Некоторые общие принципы разграничения полномочий

Анализ мирового опыта разграничения полномочий в федеративных государствах позволяет выявить ряд важных закономерностей.

1. Единый, раз и навсегда заданный формат разграничения полномочий практически отсутствует. В то же время очевидно, что в федеральную компетенцию входят вопросы, которые имеют общенациональное значение. Как правило, это вопросы, прямо связанные с национальной безопасностью и международной субъект-ностью государства, такие, как внешняя политика, силовые структуры, вопросы гражданства и иммиграции и т.п. К региональной компетенции чаще относятся вопросы более приземленного (в том числе в буквальном смысле) характера, связанные с социальной и культурной сферой, землепользованием, экологией и т.п.

2. Наиболее сложным вопросом является разграничение полномочий в экономической и социальной сфере. При разграничении полномочий используются два основных принципа.

• Федеральный центр оставляет за собой общие принципы функционирования тех или иных отраслей. Для этого используются формулы общенациональной политики в той или иной отрасли или обеспечения экономического единства страны. При необходимости эти формулы могут превращаться в очень серьезные ограничители для регионов.

• Федеральный центр определяет стратегически важные сферы, имеющие общенациональное значение. Наиболее противоречивая ситуация в этой связи характерна для социальной проблематики. В целом она в наибольшей степени относится к региональной компетенции. В то же время некоторые страны могут полностью или частично включать ее в федеральную компетенцию, по-своему расставляя приоритеты (сфера образования в Малайзии).

Аналогичные принципы используются и в отношении инфраструктуры, где гораздо больше определенности. Так, почта и телекоммуникации, авиация, морской транспорт, железные дороги почти всегда относятся к федеральной компетенции, тогда как автомобильные дороги делятся на общенациональный и местный уровни.

3. Удобной современной формой разграничения полномочий является введение переходной зоны в виде совместной компетенции. В этой зоне обычно находится значительная часть экономических и в меньшей степени социальных вопросов, представляющих совместный интерес центра и регионов. Ее создание позволяет отказаться от жесткого разграничения полномочий и организовать текущее взаимодействие центра и регионов по ряду конкретных проблем. Это взаимодействие позволяет корректировать баланс отношений между центром и регионами в ту или другую сторону.

4. Либеральный принцип разграничения полномочий можно считать "классическим" для федераций, и он больше соответствует идеологии федерализма, однако установочный принцип является вполне конкурентоспособным. В последнем случае существует большая ясность с рамками региональных полномочий, что, с одной стороны, может восприниматься как ограничитель для регионов (и потому выгодно центру), а с другой стороны, снижает общий уровень конфликтности в системе, четко расставляя все по местам.

Недостатком либерального принципа может быть отсутствие определенности с объемом региональной компетенции. Обычно она воспринимается как очень широкая. Действительно, либеральный принцип, как правило, характерен для тех стран, где федерализм развивался "снизу", в процессе передачи небольшого числа полномочий от территорий к центру. Однако введение совместной компетенции или же расширение федеральной компетенции могут существенно ограничивать компетенцию регионов, сводя ее к минимальному набору второстепенных вопросов. В результате либеральный принцип превращается в остаточный. Тогда основная деятельность региональных властей протекает в сфере совместной компетенции — в условиях перманентной борьбы с центром за перераспределение конкретных полномочий из этой сферы.

Недостатком установочного принципа является практическая невозможность учесть в национальной конституции все существующие вопросы. Чтобы избежать необходимости регламентировать все возможные сферы, используют "контрлиберальную" (все неучтенные полномочия относятся к сфере ведения центра) или либеральную (к сфере ведения регионов) формулы.

Литература

Бусыгина И.М. Модель «центр - периферия», федерализм и проблема модернизации российского государства // Политическая наука. 2011. № 4. C. 53-70.

Политические системы современных государств: Энциклопедический справочник: в 4 т. Т.1: Европа. М., 2009.

Политические системы современных государств: Энциклопедический справочник: в 4 т. Т.2: Азия. М., 2012.

Политические системы современных государств: Энциклопедический справочник: в 4 т. Т.3: Америка. Австралия и Океания. М., 2012.

Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика: учеб. пособие для вузов. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. С.209-261.

Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. С.95-215.

^[1] В унитарных государствах понятие "местное самоуправление" (или "местное управление") обычно распространяется на уровень ATE первого порядка, а не только на более низкие управленческие уровни, которые принято называть местными, или локальными. В федерациях, где существуют два уровня государственной власти, правильнее говорить о региональном самоуправлении на уровне ATE первого порядка и местном самоуправлении на субрегиональных уровнях. В то же время, для того чтобы сделать анализ унитарных и федеративных государств единым и сопоставимым, можно условиться и называть региональным самоуправлением органы самоуправления в ATE первого порядка, а местным — самоуправление на субрегиональных уровнях. Такой подход лучше соответствует понятию "регион" в соответствии с теорией политической регионалистики.

