Сущность программно-целевого подхода

В современной литературе, посвященной управлению социально-экономическими процессами, объектами, отношениями, все более широко используются понятия «программно-целевые методы», «программно-целевая деятельность», «ПЦП», «целевые программы».

Программно-целевая деятельность представляет систему намечаемых, подлежащих осуществлению мер, действий, проведение которых призвано обеспечить достижение единой, заранее поставленной цели. Определенная подобным образом программно-целевая деятельность имеет самые разные формы. Все формы, виды деятельности, охватывающие планирование, прогнозирование, организацию, координацию на программно- целевой основе, используют общую методологию, называемую программно-целевым подходом, или программно-целевым методом. Такая методология наиболее характерна для процессов выработки и реализации управленческих решений, связанных с задачами проблемного характера, возникающими в самых разных областях жизни, экономики, производства, обмена, потребления.

В широком смысле слова программно-целевой метод есть способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем.

Чтобы получить полное представление о программно-целевом методе решения социально-экономических проблем разного уровня и масштаба, представим более детально основные черты и признаки этого метода.

Программно-целевой метод используется чаще всего в условиях наличия проблемных ситуаций, не находящих своего решения в инерционном режиме функционирования и развития программируемой системы. Иначе говоря, программно-целевой метод должен быть использован, если проблема не устраняется в процессе естественного функционирования системы, а, наоборот, обладает тенденцией к обострению. Вследствие этого необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы в течение определенного срока. Как следует из этих положений, программно-целевой метод относится к категории проблемно-ориентированных, тесно связанных с решением насущных, масштабных, долговременных проблем.

Программно-целевой метод подразумевает изначальную формулировку, постановку целей, на достижение которых ориентировано проведение мер, действий, предусматриваемых программой. Система целей программы должна быть определена исходя, с одной стороны, из характера решаемой проблемы, а с другой - ресурсных возможностей решения с учетом ограничений, накладываемых наличием ряда проблем и общей узостью ресурсного потенциала. Постановка целей должна осуществляться в непосредственной увязке с намеченными сроками выхода на заданный целевой уровень.

Целеполагание и целеобоснование как органичная составная часть и определяющий признак программно-целевого метода призваны ориентировать программные мероприятия на цели, лежащие в основе программы. Кроме того, генеральная цель и вся совокупность целей программы действий по решению проблемы призваны быть связующим звеном, объединяющим эти действия в целереализуемую систему. Методология ПЦУ предусматривает обоснование целей с точки зрения их достижимости во времени и согласованности с ресурсными возможностями.

Применение программно-целевого метода исходит из необходимости придания как можно более высокого уровня конкретности, количественной определенности постановке программных целей. Этому методу свойственно рассмотрение совокупности целей и целевых задач, образующих многоуровневую, иерархически построенную целевую систему, охватывающую все целевые элементы, достижение которых требуется для решения программной проблемы, рассматриваемой во всех ее аспектах, с учетом разных сторон.

Сердцевину программно-целевого подхода представляет переход от совокупности системно организованных целей и задач решения проблемы к системе программных действий, мероприятий по достижению целей, решению целевых задач, ведущему к ослаблению или снятию проблемы. В построении программы целереализующих действий посредством выполнения набора процедур, формирующих их состав и позволяющих убедиться, что намеченные действия приводят к достижению поставленных целей, и состоит суть программно-целевого подхода. При этом возникает необходимость обеспечить согласованность постановки программных целей и формируемых программных мер по их достижению в течение установленного времени при заданных ресурсных возможностях и ограничениях.

Подобная согласованность достигается благодаря тому, что программно-целевой метод опирается на использование логической схемы формирования программ, выражаемой формулой: «цели программы - пути достижения программных целей - средства, необходимые для практической реализации путей». Эта формула отражает основной методологический принцип, согласно которому программные цели надлежит воплощать в систему мероприятий, путей и способов их реализации, обеспеченных, в свою очередь, требуемыми для этого средствами, ресурсами.

