Статус автономных округов

Регионами с наиболее низким фактическим статусом в России являются автономные округа, входящие в состав других субъектов федерации. Это во многом подтвердил Федеративный договор (его третий вариант был подписан всеми автономными округами, включая Чукотский, и Еврейской АО).

Особым типом субъектов федерации в России являются сложносоставные субъекты федерации (еще их называют "матрешечными"). Это — края и области, в состав которых входят автономные округа. Всего до начала процессов укрупнения субъектов федерации насчитывалось семь сложносоставных субъектов федерации, поскольку в состав Тюменской области и Красноярского края входили по два автономных округа.

Парадоксальная с правовой точки зрения ситуация возникла после принятия Конституции 1993 г., которая уравняла в правах внутрирегиональные автономии со своими краями (областями). Однако из состава краев (областей) автономные округа не вышли. Поэтому использование принципа равноправия в этой ситуации отнюдь не решило проблему статусной асимметрии.

Российская Конституция оставила возможности для урегулирования ситуации вокруг внутрирегиональных автономий. Статья 66 предполагает принятие индивидуальных законов об автономных областях и автономных округах, которые могут уточнять их статус. Также она предусматривает возможность урегулирования отношений между краями (областями) и автономными округами с помощью федеральных законов и двусторонних договоров. Однако эти положения Конституции практически никогда не использовались.

Неудачей завершилась и попытка принятия федерального закона "Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами". Этот закон был принят Госдумой и одобрен Советом Федерации в 1997 г., но затем отклонен президентом. В 2003 г. он снят с рассмотрения.

Ситуация после 1993 г. развивалась в сторону выравнивания статуса автономных округов и других субъектов федерации. Статус равноправных субъектов федерации позволил автономным округам установить прямые отношения с центром, в том числе финансово-бюджетные. На территории автономных округов действовало только российское и собственное законодательство, а краевая (областная) юрисдикция отсутствовала. В то же время включение территории автономных округов в состав территории краев (областей) предполагало право на участие в формировании краевых (областных) органов власти. На практике одни автономные округа этим правом пользовались, тогда как другие дистанцировались от краев (областей), подчеркивая свою независимость.

Однако фактический статус автономных округов был следствием их индивидуальных отношений в рамках сложносоставных субъектов федерации. Отношения между краями (областями) и автономными округами на этапе 1993—2000 гг. определялись в основном экономическими и в меньшей степени этнополитическими факторами.

Экономические факторы оказали самое большое влияние на развитие этих отношений.

Во-первых, определились автономные округа, которые по экономическому потенциалу превосходят свои области. Это — Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО, которые относятся к числу экономически наиболее сильных регионов, так как на их территории добывается основная часть нефти и природного газа в России. На территории собственно Тюменской области (т.е. на юге) проживает немногим более 40% всего населения Тюменской области, считая округа. Число жителей в Ханты-Мансийском АО превысило число жителей на Юге Тюменской области. По финансово-экономическим показателям Ханты-Мансийский АО находится на втором месте в России после Москвы.

В этой ситуации логическим следствием стало политическое обособление автономных округов от области. В ходе этого конфликта тюменская администрация мотивировала необходимость сохранения единства области тем, что в регионе сложился единый социально-экономический комплекс с единой системой жизнеобеспечения, в рамках которого юг обеспечивает север сельскохозяйственной продукцией и принимает на постоянное место жительства людей, отработавших на севере. В автономных округах утверждали, что Тюмень намерена объединить бюджеты трех субъектов федерации и "грабить" округа. Окружные администрации активно отстаивали тезис о "двух властях", заявляя, что если по конституции округ и область равноправны, на территории округа не может быть двух властей — окружной и областной.

Обострение отношений произошло в 1996 г., когда автономные округа фактически отказались от участия в выборах губернатора Тюменской области, подчеркивая свою независимость. В конфликтной ситуации федеральный центр был вынужден прибегнуть к согласительным процедурам, которые не увенчались успехом.

