Система федеральных округов

Новацией в российской политико-административной структуре в мае 2000 г. стало создание семи федеральных округов. Это решение было одним из первых, принятых В. Путиным в области региональной политики.

Федеральные округа представляют собой промежуточный управленческий уровень, созданный для удобства централизованного управления и контроля. Федеральные округа не меняют, а дополняют российское АТД. Как неоднократно подчеркивалось в выступлениях руководителей страны, федеральные округа не являются новыми субъектами федерации и новым АТД: основным региональным уровнем остается уровень субъектов федерации. Важно отметить, что федеральные округа не предусмотрены российской конституцией и созданы указом президента в рамках его полномочий.

Федеральные округа представляют собой крупные политико-административные структуры, посредством которых центр осуществляет контроль за ситуацией в многочисленных субъектах федерации. Их создание стало реализацией многих прежних идей об упрощении территориального формата работы центра с регионами и размещения на новом "укрупненном" управленческом уровне политических структур, полностью подконтрольных центру.

Например, еще весной 1997 г. в интервью президентского советника Л. Смирнягина говорилось о готовящемся создании 24 федеральных округов. На новом управленческом уровне предполагалось разместить федеральные структуры и прежде всего институт полномочных представителей президента. Однако указ Б. Ельцина от 9 июля 1997 г., усилив институт полпредов, не изменил территориальный формат их работы, связанный с отдельными субъектами федерации, а не их возможными объединениями. Хотя прецеденты назначения одного полпреда сразу для нескольких субъектов федерации имелись: в конце 1996 г. бывший ставропольский губернатор П. Марченко был назначен полномочным представителем президента по Ставропольскому краю и четырем республикам — Адыгее, Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии и Дагестану.

Идеи создания промежуточного управленческого уровня для упрощения работы центра с 89 регионами высказывались многими политическими деятелями. В 1998 г. мэр Москвы Ю. Лужков предлагал создать для этой цели 12 территориальных конгломератов. В начале 2000 г. было несколько инициатив подобного рода. Свердловский губернатор Э. Россель выступил за назначение центром генерал-губернаторов, выполняющих контрольные функции сразу для нескольких регионов (очевидная аллюзия с ситуацией XIX в.). В открытом письме председателя правления Конгресса муниципальных образований того периода, мэра Краснодара В. Самойленко предлагалось создать 10—12 экономических районов, управляемых из центра (это уже напоминает советскую сетку экономических районов, в которых, однако, не было общерайонных управленческих структур).

В конечном итоге президент В. Путин ввел своим указом семь федеральных округов. Этими округами стали: Северо-Западный (центр — Санкт-Петербург), Центральный (Москва), Северо-Кавказский (вскоре переименован в Южный, Ростов-на-Дону), Приволжский (Нижний Новгород), Уральский (Екатеринбург), Сибирский (Новосибирск) и Дальневосточный (Хабаровск). Главным органом власти на уровне федеральных округов стали полномочные представители президента.

В целях создания эффективной модели оперативного решения экономико-социальных проблем на Северном Кавказе указом президента России от 19 января 2010 года был создан Северо-Кавка́зский федеральный округ, который был выделен из состава Южного федерального округа. Руководитель - А.Г.Хлопонин - наделен одновременно полномочиями заместителя Председателя Правительства Российской Федерации и Полномочного Представителя Президента Российской Федерации, что случилось впервые в российской практике.

Новая политико-административная структура федеральных округов отличается предельно укрупненным форматом, как бы контрастируя с дробной региональной сеткой. Эффективность федерального контроля в рамках столь крупных образований также является дискуссионным вопросом. Например, мэр Москвы Ю. Лужков в своей вышедшей в 2002 г. книге "Путь к эффективному государству: план преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации" предлагал создать 12—15 федеральных округов (в частности — выделить Центральный столичный округ в составе Москвы и Московской области). В том же 2002 г. президент Бурятии Л. Потапов высказывался за более дробное деление страны на федеральные округа с учетом экономической специфики (фактически речь шла о разделе самого крупного — Сибирского округа на западную и восточную части).

Предметом споров стали и границы некоторых федеральных округов. Ясно, что при столь крупном формате трудно обеспечить полное соответствие границ округов структурам региональной идентичности, да и такая задача прямо не ставилась. Поэтому, например, Северо-Кавказский округ уже через месяц после президентского указа был переименован в Южный: принадлежность к Северному Кавказу не характерна для двух регионов Нижней Волги — Волгоградской и Астраханской областей, включенных в этот округ. Власти Башкирии выражали недовольство включением республики в Приволжский, а не Уральский округ. Аналогичные настроения бытовали в Пермской области, Удмуртии и Оренбургской области, которые в советский период входили в Уральский экономический район. Спорным моментом стало включение Тюменской области с ее западно-сибирской идентичностью в состав Уральского округа.

Споры вызвало и размещение некоторых окружных столиц. Приволжский округ отличается большим эксцентриситетом, поскольку его столицей стал расположенный на окраине Нижний Новгород (этот статус не получила конкурирующая с ним Самара).

В целом введение федеральных округов стало частью политики федерального центра по укреплению институтов централизованного контроля. Само их создание вызвало недовольство многих региональных элит и бурные дискуссии об их эффективности. Некоторые политики как в регионах, так и в центре выступали за их упразднение. Позиция новгородского губернатора М. Прусака, высказанная в 2001 г., состояла в том, что полпреды нужны не во всех округах, а только в тех, где политическая ситуация отличается нестабильностью (такая точка зрения напоминает о дореволюционных генерал-губернаторствах, которые покрывали не всю территорию страны).

В то же время возникла идея по созданию федеральных округов на базе отдельно взятых субъектов федерации. Эта идея противоречит самой концепции федеральных округов, которые объединяют несколько субъектов федерации. Но она соответствует потребностям в более жестком контроле за отдельными регионами. Особенно часто такая идея высказывалась в отношении Калининградской области (например, спецпредставителем президента по Калининградской области Д. Рогозиным).

Федеральные округа являются типичным примером ведомственной сетки, созданной для того, чтобы обеспечить более эффективное функционирование института президента. Аналогичные сетки могут создаваться в рамках других институтов власти. Сеткой федеральных округов пользуются, например, Генеральная прокуратура (отделы Генеральной прокуратуры в федеральных округах), Министерство внутренних дел (главные управления МВД в федеральных округах). В то же время в системах Министерства обороны и арбитражных судов используются свои ведомственные сетки, объединяющие субъекты федерации.

Система укрупненных судебных округов создана в России для арбитражных судов (для судов общей юрисдикции существуют только проекты их создания). Территория России поделена на 10 таких округов — Северо-Западный (суд расположен в Санкт-Петербурге), Московский (Москва), Центральный (Брянск), Волго-Вятский (Нижний Новгород), Поволжский (Казань), Северо-Кавказский (Краснодар), Уральский (Екатеринбург), Западно-Сибирский (Тюмень), Восточно-Сибирский (Иркутск) и Дальневосточный (Хабаровск). Границы судебных округов серьезно отличаются от границ федеральных округов, сами суды тоже далеко не всегда располагаются в центрах федеральных округов. Обычно судебные округа с "необычными" границами создаются для того, чтобы снизить зависимость судебных решений от позиции властей того или иного региона.