соответствии с этой программой в конце 1921-1922 гг. ГУКХ НКВД развернуло работу по подготовке основных законодательных актов в области градостроительства. К этому времени в ГУКХ НКВД был уже составлен проект «Положения об установлении городских планов». Проект был разработан с участием крупнейших теоретиков и практиков градостроительства и специалистов по оздоровлению городов того времени – В.Н.Семенова, А.П.Иваницкого, Б.В.Сакулина, М.Н.Петрова, И.Г.Гельмана, М.Д.Загряцкова и др.. Согласно этому проекту проектные планы должны были предусматривать развитие города на 25 лет вперед. Для их разработки и рассмотрения образовывались губернские комиссии по планировке, а также Высший совет градоустройства.

Однако здесь сразу же обнаружился парадокс, с которым советское градостроительство будет сталкиваться в дальнейшем еще много лет - без скорейшей разработки новых планов городов невозможно быстрое развитие народного хозяйства, но планы нельзя составить, не зная, во-первых, точных народнохозяйственных перспектив каждого города, а во-вторых, не зная реального состояния застройки в городах.

Собрать сведения о существующем положении городов оказалось сложной задачей, требовавшей гигантских финансовых вложений на организацию съемок. ГУКХ же мог только рассылать многочисленные циркуляры на места с просьбой скопировать хотя бы имевшиеся дореволюционные материалы, но как правило не получал ничего.

Даже вопрос о наделении городов земельным фондом оказался не столь простым, как казался вначале. Отмена права частной собственности на землю в корне изменила условия развития городов, но вопросы городского землеустройства довольно долгое время оставались вне поля внимания советской власти. Началось наступление деревни на город – окрестные крестьяне повсеместно предъявляли права на незастроенные городские территории.

Началась борьба коммунальных органов с Наркоматом земельного хозяйства за право распоряжаться городскими землями, которая закончилась половинчатым решением. Введенный в декабре 1922 г. Земельный Кодекс прекратил вмешательство земельных органов в городское хозяйство, но вместе с тем специальный декрет о наделении городов землей так и не был издан. В Кодексе было фактически зафиксировано создавшееся невыгодное для городов положение, а предложение вернуться к границам 1917 г., когда четкая межа существовала у всех городов, было отклонено.

Усилия по собиранию коммунального хозяйства городов в единую систему во многом сводились на нет обратным процессом: бронированием частей этого хозяйства за отдельными ведомствами и учреждениями. Все ведомства, занимая те или иные городские земельные участки, считали, что эти земли являются национализированными, а следовательно, изъятыми из ведения органов местного хозяйства.

В «Положении о земельных распорядках в городах», утвержденном ВЦИК в 1925 г., принцип "экстерриториальности", проводившийся практически всеми ведомствами, был фактически закреплен. И это породило еще один парадокс, с которым советское градостроительство сталкивалось на протяжении всей своей истории. Изъятыми признавались все земли, связанные с деятельностью военных, транспортных, промышленно-добывающих ведомств, а местным исполкомам отводилась лишь роль наблюдателей, не обладающих реальными правами.

Попутно с изданием законов о городских землях была сделана попытка разрешить вопрос и о самих городах: В 1924 г. было утверждено «Положение о городских и сельских поселениях», и это выявило еще один парадокс советского градостроительства: оказалось весьма сложным определить, что такое город и чем он отличается не только от деревни, но и от поселка, местечка, слободы, станицы и т.п. Установленный этим положением критерий характера занятий населения сам по себе не решал проблемы, как не решал ее и критерий численности населения.

Декрет о планировке городов так и не был тогда согласован. Тем не менее, экономика страны в 1925 г. дала, наконец, определенную возможность развернуть в стране относительно масштабные планировочные работы, что нашло отражение в Постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 4 октября 1926 г. «Об обязательности для городских поселений и поселков иметь планы и проекты планировки».

Вопрос о таком объеме планировочных работ ставился впервые. Поэтому сразу встал вопрос о научном обосновании градостроительства в СССР, при этом всеми признавалось, что в условиях социалистического строя города должны развиваться иными путями, чем на Западе. Какими – еще предстояло выяснить. Пока что во весь рост встала более злободневная проблема: надо было все же как-то собрать информацию о том, что реально происходит в городах. В связи с этим сотрудниками ГУКХ НКВД были сделаны предложения по организации своеобразного, говоря современным языком, " мониторинга" каждого города, составлении единообразного формуляра для каждого городского поселения, а также по изданию единообразных городских планов. При этом предлагалось опереться на уже разработанное на Западе законодательство по нормализации и типизации составления материалов планировки. Предполагалось лишь исключить из существующих в Германии 15-ти типов планов два "лишних": картограмм форм городского землевладения и ценности городской земли. Предлагалось также воспользоваться английским законодательством, чтобы обеспечить участие населения в обсуждении проектов планировок. Однако все эти предложения так и не были осуществлены.

С 1927 г., когда серьезно возросли объем и сложность планировочных работ, начался довольно интенсивный процесс выделения планировки городов в самостоятельную сферу деятельности. Если в предыдущие годы советской власти на первом месте по степени значимости стояли жилищное строительство и санитарное «оздоровление населенных мест», где планировка играла вспомогательную и необязательную роль, то теперь картина изменилась.

Это особенно хорошо можно проследить на материале Второго (после революции и четырнадцатого со времени возникновения в 1893 г.) Санитарно-Технического съезда, проходившего в Харькове 6-15 мая 1927 г. Проблема планировки городов здесь впервые выступила как равноправная и самостоятельная на фоне докладов по водоснабжению, канализации и санитарии. Впервые было выдвинуто предложение разработки общего градостроительного кодекса, а также законодательного оформления работы по районной планировке.

К этому времени в РСФСР была уже проделана довольно большая планировочная работа по Москве, Ленинграду, Ростову-на Дону, Твери, Курску, Ярославлю, Ново-Николаевску (Новосибирску) и др.. Но несмотря на развитие практики планировочного дела, идеи, заложенные в проектах, применяемые методы работы, согласование государственных и местных интересов, технические и методологические правила планировки – все это оставалось неясным.

Первая попытка изложить содержание, значение и основы методологии проектно-планировочных работ в советском городе была сделана еще до известной градостроительной дискуссии 1929-30 гг., в инструкции НКВД 1928 г., Одним из ее авторов был "старый специалист" М.Н.Петров.

Инструкцией были установлены следующие принципы планировки советского города: