Проблемы законодательного регулирования административной ответственности

Итак, законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. КоАП РФ основывается на Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора.

Задачами законодательства об административных правонарушениях являются:

· защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина;

· охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

· защита общественной нравственности;

· охрана окружающей среды;

· охрана установленного порядка осуществления государственной власти;

· охрана общественного порядка и общественной безопасности;

· охрана собственности;

· защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений;

· предупреждение административных правонарушений.

Среди названных задач следует особо указать на предупреждение административных правонарушений, хотя законодатель при перечислении задач законодательства об административных правонарушениях в ст. 1.2 КоАП РФ ставит эту задачу на последнее место. Эта задача определяет не только необходимость применения соответствующими органами исполнительной власти, их должностными лицами, судьями мер административного наказания за совершение правонарушений, но и – предупреждения совершения новых административных проступков как лицами, привлеченными к административной ответственности, так и иными гражданами, должностными лицами и юридическими лицами.

Законодательство об административных правонарушениях вместе с другими нормами административного права призвано обеспечить реализацию и защиту положений Конституции РФ, а также норм многих отраслей права (конституционного, трудового, земельного, финансового, гражданского и др.).

В соответствии со ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:

1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;

3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

В соответствии с законодательством о судебной системе КоАП РФ определяет подсудность дел об административных правонарушениях судам. Исходя из норм законодательства о защите прав несовершеннолетних, этот Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав. КоАП РФ определяет также подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, федеральным органам исполнительной власти.

Административная ответственность по вопросам, не имеющим федерального значения, в том числе административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, устанавливается законами этих субъектов. При этом в одних субъектах РФ принимается единый закон в виде кодекса[11], в других субъектах РФ – единый некодифицированный законодательный акт об административных правонарушениях (либо об административной ответственности)[12], в третьих субъектах РФ – законы об административных правонарушениях (административной ответственности) за правонарушения, совершаемые в отдельных сферах деятельности и отраслях управления. Примерами третьего случая могут служить законодательство Иркутской области[13], Московской области[14], Санкт-Петербурга[15] и некоторых других субъектов РФ.

Следует заметить, что тенденция развития законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях состоит в постепенном отказе от регулирования вопросов административной ответственности (административных правонарушений) в отдельных сферах самостоятельными законами и принятии единого регионального кодекса, либо закона по этим вопросам. Так, в последние годы единые законодательные акты, регулирующие вопросы административных правонарушений и административной ответственности, вместо соответствующих законов, касающихся отдельных сфер деятельности и отраслей управления, приняты в Республике Калмыкия[16], Красноярском крае[17], г. Москве[18] и других субъектах РФ. Кодекс города Москвы об административных правонарушениях, например, заменил более 40 действовавших до 2008 года законов г. Москвы, в которых устанавливалась административная ответственность за совершение правонарушений в отдельных сферах деятельности и отраслях управления города.

Подход, в соответствии с которым административная ответственность устанавливается не только КоАП РФ, но и законами субъектов РФ, обусловлен положением ст. 72 Конституции РФ, относящим административное законодательство к ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

Однако такой подход не учитывает того обстоятельства, что административная ответственность является одним из видов административного принуждения. Данное обстоятельство является настолько азбучным положением теории административного права, что ни у кого не вызывает сомнений. Административная ответственность характеризуется запретом, императивным определением законодателем нежелательных для общества деяний, угрозой применения административного наказания в случае совершения этих деяний.

Очевидно, что применение мер административного принуждения вообще, и административной ответственности в частности, является ограничением прав и свобод субъектов, в отношении которых такие меры применяются. Думается, что административная ответственность всегда связана с ограничением прав и свобод граждан. Поскольку, согласно ст. 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены лишь федеральным законом, представляется, что нормы законов субъектов РФ, устанавливающие административную ответственность граждан, не соответствуют Конституции РФ.

Как же соотнести необходимость установления норм об административных правонарушениях человека и гражданина только федеральным законом с положениями ст. 72 Конституции РФ, относящей административное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ?

Прежде всего, следует указать на известную и поддерживаемую многими учеными точку зрения, что общественные отношения, связанные с реализацией института административной ответственности, не являются административными правоотношениями в их традиционном понимании. Отношения, которые возникают по поводу совершения административных правонарушений, – это отношения, связанные с назначением юридической ответственности, их без достаточных оснований пытаются отнести к управленческим отношениям. Характер отношений, которые возникают по поводу совершения административных правонарушений, их содержание и метод реализации свидетельствуют о самостоятельной группе данных отношений, по сути дела составляющих предмет самостоятельной отрасли права – административно-деликтного права.

