Законодательный процесс в Парламенте Республики Казахстан. Акты Парламента, их формы и юридическая сила

Законодательный процесс в Парламенте отражает процесс создания соответствующих правовых норм, который начинается с законодательной инициативы и заканчивается «готовыми» к действию, к реализации в общественных отношениях, в поведении людей правовых норм, закрепленных в актах Парламента. Законодательная инициатива – право официального внесения законопроекта в законодательный орган в соответствии с установленной конституцией процедурой. Внесение законопроекта в порядке законодательной инициативы, как правило, является первой стадией законодательного процесса.

Конституционный закон «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» в пункте 1 статьи 15 законодательную инициативу определяет следующим образом: «Законодательной инициативой является официальное внесение субъектом права законодательной инициативы текста проекта закона или иного законодательного акта Парламента, обязательного к рассмотрению Парламентом. В соответствии с Конституцией Республики Казахстан право законодательной инициативы принадлежит Президенту Республики, депутатам Парламента, Правительству и реализуется исключительно в Мажилисе (п.1 ст. 61).

Сам процесс внесения проекта закона, его рассмотрения, одобрения, подписания установлен в статье 61 Конституции Республики. В соответствии с пунктом 1 данной статьи субъектами права законодательной инициативы являются Президент Республики, депутаты Парламента и Правительство. Можно условно выделить следующие стадии законодательного процесса, осуществляемые в Парламенте Республики Казахстан:

1) внесение законопроекта в порядке законодательной инициативы в Мажилис;

2) рассмотрение законопроекта в Мажилисе;

3) рассмотрение законопроекта в Сенате и его одобрение в закон;

4) подписание и обнародование закона.

В литературе в отдельную стадию законодательного процесса выделяют промульгацию, которую определяют как официальное провозглашение, обнародование закона, принятого Парламентом, официальное опубликование[148].

Указанные стадии законодательного процесса в Парламенте Республики возможны в следующих случаях:

Если внесенный законопроект в Мажилис одобрен большинством голосов от общего числа его депутатов, он передается в Сенат, где должен рассматриваться не более шестидесяти дней; в случае, если Сенат большинством голосов от общего числа депутатов одобрит законопроект, проект становится законом; этот закон в течение десяти дней должен быть представлен Президенту Республики на подпись, где он в течение одного месяца, если не внес возражения на закон или на отдельные его статьи, подписывает и обнародует его.

Иначе говоря, перечисленные стадии законодательного процесса возможны в случае, если по обсуждаемому законопроекту не поступили возражения соответствующими числами голосов депутатов той или иной Палаты Парламента, а также, если Президент Республики не внес возражения на закон или на отдельные его статьи.

Правом законодательной инициативы обладают Президент Республики, депутаты Парламента и Правительство, которые вносят проект закона в Мажилис.

Пункт 2 статьи 61 Конституции Республики Казахстан устанавливает, что Президент Республики имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным, означающее, что Парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении Парламентом настоящего требования Президент Республики вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия Парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке. Тем самым на основе данной конституционной нормы Президент Республики может активно влиять на законотворческий процесс в Парламенте и как субъект права законодательной инициативы, и как субъект определения приоритетности рассмотрения проектов законов, и как субъект объявления рассмотрения проекта закона срочным. Причем в двух последних случаях Президент Республики выступает в качестве единственного субъекта.

В то же время Конституция Республики Казахстан законодательную инициативу «обставляет» определёнными условиями. Правда, это касается не всех субъектов права законодательной инициативы. В частности, пункт 6 статьи 61 Конституции закрепляет, что проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения Правительства Республики. Это касается всех без исключения проектов законов, в том числе и проектов конституционных законов, вне зависимости от того, какие сферы общественных отношений будут регулировать «будущие» законы. Исключение составляют проекты законодательных актов, вносимых в Мажилис Парламента в порядке законодательной инициативы Президента Республики, где не требуется положительного заключения Правительства (п.6 ст.61 Конституции). Это означает, что даже если проекты законов, которые вносятся в Мажилис Парламента в порядке законодательной инициативы Президента Республики, предусматривают сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, то по ним не требуется положительного заключения Правительства Республики.