В основу метода положено представление о двунаправленном движении: от целей к средствам их достижения и от средств к целям, которые могут быть достигнуты посредством их использования. Цель первична лишь в том отношении, что она вытекает из программной проблемы и задает общую направленность программных действий, их ориентацию на решение проблемы. В то же время параметры цели в виде достигаемого уровня решения программных задач зависят от ресурсных возможностей программы, включая и такой ресурс, как время.

Тем самым программно-целевой метод не только ориентирует используемые средства на достижение программных целей, но и взаимно согласовывает, увязывает цели и средства. Связующим звеном служит совокупность необходимых мер, действий, направленных на решение программной проблемы. Благодаря логике программно-целевого метода, выражаемой триединой формулой «цели - пути - средства», в нем удается сочетать принципы целенаправленности, ресурсообеспеченности, системного подхода, т.е. учета взаимосвязей и взаимодействий, свойственных процессам решения крупных комплексных проблем и управлению такими процессами.

Еще одна характерная черта программно-целевого метода управления решением сложных социально-экономических проблем заключается в его приспособленности к поиску эффективных, экономичных вариантов проблемных решений. В процессе взаимного согласования целей, программных мероприятий и ресурсных потребностей осуществляется не только их взаимная подгонка, но и вариантный анализ путей решения проблемы и видов используемых для этого ресурсов.

Такой анализ направлен на поиск целереализующей системы программных действий, удовлетворяющей одному из двух условий:

- достижение заданных величин целевых ориентиров при минимально допустимых затратах ресурсов и в возможно более короткие сроки;

- достижение максимально возможного целевого эффекта при заданном (ограниченном) уровне затрат на решение программной проблемы в определенные сроки.

Так как применение программно-целевого метода связано с решением отдельных проблем социально-экономического развития, то приходится иметь в виду связь данной программной проблемы с другими проблемами и с общими политическими, экономическими, социальными условиями внешней по отношению к проблеме среды. Наличие этой среды накладывает ряд ограничений на избираемые программные способы решения проблемы и намечаемые к использованию ресурсы. Необходимо также принимать во внимание законодательные, нормативно-правовые ограничения. Учет подобных ограничений наряду с анализом возможных побочных последствий предпринимаемых программных действий свойствен корректно используемому программно-целевому методу.

Соединяя очерченные выше свойства, признаки, характерные черты программно-целевого метода, допустимо определять его как совокупность следующих взаимосвязанных и взаимообусловленных процедур проблемно-ориентированного управления:

- анализ и отбор наиболее важных, настоятельных, кризисных проблем функционирования экономики и социальной сферы, жизнедеятельности государства и общества, сохранения естественной среды обитания людей;

- формулирование системной совокупности структурированных, ранжированных по масштабности, значимости, главенству целей и целевых задач, достижение (решение) которых исчерпывает выявленную острую проблему;

- установление комплекса мер, действий, направленных на решение выделенной проблемы; координация, ориентация действий во времени, их взаимная увязка, привязка мероприятий к исполнителям на основе вариантного анализа и отбора предпочтительных вариантов;

- определение вида и количества трудовых, материальных, информационных, финансовых ресурсов, необходимых для осуществления программных мероприятий; источников приобретения, получения ресурсов; рационализация состава ресурсного обеспечения с позиций экономии ресурсов, минимизации затрат на основе взаимозаменяемости и взаимодополняемости;

- создание и приведение организационно-экономических механизмов управления реализацией намеченных программных мер, контроля за их исполнением и обеспечением, оперативного регулирования и корректирования.

Чтобы получить более полное представление о сущности и содержании программно-целевого метода, выделим отдельные детали, черты, характеризующие этот метод, раскрывающие некоторые упомянутые выше его общие положения и признаки.