В частности, вышел президентский указ от 13 сентября 1996 г. "О выборах глав исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов", в котором разрешалось (но не назначалось!) одновременное проведение выборов губернаторов всех трех территорий. Тюменская областная Дума 17 сентября 1996 г. назначила выборы губернатора Тюменской области на 27 октября, а Ханты-Мансийскому и Ямало-Ненецкому автономным округам предложено провести в этот день выборы губернаторов автономных округов. Однако, несмотря на вмешательство центра в лице премьер-министра В. Черномырдина, обеспечить проведение выборов в один день не удалось. В Ямало-Ненецком АО выборы губернатора прошли 13 октября 1996 г., в Ханты-Мансийском АО — 27 октября. Выборы губернатора Тюменской области состоялись только в декабре. Ямало-Ненецкий АО в них не участвовал. Ханты-Мансийский округ допустил их проведение на своей территории, но фактически выборы были сорваны. Явка избирателей в округе составила всего 15,8%. На этом основании выборы губернатора Тюменской области на территории округа местная избирательная комиссия признала несостоявшимися (существует порог явки — 25%), и второй тур выборов в округе по тем же причинам не проводился вовсе.

Именно автономные округа Тюменской области играли главную роль в отстаивании интересов всех автономных округов и, главное, права на самостоятельность и независимость от краев и областей. Решить проблему на федеральном уровне на том этапе не удалось, тем более, что центр не мог не считаться с позицией ключевых с экономической точки зрения субъектов федерации. Так, в августе 1996 г. Конституционным судом при рассмотрении проблем взаимоотношения окружных и областных властей было рекомендовано разрешать все трения путем консультаций между представительными органами власти и администрациями обоих уровней. Однозначного решения о принципах разграничения полномочий между властями принято не было, что дало новый толчок развитию конфликта. Разбирательство в Конституционном суде оказалось долгим и фактически безрезультатным. Решение Конституционного суда, принятое в июле 1997 г. и подтвердившее вхождение автономных округов в состав Тюменской области, было воспринято в округах с большим недовольством, но на самом деле лишь подтвердило статус-кво.

В автономных округах Тюменской области и особенно в самом северном и обособленном Ямало-Ненецком АО были сильны настроения в пользу выхода из состава Тюменской области. Эта идея, в частности, обсуждалась в 1997 г. и возникала всякий раз при обострении конфликта.

С конца 1997 г. Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО начали вырабатывать другую формулу отношений с Тюменью. В ситуации демографического перевеса они могли претендовать на власть в Тюмени. Поэтому в декабре 1997 г. округа приняли участие в выборах Тюменской областной думы и фактически взяли ее под свой контроль. Позднее, в начале 2001 г. выходец из Ханты-Мансийского АО С. Собянин был избран губернатором Тюменской области и на первых порах выступал за сохранение выгодного округам статус-кво.

Во-вторых, выделились экономически перспективные округа, которые также обычно дистанцировались от краев и областей, рассчитывая на самостоятельное использование своих ресурсов. Особенно характерна ситуация в Ненецком АО с его богатыми запасами нефти. Власти Ненецкого АО также дистанцировались от областных властей, сведя отношения к минимуму. Самостоятельность демонстрировали Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО и Корякский АО, где местные элиты сами стремились контролировать природные ресурсы. В том же положении оказался и Эвенкийский АО, являющийся перспективной нефтегазоносной провинцией.

Наиболее слабыми и мало перспективными с экономической точки зрения оказались три округа — Коми-Пермяцкий, Агинский Бурятский и Усть-Ордынский Бурятский. Интересно, что именно эти и только эти округа отличаются заметной долей или преобладанием титульного населения. Поэтому в их случае стимулом обособления становился этнический фактор. В то же время, не располагая значительными экономическими ресурсами, эти округа избегали конфронтации со своими областями и даже, напротив, стремились к сотрудничеству. Пример наиболее налаженных и конструктивных отношений показали Пермская область и Коми-Пермяцкий АО (которые и пришли в итоге к объединению).

