Структура и система органов исполнительной власти

Изменению организации исполнительной власти был по­священ первый этап административной реформы, связанный с разграничением полномочий министерств, служб и агентств.

Структура и система исполнительной власти должна обес­печивать: 1) специализацию органов исполнительной власти; 2) организационное обособление функций, выполнение которых создает конфликт интересов; 3) внутреннюю управляемость ис­полнительной власти; 4) оперативную разработку и согласование политики между органами исполнительной власти.

Этим требованиям отвечает трехуровневая система ис­полнительной власти. Трехуровневая система органов испол­нительной власти была закреплена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Она состоит из органов исполнительной власти разной специализации с организационным обособлением правоуста­навливающих, правоприменительных (контрольно-надзор­ных) функций, оказания государственных услуг и управления

государственным имуществом: федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральные министерства разрабатывают политику в опре­деленной сфере государственного регулирования (концепции, программы, федеральные целевые программы, бюджет), раз­рабатывают и принимают нормативные правовые акты, а также осуществляют международное сотрудничество (переговоры, международные договоры и соглашения). Они не должны об­ладать контрольно-надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача лицензий, разреше­ний, квотирование и т.п.) в отношении граждан и организаций, а также выполнять функции оказания государственных услуг и управления имуществом (управление подведомственными организациями, представление интересов государства в ак­ционерных обществах с участием государства и др.). Процесс выработки политики, таким образом, отделяется от процесса исполнения политики.

Федеральные службы осуществляют контрольно-надзор­ные или правоохранительные функции и не должны обладать полномочиями по подготовке и принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом. Их предназначение — реализация политики, разработанной федеральными министерствами и одобренной Правительством РФ, пресечение нарушения законодательства, обеспечение без­опасности в определенной сфере общественных отношений.

Федеральные агентства специализированы на выполнении функций управления государственным имуществом, реализа­ции государственных программ и оказании государственных услуг. Они не могут обладать контрольно-надзорными полно­мочиями и правом разработки и принятия нормативных право­вых актов.

Такая функциональная специализация исключает конфликт интересов между функциями выработки политики, исполне­нием политики и контролем за исполнением политики.

При такой модели организации исполнительной власти ко­личество министерств значительно сокращается, федеральные службы укрупняются (увязываются с объектом и предметом контроля), количество агентств, напротив, возрастает.

Управляемость функционально специализированной си­стемы исполнительной власти достигается, с одной стороны, четким разграничением компетенции органов исполнительной власти, относительной их автономностью, с другой — соподчи­нением между органами исполнительной власти. Федеральные службы, за исключением подведомственных Президенту РФ,

и федеральные агентства по ряду вопросов подчинены феде­ральным министерствам.

Изменения системы и структуры исполнительных орга­нов власти сконцентрированы в основном на распределении полномочий по горизонтали между новыми типами органов. Большинство федеральных агентств и служб были переданы в ведение соответствующих министерств, но не были четко определены отношения между ними, что привело к распростра­нению неформальных административных взаимодействий — устных распоряжений, личныхдоговоренностей. Соответствен­но, и в настоящее время, после утверждения новой структуры ведомств на федеральном уровне исполнительной власти России продолжаются процессы формирования характера и содержания административных межведомственных отношений.