Судьба тех же тех проектов законов, которые инициируются в порядке законодательной инициативы депутатов Парламента, по вопросу о том, будут они «превращены» в закон или нет, зависит только от позиции Правительства Республики. Правительство Республики может посчитать, что проекты законодательных актов, инициированные депутатами Парламента, независимо от того, по какому вопросу должны быть приняты законодательные акты, предусматривают, например, увеличение государственных расходов на выплату пенсий, пособий, стипендий и т.п. В этой связи Правительство Республики может дать отрицательное заключение на данные проекты законодательных актов по мотивам, например, того, что в бюджете нет средств на выплату пенсий, пособий, других социальных расходов.

Тем самым, Правительство своими отрицательными заключениями может сковывать право законодательной инициативы депутатов Парламента по любому проекту закона в случае, если данный проект закона предусматривает сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов. Данная правовая ситуация может оказать отрицательное воздействие на законотворческую практику ещё и тем, что из-за отрицательных заключений Правительства депутаты Парламента не смогут инициировать проекты законов, которые предусматривают внесение поправок в действующие законы с целью приведения действующих законов в соответствии с Конституцией. Как правило, мотив Правительства во всех случаях один: нет финансово-материальных средств для реализации потенциальных будущих законов, даже если эти законы будут соответствовать Конституции Республики и направлены на приведение действующих законов, противоречащих Конституции, на их соответствие Конституции.

Что же касается тех проектов законов, которые вносятся в Мажилис Парламента в порядке законодательной инициативы Правительства Республики, то логично предположить, что Правительство на свои же инициированные проекты законов давать положительное заключение не будет, т.к. Правительство «само знает», что если данные проекты законов предусматривают сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, то в бюджете имеются необходимые финансово-материальные средства для реализации законов, инициированных Правительством.

Подпункт 5 статьи 55 Конституции предусматривает выполнение Сенатом функций Парламента Республики по принятию конституционных законов и законов в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий. Можно сказать, что весь законодательный процесс в полном объеме, начиная с законодательной инициативы и его реализации и заканчивая представлением на подпись Президенту принятых Сенатом законов, будет осуществляться в Сенате.

Здесь возникает следующий вопрос. Пункт 1 статьи 61 Конституции устанавливает императивную норму о том, что законодательная инициатива реализуется исключительно в Мажилисе. Если Мажилис Парламента распущен, то с момента его роспуска и до начала работы вновь избранного Мажилиса другая Палата Парламента - Сенат будет принимать конституционные законы и законы, то есть выполнять в полном объеме законодательные функции, присущие Парламенту Республики в целом. Означает ли это, что законодательная инициатива будет реализовываться в Сенате, т.к. отсутствует Мажилис Парламента? Если да, то как же тогда императивная конституционная норма о том, что законодательная инициатива реализуется исключительно в Мажилисе, а не в Сенате? Этот вопрос является предметом толкования Конституционного Совета.

Парламент принимает имеющие обязательную силу на всей территории Республики законодательные акты в форме законов Республики Казахстан, в том числе конституционных, постановлений Парламента. Сенат и Мажилис по вопросам своей компетенции принимают постановления.

Хотя пункт 3 статьи 3 Конституции устанавливает, что Парламент Республики вправе выступать от имени народа и государства в пределах его конституционных полномочий, Конституционный закон «О Парламенте и статусе его депутатов» определяет, что Парламент и его Палаты вправе по вопросам своей компетенции принимать обращения, декларации, заявления иные акты, не носящие законодательного характера. Их принятие осуществляется с соблюдением условий и требований, установленных регламентами Парламента и его Палат (ст.13 Конституционного закона «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов»). Комитеты и комиссии по вопросам своей компетенции издают постановления (п.3 ст.60 Конституции).

Порядок разработки, представления, обсуждения, введения в действие и опубликования законодательных и иных нормативных правовых актов Республики регламентируется специальным законом и регламентами Парламента и его Палат (п.8 ст.62 Конституции). В развитие данной конституционной нормы 24 марта 1998 года был принят Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах»[149] (с последующими изменениями и дополнениями).