Изменение ситуации началось после 2000—2003 гг., когда наличие в составе России сложносоставных субъектов федерации стало восприниматься федеральными властями как политическая проблема. Идеи укрупнения субъектов федерации в первую очередь затрагивали интересы автономных округов, поскольку их объединение с краями (областями) позволяло решить сразу две проблемы — дробной сетки АТД и наличия правовой коллизии со сложносоставными субъектами. Первое укрупнение субъектов как раз и было связано с объединением области и автономного округа.

В 2003 г. приняты принципиально важные для автономных округов поправки в федеральное законодательство. Эти поправки предусматривают передачу с 1 января 2005 г. части полномочий, которыми до сих пор пользовались автономные округа, краевым (областным) властям. Юрисдикция краев (областей) начинает частично, но реально распространяться на территорию автономных округов (иное распределение полномочий возможно только в случае индивидуальных договоренностей краев (областей) с автономными округами, т.е. при согласии края (области)). Это фактически снижает статус автономных округов, который опять начинает приближаться к статусу внутрирегиональной автономии. По многим оценкам, это может привести к добровольной самоликвидации автономных округов через объединение с краями (областями). Тем самым решения федерального центра отчасти усиливают асимметрию.

В процессе подготовки и принятия этих поправок Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа выступали в роли главных противников нового законодательства^[10]. Их лоббистские усилия имели лишь частичный результат (на уровне корректировки отдельных положений закона) и не смогли изменить ситуацию в целом. В 2004 г. предпринималась попытка представителей Ненецкого АО (естественного союзника "тюменских" автономных округов) подать запрос в Конституционный суд (по мнению представителей автономных округов, нарушается принцип равноправия субъектов федерации). Однако Конституционный суд этот запрос не принял.

Очевидно, что причины конфликтной ситуации заложены в Конституции 1993 г., допустившей двусмысленное толкование статуса автономных округов. Распространение юрисдикции краев и областей на территорию автономных округов в связи с перераспределением полномочий с 1 января 2005 г. также не является окончательным решением проблемы. Автономные округа столкнулись с дилеммой — бороться за непосредственное вхождение в состав федерации или пойти на самоликвидацию.

Решения федерального центра фактически стимулируют последний вариант'⁴'. Именно федеральный центр активно склонял к объединению власти Пермской области и Коми-Пермяцкого АО, затем — Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского АО. Представители федерального центра заявляли о целесообразности объединения Архангельской области и Ненецкого АО (например, полпред в Северо-Западном федеральном округе И. Клебанов). Поддержку получили действия властей Красноярского края по объединению с Таймырским и Эвенкийским АО. В 2004 г. изменилась и принципиальная позиция властей Тюменской области и Ямало-Ненецкого АО. Сенсацией стала заявленная готовность губернатора Ямало-Ненецкого АО Ю. Неелова к объединению. Сторонами были подписаны документы, декларирующие начало объединительного процесса. Однако вскоре этот процесс прекратился, не получив поддержки в Ханты-Мансийском АО.

В то же время "добровольно-принудительная" ликвидация автономных округов является серьезным вызовом для российской политико-административной структуры. Дело в том, что автономные округа создавались как институт национально-территориальной автономии. Поэтому их ликвидация встречает негативную реакцию национальных элит и может привести к росту национализма в тех округах, где этническая идентичность является значимым политическим фактором. Встает вопрос о гарантиях национальной автономии.

Наибольший интерес в этой связи вызвала ситуация в Усть-Ордынском Бурятском округе, возникшая в декабре 2002 г. Здесь местная элита (в лице бурятских представителей) представила свои принципиальные позиции, выраженные в специальном обращении окружной Думы и выступлениях ее спикера А. Хориноева. Элита округа требует гарантий сохранения национальной культурной автономии в случае объединения субъектов федерации. А. Хориноев выступил за принятие специального федерального закона об автономных образованиях. В таком законе могут быть обозначены и условия ликвидации автономного образования, позволяющие сохранить гарантии национально-культурной автономии.