Однако, представляется, что даже при традиционном отнесении правоотношений, связанных с реализацией института административной ответственности, к административно-правовым отношениям, не противореча положениям ст. 72 Конституции РФ, следует и можно говорить о необходимости (с учетом требований части 3 ст. 55) установления административной ответственности граждан за совершение административных правонарушений только федеральным законом – КоАП РФ.

Прежде всего, нормы законодательства об административных правонарушениях составляют маленькую толику всего административного законодательства. Имея административное законодательство предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в целом, вполне допустимо при этом отнести установление норм об административных правонарушениях граждан к полномочиям Российской Федерации.

Возможность такого решения вопроса предопределена и следующим обстоятельством. Ведь, ни у кого не вызывает сомнений положения ст. 1.3 КоАП РФ о том, что к ведению Российской Федерации относится установление порядка производства по делам об административных правонарушениях. Между тем, согласно ст. 72 Конституции РФ, административно-процессуальное законодательство так же, как и административное, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Почему же между Российской Федерацией и субъектами РФ в пределах их совместного ведения не может быть перераспределения полномочий, связанных с установлением административной ответственности?

И, наконец, как мы уже говорили, КоАП РФ признается институт административной ответственности юридических лиц. Поскольку требования ст. 55 Конституции РФ о возможности ограничения прав и свобод только федеральным законом касаются лишь прав и свобод граждан, думается, к ведению субъектов РФ могло бы быть отнесено установление административной ответственности юридических лиц, за совершение ими тех правонарушений, ответственность за которые не установлена на федеральном уровне.

Существующее сегодня включение норм об административной ответственности граждан в законы субъектов РФ, противореча ст. 55 Конституции РФ, в конечном счете, обусловливает различия в правовом статусе граждан в зависимости от места их нахождения. Между тем, возможность и целесообразность установления актами субъектов РФ административной ответственности юридических лиц, наоборот, является во многом следствием реально имеющихся различий в правовом положении организаций, которые определяются факторами регионального характера.

Анализ законов субъектов РФ об административных правонарушениях показывает, что во многих случаях эти законы содержат практически одни и те же запреты для граждан, находящихся на территориях разных субъектов РФ, однако устанавливают далеко не одинаковые административные наказания за нарушение этих запретов.

Например, нарушением тишины и покоя граждан в ночное время признаются практически одни и те же действия, совершаемые в Москве и Санкт-Петербурге с 23 часов вечера до 7 часов утра, а в Кировской области с 22 часов вечера до 6 часов утра. В данных временных диапазонах нарушение тишины и покоя граждан в ночное время рассматривается в качестве административного проступка во всех субъектах РФ. При этом административный штраф за совершение такого нарушения составляет: в Санкт-Петербурге 200 рублей, в Москве 500 – 1000 рублей, в Кировской области 200 – 1000 рублей. Такое несоответствие, конечно, отмечается и в других регионах.

Было бы разумным сосредоточить соответствующие нормы субъектов РФ в одном федеральном акте, введя запрет на нарушение покоя граждан в ночное время на всей территории страны (что фактически реально и происходит), и установить единое наказание за совершение такого правонарушения. Допустим, можно было бы дополнить КоАП РФ новой статьей, предусматривающей ответственность за нарушение тишины и покоя граждан в ночное время (с 22 часов вечера до 7 часов утра). Единый размер административного штрафа, который был бы в этом случае разумным для всех регионов, определить не так уж сложно.

Представляется, что сосредоточение всех норм, предусматривающих административную ответственность граждан, в КоАП РФ неизбежно. Совершенствование государственной политики в вопросах законотворческой деятельности субъектов РФ по установлению административной ответственности, уточнение компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в данной сфере являются насущными потребностями времени. Еще раз подчеркнем, что это во многом обусловлено необходимостью обеспечения конституционных прав и свобод граждан. КоАП РФ должен стать единственным актом, устанавливающим административную ответственность граждан, что в полной мере будет соответствовать положениям Конституции РФ относительно возможности ограничения их прав и свобод только федеральным законом.