^[2] Понятие "легислатура" здесь не всегда применимо, поскольку в системе местного самоуправления речь, как правило, не идет о полноценном органе законодательной власти. Понятие "легислатура" лучше использовать для обозначения представительных собраний в субъектах федерации, так как там действительно существует полноценное законотворчество в рамках региональной компетенции. Более общим и менее строгим понятием, которое можно использовать применительно к любому выборному представительному собранию на любом управленческом уровне, является, на наш взгляд, ассамблея.

^[3] Институт префектов временно упразднялся в 1982—1988 гг., после принятия законодательства о децентрализации. На этом этапе роль агентов центральной администрации на местах выполняли комиссары республики и их заместители. Однако затем во Франции опять вернулись к префектам и супрефектам.

^[4] В то же время в Австрии правительство не подотчетно бундесрату. Функции фильтра в отношении другой палаты национального парламента также ограничены: речь идет только о праве отлагательного вето, которое может быть преодолено.

^[5] Для Германии характерен так и неразрешенный спор, является ли бундесрат парламентом, или же это — совершенно особый орган власти.

^[6] В Эфиопии региональная палата также формируется правительствами, а не легислатурами штатов.

^[7] Особенность ситуации в Швейцарии заключается в том, что некоторые кантоны делятся на полукантоны. Поэтому кантон направляет в Совет кантонов по два представителя, а в кантонах, которые делятся на две части, каждый полукантон — по одному.

^[8] Ранее мексиканские штаты имели по два представителя в Сенате, но потом представительство было увеличено до четырех.

^[9] В связи с отсутствием у зоны племен своей легислатуры соответствующих сенаторов избирают ее представители в другой палате — Национальной ассамблее.

^[10] В случае Федерации Сент-Киттс и Невис речь идет о Национальном собрании. В этом государстве есть и сенат, но он формируется по совершенно другим принципам, не связанным с региональным представительством (сенаторов назначает генерал-губернатор по совету премьер-министра и лидера оппозиции).

^[11] Территориальную справедливость можно понимать как условное представление о приемлемых нормах различий в распределении ресурсов (как властных, так и финансово-экономических) между регионами в определенном государстве.

^[12] Фактическое распределение высших государственных постов между выходцами из различных регионов можно встретить и в некоторых унитарных государствах. Например, в Эквадоре существует правило, в соответствии с которым президент и вице-президент обязательно являются представителями от разных географических областей — Сьерры (горная часть страны с центром в ее столице Кито) и Косты (побережье с центром в Гуаякиле).

^[13] Примерно то же самое возможно и в унитарных государствах с высоким уровнем децентрализации. В Италии президента выбирает коллегия, которая включает депутатов национального парламента и делегатов от областей. Каждую область Италии представляют по три делегата, избранные областными советами. Исключение составляет небольшая область Валле-д'Аоста, от которой избирается один делегат.

^[14] Практически любая партия имеет свою более или менее выраженную географию поддержки. Но это еще не означает, что ее можно назвать региональной партией.

^[15] Важно отметить, что Революционная партия возникла в результате объединения в 1977 г. двух ведущих партий — ТАНУ (Африканский национальный союз Танганьики) и Партии Афро-Ширази (Занзибар).

^[16] Также говорят о конкурирующей компетенции, что является калькой с англ. "concurrent", слова, которое вернее перевести как "совместный". Но федерация и регионы как бы конкурируют друг с другом, принимая решения в определенной сфере. В Бразилии используются два понятия — совместное (concurrent) законотворчество и общие (common) полномочия. Заметим, что внедрение конкурирующей компетенции в странах мира хорошо соответствует эволюции федерализма от дуалистического к кооперативному.

^[17] Выделение конкурирующей компетенции неизбежно означает ограничение центром исключительной региональной компетенции.

^[18] Кроме того, венесуэльская конституция предполагает наличие конкурирующей компетенции, но не конкретизирует, что к ней относится, считая это прецедентным явлением.

^[19] Сент-Киттс и Невис считается федерацией. Но здесь смысл федерализма заключается в том, что острову Невис посвящена специальная глава конституции, которая описывает, в частности, его полномочия. Аналогичная ситуация характерна для Танзании и входящего в ее состав Занзибара.

^[20] В Индии контроль цен тоже определен как компетенция властей, причем отнесен к конкурирующей сфере.

^[21] В более либеральных странах центр оставляет за собой некоторые специфические отрасли, нуждающиеся в более жестком государственном регулировании. Например, это алкоголь и азартные игры (пример Швейцарии).

^[22] В Индии, где аграрный сектор имеет огромное значение, в региональную компетенцию также включены вопросы ирригации.

^[23] В Австрии, где к охране природы относятся весьма трепетно, а уровень централизации в целом высок, леса находятся в федеральной компетенции. Что касается вопросов земельной реформы, то здесь действует федеральное законодательство рамочного типа, и регионы имеют свои права по его реализации и развитию.

^[24] В Пакистане в совместную компетенцию включен такой сложный политический вопрос, как исламское образование.

^[25] Следует заметить, что в Испании, хотя она и не является федерацией, пошли еще дальше. В компетенции автономных сообществ находятся все пути сообщения местного значения (т.е. начинающиеся и заканчивающиеся на территории региона), причем не только автотрассы, но и железные дороги.