Становление и развитие российского федерализма в 1990-е гг

Весной 1990 г. Литва, а затем Латвия, Эстония, Грузия, Молдавия декларировали свою независимость. Фактически разворачивается процесс постепенного распада союзного государства — СССР. Попытки спасти ситуацию — принятие законов об экономической децентрализации, в частности, закона «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик», расширяющий права союзных и автономных республик, — были запоздалыми и успеха не имели. Принятие Декларации о суверенитете Российской Федерации 12 июня 1990 г. и последовавший референдум о независимости в Украине сделали распад Союза ССР необратимым. 12 декабря 1991 г. Верховный Совет России ратифицировал Беловежские соглашения, подписанные 8 декабря, и денонсировал Союзный договор 1922 года.

В это же время внутри Российской Федерации разворачивается процесс, получивший название «парада суверенитетов». Речь идет об одностороннем повышении статуса национальных автономий. Вскоре после принятия Декларации о суверенитете, выступая в Татарстане, Президент России Б.Н. Ельцин произнес фразу, получившую самую широкую известность: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить». Автономии начинают принимать собственные декларации о суверенитете. Всеавтономные области, кромеЕврейской АО, декларировали свой статус республик в составе РФ. Автономные округа, в свою очередь, заявили о прямом вхождении в состав России, выйдя из-под подчинения краям или областям.

Многие декларации республик нарушали принцип верховенства федерального закона. Так, некоторые республики заявили о возможности выхода из состава России (Коми, Татарстан), либо провозгласили себя суверенными государствами (Удмуртия, Калмыкия). Две республики не употребили в своих декларациях слова «в составе Российской Федерации» (Татарстан и Чечено-Ингушетия). Фактически многие республики оформляли не федеративный, но конфедеративный тип отношений с Российской Федерацией.

Таким образом, в начале 1990-х г. лозунги федерализма служили прикрытием и оправданием стихийной децентрализации, то есть массового присвоения регионами функций и полномочий федерального центра.Реформа федеративных отношений в России была неизбежной, при этом пути переустройства предлагались в начале 1990-х г. следующие:

- создание национальных республик и т.н. «Русской республики»;

- отказ от национального принципа выделения субъектов федерации и создание территориальных единиц на основе «губернизации»;

- создание федерации национальных республик и русских земель, обладающих равными правами.

Отметим, что выбор федеративной формы государственного устройства в России был обусловлен тремя основными причинами:

- необходимостью предотвратить территориальную дезинтеграцию страны по образцу Союза ССР;

- необходимостью реформировать национальные отношения;

- необходимостью «ввести в рамки» расширяющийся процесс стихийной экономической децентрализации.

31 марта 1992 г. между федеральным центром и регионами был заключен Федеративный договор, включенный в Конституцию РФ и представляющий собой, по сути, первый документ, описывающий федеративный порядок России. Фактически Договор представлял собой три группы договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, поскольку федеральные органы исполнительной власти подписывали договоры с органами исполнительной власти:

1) «суверенных республик в составе РФ»;

2) краев, областей и городов Москвы и Санкт-Петербурга;

3) автономной области и автономных округов.

Договоры были подписаны главами 87 субъектов РФ, не подписали этот документ главы Республики Татарстан и Чеченской Республики.

Федеративный договор до сих пор вызывает неоднозначные оценки специалистов. С одной стороны, подписание этого документа позволило достичь компромисса между центром и регионами, сняв угрозу для территориальной целостности страны. Помимо этого, Договор распространил федеративные отношения навсе регионы (а не только национальные), закрепив их положение в качестве субъектов федерации. Тем самым национальный принцип выделения субъектов федерации был дополнен территориальным (региональным), изменилась природа федеративных отношений — федерация стала «полной».

С другой стороны, документ узаконил асимметричный характер российского федерализма, разделив субъекты федерации на «классы» с точки зрения объема политических и экономических прав — наибольший объем прав получили республики. Договор оставил нерешенными крайне важные вопросы, такие как сущность и основные принципы федеративного устройства России, механизм взаимодействия уровней власти в области совместного ведения. Федеративный договор был временным и противоречивым документом, он отразил отсутствие опыта федеративного строительства у российской политической элиты. Договор следует рассматривать не столько как некий результат, сколько как необходимый и очень важный этап процесса федеративного строительства, как некую «декларацию о намерениях» строить общий проект под названием «федеративная Россия».

