Понятие и основные черты административной ответственности. Проблемы законодательного регулирования административной ответственности

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

ФОНДОВЫЕ ЛЕКЦИИ

Тема 1. Административная ответственность и административное правонарушение

Вопросы к теме:

1. Понятие и основные черты административной ответственности. Проблемы законодательного регулирования административной ответственности.

2. Особенности привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции.

3. Особенности привлечения к административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства.

4. Понятие и признаки административного правонарушения. Состав административного правонарушения.

5. Административная ответственность юридических лиц.

6. Административная ответственность должностных лиц.

Понятие и основные черты административной ответственности. Проблемы законодательного регулирования административной ответственности.

Административная ответственность ‑ это вид юридической ответственности, которая выражается в назначении органом или должностным лицом, наделенным соответствующими полномочиями, административного наказания лицу, совершившему правонарушение. Административная ответственность наступает за деяния, менее опасные для общества, чем преступления.

Давая характеристику административным правонарушениям, законодатель в КоАП РФ не называет их, в отличие от преступлений[1], общественно опасными деяниями. Между тем, рядом исследователей либо прямо высказывается мнение, что административные правонарушения тоже общественно опасны (хотя степень этой опасности меньше, чем у преступлений), либо термин «опасность» просто используется применительно к административным правонарушениям. Мы также считаем возможным говорить об общественной опасности административных правонарушений. Примерами здесь могут быть административные правонарушения, посягающие на здоровье и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; в области охраны окружающей природной среды; в промышленности, строительстве и энергетике; на транспорте и в области дорожного движения и др.

Административная ответственность обладает общими чертами, свойственными юридической ответственности вообще.

Лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. При этом Конституцией РФ и федеральными законами могут устанавливаться особые условия привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц). Имеются и некоторые особенности привлечения к административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства.

Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.

Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица. При этом сомнения признаются неустранимыми, когда собранные по делу доказательства не позволяют сделать однозначный вывод о виновности лица в правонарушении, за которое оно привлекается к ответственности, а законные средства сбора доказательств исчерпаны.

Согласно ст. 1.5 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Однако это положение не распространяется на административные правонарушения в области дорожного движения[2] в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи.

Дело в том, что в соответствии со ст. 2.6.1 КоАП РФ к административной ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения в случае их фиксации такими техническими средствами привлекаются собственники (владельцы) транспортных средств. При этом собственник (владелец) транспортного средства освобождается от административной ответственности, если в ходе проверки будут подтверждены содержащиеся в его сообщении или заявлении данные о том, что в момент фиксации административного правонарушения транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица либо к данному моменту выбыло из обладания собственника (владельца) в результате противоправных действий других лиц.

При всех нюансах необходимо отметить, что в статье 1.5 КоАП РФ, так и называемой «Презумпция невиновности» впервые в истории российского административного права закрепляется презумпция невиновности в отношении лица, которое привлекается к административной ответственности.

В отношении лиц, привлекаемых к уголовной ответственности, презумпция невиновности закреплена в статье 49 Конституции РФ: «Каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда». Эта статья Конституции РФ фактически воспроизводит статью 11 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.: «Каждый человек, обвиняемый в совершении преступления, имеет право считаться невиновным до тех пор, пока его виновность не будет установлена законным порядком путем гласного судебного разбирательства, при котором ему обеспечиваются все возможности для защиты».

В 1998 г. презумпция невиновности была закреплена статье 108 Налогового кодекса РФ, т.е. распространена и на правонарушения, которые являются проступками, а не преступлениями. КоАП РФ сделал еще один шаг в законодательном расширении сферы действия принципа презумпции невиновности.

Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения.

В свою очередь производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по данному делу.

Следует отметить, что до июля 2007 г. существовало положение, согласно которому лицо, совершившее административное правонарушение, подлежало ответственности на основании закона, действовавшего по месту совершения административного правонарушения. Такая формулировка вызывала ряд коллизий при решении вопроса о назначении административных наказаний и сейчас отменена. При этом КоАП РФ дополнен новой ст. 1.8, в соответствии с которой лицо, совершившее административное правонарушение на территории Российской Федерации, подлежит административной ответственности в соответствии с самим Кодексом или законом субъекта РФ об административных правонарушениях. Граждане РФ, совершившие административные правонарушения за пределами Российской Федерации, подлежат административной ответственности в соответствии с КоАП РФ в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации.

Закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено.

Смягчающей ответственность признается норма, которая уменьшает санкцию за данное деяние. Это может быть сделано путем:

а) исключения из альтернативной санкции более строгого наказания (например, административного ареста, лишения специального права);

б) снижения размера всех или одного из возможных наказаний;

в) исключения дополнительного наказания.

г) отмены состава с квалифицирующими, отягчающими ответственность признаками.

Смягчающими ответственность могут быть как новые нормы Особенной части КоАП РФ, так и нормы раздела I «Общие положения» Кодекса (например, если они уменьшают максимальный размер срока лишения специального права, расширяют круг лиц, к которым не допускается применение административного ареста и др.).

Смягчающей ответственность следует признать также норму, которая заменяет уголовную ответственность административной (даже если в прошлом административная ответственность за подобное деяние вообще не применялась).

