2015-01-21
4556
Особой формой федерализма считается федератизм. Д.Элейзер определяет как " асимметричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной федеративной державой. В этом случае основой поддержания союза является сохранение федерированным государством широкой внутренней автономии при отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным образованием".
Классические случаи федератизма связаны с США. Они могут одновременно рассматриваться и как форма децентрализации для заморских территорий. Специфика ситуации с федератизмом состоит в том, что роль центра в системе выполняет федеративное государство в лице США. Этим и объясняется модель отношений, когда заморские территории получают автономию и органы самоуправления, напоминающие таковые в американских штатах, но при этом не включаются в общенациональный процесс принятия политических решений, не входя таким образом в состав федерации.
Отношения федератизма не распространяются на государства, которые находятся в свободной ассоциации с США (Федеративные штаты Микронезии, Мар-шалловы острова и Республика Палау). Речь идет о территориях, не имеющих статуса суверенных государств, тогда как указанные выше территории являются членами ООН.
Одним из ярких примеров федератизма служит Пуэрто-Рико. Губернаторские выборы, аналогично американским штатам, проводятся на этом карибском острове с 1948 г. С 1952 г. действует конституция Пуэрто-Рико, которая наделяет остров статусом свободно присоединившегося государства. Пуэрто-Рико, как наиболее крупное из числа подобных политических образований, находится в неустойчивом положении в связи с выступлениями одной части населения за превращение в 51-й американский штат, а другой — за независимость. Плебисциты проводились в 1967, 1993 и 1998 гг. и во всех случаях закончились в пользу сторонников статус-кво. Правда, в 1967 г. за преобразование Пуэрто-Рико в полноценный штат голосовали 38,9%, а в 1998 г. - уже 46,5%.
Еще одним примером являются Северные Марианские Острова, часть бывшей подопечной территории Микронезия, которая не пошла по пути создания новой государственности, как это сделали Федеративные штаты Микронезии. По результатам плебисцита в 1975 г. острова получили статус свободно присоединившейся территории. В 1978 г. здесь было введено самоуправление, в 1986 г. оформлен политический союз с США. В 1992 г. было официально прекращено действие опеки ООН. При этом на островах, как и в американских штатах, избираются губернатор и легислатура.
Похожий, но не идентичный статус в системе американских периферий имеют Гуам, Американское Самоа и Виргинские острова. К настоящему времени там везде выбираются губернаторы и легислатуры. Основной закон острова Гуам был принят конгрессом США еще в 1950 г., Виргинских островов — в 1954 г. Более специфическая ситуация существует в Американском Самоа, которое считается неинкорпорированной территорией США, и, как территориально-политическая система, находится в процессе формирования. Здесь губернаторские выборы стали проводить только в 1977 г. (ранее губернатор назначался министерством внутренних дел США). Правда, легислатура избирается в Американском Самоа еще с 1948 г. Особенностью этой территории является наличие традиционной власти — сената, состоящего из местных вождей.
Как уже говорилось, федератизм не предполагает участия соответствующего региона в управлении "большим" государством. В этом его отличие от французской и датской моделей отношений с заморскими территориями (и сходство с австралийской и новозеландской моделями). В то же время почти все указанные территории все-таки имеют в конгрессе США своих делегатов без права голоса. В конгрессе нет только представителя Северных Марианских островов. Пуэрто-Рико отправляет в конгресс комиссара-резидента с правом законодательной инициативы, но без права голоса.
Большой интерес представляют процессы федеративной трансформации. Под федеративной трансформацией подразумеваются институциональные изменения, которые ведут к преобразованию унитарного государства в федерацию (реорганизационная модель). Предметом исследования являются продолжительность этих процессов, собственно изменения и используемые сторонами политические технологии и, наконец, результат.
Как правило, в современном мире федеративная трансформация используется для решения острых этнополитических проблем и ведет к формированию этнических или смешанных федераций.
Бельгия, будучи де-юре монархией, вступила в период федеративной трансформации в 1970 г., начав пересмотр конституции. Причиной стали острые противоречия между двумя основными этнолингвистическими общинами — фламандской и валлонской. Началась замена унитарной структуры (унаследованной еще от первой конституции 1831 г.) на общинно-региональную.
Особенность Бельгии заключается в том, что федеративные отношения развивались в этом государстве одновременно в двух плоскостях:
Ø территория страны была разделена на три региона — Фламандию, Валлонию и столицу страны — Брюссель;
Ø население страны было разделено на три этнолингвистические общины — фламандскую, валлонскую и германоязычную (последняя представляет небольшую группу на востоке страны).
Регионы и ареалы расселения этнолингвистических групп совпадали не полностью. Франкофоны доминируют не только в Валлонии, но и в Брюсселе, который при этом является анклавом на территории Фламандии. Притом Брюссель является двуязычным городом. Германоязычное население своего региона не имеет и проживает в основном в Валлонии.