Развитость целеполагания и целеобоснования относится к одному из определяющих признаков метода. Углубленная проработка целей, выделение целевой стадии программирования находят конкретное проявление в следующих чертах, свойственных программно-целевому управлению:

- формирование отдельных целей и системы программных целей на основе анализа политических, экономических, социальных, экологических проблем, назревших задач обеспечения военной, экономической, финансовой безопасности с учетом их генезиса, текущего состояния, степени настоятельности, возможности решения традиционными методами. Анализ должен включать исследование общественных потребностей в динамике, принимая во внимание изменение структуры и масштабов государственных, общественных, личных потребностей;

- использование в процессе целеполагания научно обоснованных рациональных норм потребления и других целевых нормативов;

- структуризация целей, выделение главной и соподчиненных целей, распределение целевых задач по уровням иерархии, построение иерархически организованной системы («дерева») целей;

- учет в процессе постановки целей экономических и правовых ограничений, обусловленных целевыми установками, действующим законодательством, особенностями программируемого этапа, ранее принятыми решениями, наличием других программных целей, ограниченными ресурсными возможностями;

- сочетание количественного и качественного подходов при формулировании целей и целевых задач, достижение высокого уровня количественной определенности в исходной постановке социальных и экономических целей развития;

- ранжирование целей по социальной значимости и народнохозяйственной важности в процессе целеустановления.

Специфическим признаком программно-целевого метода является формирование функциональной системы действий перед установлением совокупности адресных программных мероприятий, направленных на достижение цели. Разделение системы целереализующих действий на функциональные, характеризующие содержание намечаемых мер, и адресные, определяющие исполнителей программных мероприятий, носит принципиальный характер и имеет прямое проявление в выделении функциональной и адресной структуры целевых программ.

Логическая обоснованность такого разделения вытекает из необходимости вначале установить, что надо сделать для достижения намеченных целей, а уже затем определить, кто это будет делать.

Программно-целевому методу свойственны следующие укрупненные процедуры формирования системы функциональных мероприятий и адресных поручений по решению программной проблемы:

- определение в соответствии с развернутой системой целей и задач полного круга функций, которые должны быть осуществлены в интересах решения целевых задач;

– установление мероприятий функциональной природы, обеспечивающих достижение поставленных целей за счет реализации всего круга необходимых программных функций, действий;

– анализ спектра взаимозаменяемых мероприятий с позиций выявления совокупности наиболее прогрессивных и эффективных (в свете предвидимых затрат ресурсов и времени на их осуществление);

– согласование мероприятий во времени и пространстве, построение системы целереализующих мер, обеспечивающих достижение программных целей решение целевых задач программы;

– установление круга исполнителей в соответствии с содержанием функциональных целереализующих мероприятий;

– разработка адресных поручений исполнителям или выработка механизмов самоуправления, действие которых обеспечивает выполнение исполнителями программных функций.

Программно-целевому методу свойственны также некоторые особенности пл--я ресурсного обеспечения. Прежде всего, имеется в виду присущий этому методу принцип целевого распределения ресурсов, согласно которому потребности в ресурсах определяются, а сами ресурсы выделяются в соответствии с целереализующими мероприятиями, т.е. в непосредственной увязке с целями.

Определение потребных ресурсов и затрат в строгом соответствии с целями, присущее программно-целевому методу, обладает также тем свойством, что при таком подходе с большей полнотой и объективностью определяется уровень потребных затрат на достижение цели. Так как в комплекс программных действий включаются все мероприятия по достижению намеченных целей, тем самым в полной мере учитывается и все потребные ресурсы, все виды затрат.

Благодаря непосредственной увязке целей и ресурсов, целевой ориентации затрат возникают предпосылки и создаются условия объективной, укрупненной оценки эффективности использования ресурсов уже на начальных стадиях программирования. Так как эффективность по своей сути есть отношение конечного результата к обусловившим его затратам, а конечный результат ассоциируется с уровнем достижения цели, то сопоставление степени решения целевой задачи с общим объемом израсходованных ресурсов проще всего осуществляется в условиях применения программно-целевого метода.

Благодаря целевой ориентации ресурсного обеспечения программных действий возникает более широкий спектр возможностей анализа взаимозаменяемости ресурсов, их вариации что является условием отыскания рациональных (в пределе оптимальных) путей эффективного использования ресурсного потенциала, сокращения затрат на решение целевой задачи.

Таковы основные признаки и свойства программно-целевого метода планирования, определяющие его содержание и проявление в процессе установления путей решения крупных, многогранных (многоотраслевых и межотраслевых, региональных и межрегиональных, государственных и межгосударственных) социально экономически, народнохозяйственных и ряда других проблем.