Асимметрия, закрепленная Федеративным договором, естественным образом привела к нарастанию противоречий между федеральным центром и областями, которые стремились повысить свой статус посредством провозглашения на своей территории республик. Наиболее известная и «реальная» попытка — провозглашение Уральской республики на территории Свердловской области. Впоследствии глава областной администрации Э.Э. Россель был отстранен Президентом РФ от должности.

12 декабря 1993 г. на референдуме была принята новая Конституция России, которая заложила основы федеративных отношений, хотя и не разрешила ряда уже существующих проблем.

Конституция определила основы российского федерализма. Так, согласно ст. 1, п. 1, Российская Федерация — это федеративное государство. Суверенитет России распространяется на всю ее территорию (ст. 4), федеральная Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории страны. Конституция страны не предусматривает право сецессии — выхода субъектов из состава федерации (данное положение соответствует мировой практике). Российская Федерация (по состоянию на 1993 год) состояла из 89 субъектов: 21 республики, 6 краев, 49 областей, 1 автономной области, 10 автономных округов, 2 городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга). В последующем была проведена реорганизация, связанная с вхождением шести автономных округов в состав краев и областей. По состоянию на 2012 год в состав Российской Федерации входит 21 республика, 9 краев, 46 областей, 1 автономная область, 4 автономных округа, 2 города федерального значения – всего 83 субъекта федерации.

Литература

Бусыгина И.М. Модель «центр - периферия», федерализм и проблема модернизации российского государства // Политическая наука. 2011. № 4. C.53-70.

Бусыгина И.М. Политическая регионалистика: Учебное пособие. М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет), Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006. С.56-91.

Кинг П. Классифицирование федераций // Полис. 2000. № 5.

Миронюк М.Г. Современный федерализм: сравнительный анализ. Учебное пособие. М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет), Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006. С.51-67.

Росс К. Кризис российского федерализма // Политическая наука. 2011. № 4. C.71-96.

Сравнительный федерализм и российские проблемы федеративных отношений. Сборник статей / Под ред. Л.В.Сморгунова, Ю.Н.Солонина. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2008. С.3-13.

Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика: учеб. пособие для вузов. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. С.194-204.

Федерализм: энциклопедия. М., 2000.

Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М.: Весь мир, 2000.

Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997.

Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5.

Comparative Federalism and Federation: Competing Traditions and Future Directions / Ed. by Michael Burgess and Alain-G. Gagnon. Toronto; Buffalo: University of Toronto Press, 1993.

Ostrom V.; foreword by Daniel J. Elazar. The Political Theory of a Compound Republic: Designing the American Experiment. 2nd. ed., rev. and enl. Lincoln: University of Nebraska Press, 1987.

Filippov M., Ordeshook P. C. and Shvetsova O. Designing Federalism: A Theory of Self-Sustainable Federal Institutions. New York: Cambridge University Press, 2004.

Riker W. Н. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston and Toronto: Little, Brown and Company, 1964.

Riker W. H. Federalism // Handbook of Political Science / Ed. by Fred I. Greenstein and Nelson W. Polsby. Reading, Mass.: Addison— Wesley Pub. Co., 1975. Vol. 5 (Governmental institutions and processes).P. 93-172.

^[1] Elazar D. (ed.) Federal Systems of the World: A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements. 2^nd ed. Harlow: Longman Group Limited, 1994. P. 2—7, 16; Watts R. P. 8-9.

^[2] Элейзер Д. Сранительный федерализм // Полис, № 5, 1995. С. 106—115.

^[3] Цит. по: Бусыгина И.М. Политическая регионалистика: учебное пособие. М., 2006. С.61.

^[4] Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С. 13.

^[5] Чтобы подчеркнуть договорной характер федерации или хотя бы высокий уровень самостоятельности субъектов, в официальных названиях федеративных государств нередко используются понятия "союз", "содружество", "соединенные штаты".

^[6] Кроме того, этнические (курды), а также конфессиональные (сунниты и шииты) факторы играют главенствующую роль в процессе федерализации Ирака.

^[7] Потом Эфиопия "потеряла" второй субъект — Эритрею, а сама преобразовалась на оставшейся территории в полисубъектную федерацию.

^[8] RikerW. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston, 1964. P.140.

^[9] Чиркин В.Е. Современное федеративное устройство: Учебное пособие. М., 1997. С. 75-78.