В процессе реформы в Валлонии и Фламандии были созданы органы самоуправления — региональные советы, на их основе — общества регионального развития. В 1974 г. в регионах появились три региональных министерских комитета, выполнявших скорее консультативные и информационные функции. В сложном положении оказался Брюссель, где пришлось создать два культурных совета — по числу этнолингвистических общин. Полноценных региональных прав Брюссель на том этапе не получил. При этом шла борьба за расширение экономических прав регионов. Разгорелись споры о статусе Брюсселя и о принадлежности небольших двуязычных районов или монолингвистических анклавов.
Второй пересмотр территориально-политической модели произошел в 1980 г. Были приняты решения о расширении прав общин и регионов, а также о реализации регионального статуса Брюсселя. В конце 1981 г. создали органы общинного самоуправления — законодательные ассамблеи и исполнительные комитеты. Прежние культурные советы преобразовали в советы общин из числа членов соответствующих лингвистических групп национального парламента. Одновременно была проведена реформа структуры общенационального парламента, соответствующая новым реалиям.
Следующая реформа последовала в 1988—1993 гг. в соответствии со специальной правительственной программой. Реформа включала три фазы, на последней из которых планировался пересмотр конституции. Регионы и общины расширили свою компетенцию. Был зафиксирован особый статус двуязычных районов. Также приняли законы об увеличении бюджетных ассигнований регионам и создании высшего арбитражного и кассационного судов для разрешения споров между субъектами.
В 1989 г. было оформлено решение проблемы Брюсселя. Столица Бельгии получила все права региона, в ней появились региональный совет и соответствующая исполнительная власть. Одновременно Брюссель получил права агломерации (округа) и общины. При этом, поскольку Брюссель является двуязычным городом, в нем были созданы единая общинная комиссия и одновременно две общины со своей компетенцией.
На следующем этапе реформы, в 1992—1993 гг., выборы региональных парламентов стали прямыми.
Окончательное преобразование Бельгии в федерацию произошло в феврале 1994 г. с обнародованием новой редакции конституции. В соответствии с конституцией Бельгия стала федерацией трех общин, трех экономических регионов и четырех языковых сообществ (появление четырех языковых сообществ объясняется двуязычием Брюсселя). Лингвистический паритетный принцип стал использоваться при формировании правительства.
Процессы современной федеративной трансформации также можно изучать на примерах Боснии и Герцеговины и Эфиопии. Еще одним примером становится Судан, конституция которого, принятая в 1998 г., предусматривала переход к федерализму и новое деление на 26 штатов. Однако в условиях политической нестабильности и достаточно авторитарного режима эта конституция не вступила в силу в полной мере. Процесс федерализации по сути начался заново с подписанием мирных соглашений между центральными властями и повстанцами и принятием новой конституции в 2005 г. Эта конституция определяла нормы децентрализации в государстве, расширяла права Южного Судана, предусматривающие шестилетний переходный период, по окончании которого Южному Судану разрешалось решить вопрос о самоопределении, что он и сделал в 2011 г., став самостоятельным государством (193-им членом ООН). Процессы федеративной трансформации развиваются в Ираке, возможно по этому пути пойдет Сомали. Во всех этих случаях федерализм и децентрализация становятся способом сохранения территориальной целостности сложившегося ранее государства в обмен на передачу полномочий территориям.
В процессе трансформации федерализма возникает вопрос: как соотносятся между собой федерализм как форма государственного устройства и демократический политический режим? Среди специалистов нет единодушия по этому вопросу. Основная идея доминирующего до недавнего времени подхода заключалась в том, что, создавая собственную дополнительную систему «сдержек и противовесов» — вертикальную, федерализм поддерживает и укрепляет демократический порядок (по Т.Джефферсону, «федерализм есть территориальная форма демократии»). Иными словами, федерация должна создавать больше условий для демократического и меньше — для авторитарного политического режима. «Федералистская революция» развивается параллельно с демократизацией; готовность общества и государства к реализации федеративных подходов можно считать индикатором его демократической зрелости. И наоборот, государства, несостоявшиеся как демократии, не в силах реализовать федеративные проекты.
Практика, однако, свидетельствует о том, что политический режим федеративных государств может быть различным, он может характеризоваться различными уровнями демократии и свободы. Таким образом, федеративное государственное устройство создает условия для большей демократии, свободы, политического участия, однако сами по себе эти условия не могут полностью определять необходимость демократического режима. Уильям Райкер в свое время писал о том, что «местное самоуправление и личная свобода могут сосуществовать с высоко централизованным унитарным правлением в Великобритании, а диктатура Варгаса в Бразилии может сосуществовать с федерализмом»[8]. Сравнение демократических политических систем показывает, что федеративные государства в принципе не отличаются большим уровнем демократичности по сравнению с государствами унитарными. Однако в тех случаях, когда страны имеют глубокие этнические, культурные или социально-экономические различия между территориями, федеративное устройство будет являться более демократическим.