Норма, которая смягчает ответственность, как и норма, которая ее отменяет, распространяется на все неоконченные производства по данной категории дел, а также на правонарушения, по которым производство не начиналось. Значит, такие нормы с даты их вступления в силу:

а) препятствуют возбуждению новых дел об административных правонарушениях, совершенных до их вступления в силу, если подобное деяние перестало рассматриваться как административное правонарушение;

б) влияют на вид и размер наказания, если постановление по делу об административном правонарушении, совершенном до вступления нормы в силу, выносится после этого; в) влияют на размер наказания, если постановление по делу вынесено до вступления нормы в силу, но его исполнение не окончено.

Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.

Устанавливающим или отягчающим ответственность признается закон, содержащий норму, которая:

а) устанавливает административную ответственность за деяния, которые ранее не влекли административной (и, конечно, уголовной) ответственности;

б) увеличивает размер санкции за деяния путем введения более сурового наказания, увеличения размера наказания (например, размера административного штрафа), введения в санкцию дополнительных наказаний;

в) расширяет признаки состава правонарушения (например, за счет снижения пороговой величины напряжения электрических сетей, нарушение правил охраны которых может квалифицироваться как административное правонарушение[3]);

г) отменяет запрет на применение тех или иных административных наказаний к определенным субъектам[4];

д) устанавливает более суровые санкции и соответственно новый состав, содержащий квалифицирующие признаки, отягчающие ответственность (например, более суровую ответственность за повторные, злостные, повлекшие значительный вред деяния)[5].

Отягчающими ответственность могут быть нормы как Особенной части, так и раздела I «Общие положения» КоАП РФ.

Отягчающей ответственность следует признать также норму, которая заменяет административную ответственность уголовной. Например, при принятии КоАП РФ в него была включена норма об ответственности за мелкое хищение чужого имущества (ст. 7.27). При этом хищение признавалось мелким, если стоимость похищенного имущества не превышала пяти минимальных размеров оплаты труда (500 рублей)[6]. Однако в дальнейшем этот критерий был снижен до одного минимального размера оплаты труда (100 рублей)[7]. Хищение при стоимости похищенного имущества, превышающего 100 рублей, не может рассматриваться в качестве мелкого и должно при наличии соответствующих признаков квалифицироваться как преступление в соответствии со ст. 158, 159, 160 Уголовного кодекса РФ.

Говоря об общих чертах административной ответственности, свойственных юридической ответственности, нельзя не отметить необходимость обеспечения законности при применении мер административного принуждения в связи с совершением административного правонарушения.

Согласно ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу осуществляется в пределах компетенции этих органа или должностного лица в соответствии с законом. При применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия, унижающие человеческое достоинство.

Последнее обстоятельство обусловливается общим положением ст. 21 Конституции РФ, провозглашающей, что достоинство личности охраняется государством, что ничто не может быть основанием для его умаления, что никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию. Включение такого требования в КоАП РФ обеспечивает защиту прав не только тех лиц, к которым применяются меры административного принуждения, но и других участников производства по делам об административных правонарушениях (например, свидетелей, понятых, специалистов, экспертов).

Несмотря на то, что административная ответственность обладает рассмотренными общими чертами, свойственными юридической ответственности вообще, этому институту присущи и специфические черты, характерные только для данного вида юридической ответственности:

1) административная ответственность в большинстве случаев является внесудебной ответственностью. Административные наказания назначаются должностными лицами значительного числа государственных органов системы исполнительной власти или определенными коллегиальными органами[8] во внесудебном порядке, хотя и судьи рассматривают значительное количество таких правонарушений. Все эти органы являются субъектами административной юрисдикции.

Вводя термин «субъект административной юрисдикции», необходимо отметить следующее. Административная юрисдикция обычно понимается в двух смыслах. Во-первых, как совокупность процессуальных полномочий государственных органов и их должностных лиц, а также судей по рассмотрению административных споров между органом публичной администрации (органом исполнительной власти или исполнительно-распорядительным органом муниципального образования), их должностными лицами, с одной стороны, и гражданами (лицами без гражданства) или организациями, с другой стороны. Во-вторых, административная юрисдикция понимается как совокупность процессуальных полномочий органов исполнительной власти и их должностных лиц, специальных коллегиальных органов, судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях. В данном курсе лекций термин «субъект административной юрисдикции», естественно, связывается с понимаем административной юрисдикции во втором смысле.

2) административные наказания назначаются должностными лицами правонарушителям, не подчиненным им по службе. По этому признаку административная ответственность отличается от дисциплинарной ответственности, когда меры взыскания применяются в основном в порядке подчиненности вышестоящим органом или должностным лицом;

3) поскольку административная ответственность наступает за деяния, менее опасные, чем преступления[9], то и административные наказания, как правило, менее суровы, чем уголовные наказания[10];

4) применение административной ответственности не влечет судимости лица, совершившего правонарушение. Это лицо считается подвергнутым административному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения наказания;

5) существенной особенностью института административной ответственности является то обстоятельство, что субъектом ответственности могут быть не только физические, но и юридические лица. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств;

6) в отличие от уголовной ответственности, которая устанавливается только федеральным законом (Уголовным кодексом РФ), административная ответственность устанавливается КоАП РФ и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ об административных правонарушениях.