Последние десятилетия выявили новые тенденции и закономерности в развитии федерализма:
Ø расширение применения федеративной формы государственного устройства;
Ø формирование федеративного государственного устройства с заранее заданными свойствами, отвечающими определенным целям (пример новой бельгийской федерации);
Ø параллельное развитие процессов децентрализации и централизации;
Ø отход от оценки асимметричности федерации как некоей патологии в федеративном порядке, сознательное использование принципа асимметричности для ускоренного развития составных частей федерации и более точного учета местных и региональных особенностей, интересов, потенциалов;
Ø рост разнообразия форм, в особенности неформальных, взаимоотношений федерации и ее субъектов[9].
Особое значение федеративный принцип приобретает с развитием процессов глобализации. Государства, имеющие федеративный порядок организации власти, который предусматривает существенный уровень политической автономии и самоуправления для различных территорий и групп, имеет более широкий спектр возможностей адаптации к процессам глобализации, нежели «жестко» иерархически организованное унитарное государство.
Меняется подход к изучению федерализма. В этой сфере для политической науки ключевыми становятся не изучение «классических» федераций, но усиленное внимание к национальным федеративным системам, которые можно определить как «незрелые» федерации (не обладающие всеми признаками федеративной государственности), а также к применению принципа федерализма на наднациональном уровне.
Однако нередко возникают проблемы легитимации федерализма. Если факторы выбора федерации в качестве формы государственного устройства не совпадают с факторами ее поддержания, то вполне очевидна постановка вопроса о необходимости федерации.
По убеждению американского политолога, одного из создателей теории рационального выбора Уильяма Райкера, поскольку «цена» федерализма — это внешние издержки, налагаемые различными меньшинствами на федерацию, то федерализм может приводить к ослаблению свободы в тех случаях, когда меньшинства осуществляют политические курсы в областях, затрагивающих всю нацию.
Целесообразно рассмотреть на конкретных примерах, каким меньшинствам в той или иной федерации разрешалось или разрешается это делать. В новообразованных федерациях таким выигрывающим меньшинством оказываются «националисты» (в США — «федералисты»), т. е. политики, отдающие приоритет вопросам безопасности. Соответственно, «антинационалисты» (в США — «антифедералисты») в большей мере озабочены проблемами обеспечения равенства прав конфессий, лингвистических, этнических и других групп, создания справедливого политического порядка и т. п. По мнению Райкера, в дальнейшем в США в наибольшей мере от федерализма выигрывали белые жители южных штатов («расисты»), получившие «свободу угнетать» афроамериканцев; после того как расовые проблемы вошли в число центральных в национальной повестке дня и вызвали решительные антирасистские действия федерального правительства, выигрывающим от федерализма меньшинством стали группы экономических интересов, прикрывавшиеся доктриной «дуалистического федерализма» (англ. dual federalism) для предотвращения любых попыток регулирования деловой активности.
В Канаде в выигрыше с самого начала было франкоговорящее меньшинство, поддерживавшее федерацию; в Бразилии и Аргентине — крупные землевладельцы и капиталисты; в Индии — этнические группы (преимущественно на юге страны), не говорящие на хинди, и землевладельцы в наименее развитых регионах страны; в Австралии — группы экономических интересов; в Швейцарии — этнические меньшинства и группы экономических интересов.
По мнению Райкера, в развитых капиталистических странах федерализм защищает преимущественно:
1) предпринимателей как меньшинство от трудящихся, потребителей и т.д. как большинства;
2) этнические и лингвистические меньшинства, давая им возможность навязывать свою политику большинству или отстаивать отличающийся от национального политический курс.
В вышеописанных условиях нация поддерживает федерацию, если внешние издержки не слишком высоки или издержки высоки, но упразднение федерации обернется еще большими потерями.
Созданная Райкером теория федерализма содержит оригинальное — в духе классического реализма — военно-дипломатическое толкование условий заключения федеративной сделки, ведущей к образованию федерации, главным фактором поддержания которой является институциональная структура, и в особенности такой ее элемент, как партийная система. Принцип федерализма помогает дать эффективный ответ на серьезные угрозы (по Райкеру, преимущественно внешнего происхождения), однако федерализм не абсолютная панацея от «республиканских недугов», как думали авторы «Федералиста», и сам создает немало проблем, в том числе может вести к нарушению интересов большинства, т. е. ограничению свободы при реализации интересов меньшинства.