Создается любопытный прецедент, когда местная этническая элита выступает за юридическое оформление института национально-территориальной автономии, что имеет принципиальное значение не только для автономных округов, но и для республик. Кстати, в Татарстане примерно в то же время стала циркулировать идея: законодательно оформить на федеральном уровне институт особого статуса регионов.

Процессы, происходящие вокруг автономных округов, создают целый ряд политико-правовых проблем.

• Проблема равноправия и асимметрии в Российской Федерации. Эта проблема практически не решается без нового определения статуса автономных округов, поскольку нынешняя конституция допускает его противоречивое толкование. Либо она может быть решена путем объединения автономных округов с соответствующими краями и областями. Хотя возможны ситуации сохранения автономных округов с их нынешним статусом там, где элиты округов не конфликтуют с элитами краев (областей), но в то же время не поддерживают процесс объединения по причинам экономического или этнополитического характера.

• Воссоздание института внутрирегиональной автономии. Первый прецедент с Коми-Пермяцким АО показал: в виде компенсации в процессе объединения округ сохраняется в качестве административно-территориальной единицы с особым статусом. По сути, это и есть институт внутрирегиональной автономии, напоминающий тот, который имели автономные области и округа в СССР. В случае Коми-Пермяцкого АО для обозначения его нового статуса в официальных документах начинает использоваться понятие "округ", но уже без определения "автономный". Его статус предполагается определить уставом Пермского края, но в дальнейшем может потребоваться оформление таких ситуаций федеральным законодательством.

Анализ ситуации со статусной асимметрией российских регионов позволяет понять парадоксы сложившейся ситуации.

• Равноправие субъектов федерации сочетается с фактической асимметрией, связанной с особым статусом республик и автономных округов (причем те или иные республики и округа тоже находятся в разном положении).

• Действия, направленные на снижение асимметрии, могут иметь противоположный эффект. Например, заключение в массовом порядке договоров о разграничении полномочий между центром и субъектами федерации снижало значимость первых договоров, заключенных с Татарстаном и другими республиками. Однако договора были заключены примерно с половиной субъектов федерации. Притом сами договора давали различный объем полномочий разным регионам. Что касается автономных округов, то передача их полномочий краям (областям) привела к фактическому новому снижению их статуса (в то время как центр при В. Путине начал проводить политику, направленную на ликвидацию статусной асимметрии).

В начале XXI в. отмечаются тенденции в пользу снижения статуса субъектов федерации. Статус республик снижается до уровня обычных субъектов федерации, хотя Чечня и Татарстан по-прежнему претендуют на особый статус "государств в государстве", территорий с ограниченным суверенитетом. Статус автономных округов фактически снижается до уровня внутрирегиональных автономий. Возникают разговоры о лишении Москвы статуса субъекта федерации и ее превращения в столичный округ, находящийся под централизованным управлением (но, вероятно, с выборами мэра как главы местного самоуправления).

Перспектива статусных изменений может быть связана с формированием надгосударственного союза на основе бывших советских республик. В 1922 г., как мы помним, формирование Союза ССР означало создание новой федерации и превращение РСФСР в федерацию второго уровня со статусом одной из союзных республик. В случае дальнейшей интеграции России и Белоруссии возможно возникновение аналогичной ситуации. В этой связи важно обратить внимание на конфликт 1997 г., когда главы ряда республик (Татарстан, Башкирия, Ингушетия) заявили, что в случае создания нового государства на базе Союза России и Белоруссии, российские республики поднимут вопрос о повышении своего статуса (т.е. речь шла о новом варианте союзной республики). Либо, по их мнению, Белоруссия должна стать субъектом Российской Федерации. Резкую негативную реакцию президента Башкирии М. Рахимова в 1999 г. вызвало обсуждение вопроса о включении Югославии в состав Союза России и Белоруссии.

Процессы постсоветской интеграции в нынешних условиях теоретически могут привести к формированию новой федерации (или конфедерации) договорного типа. Однако при такой постановке вопроса следует ожидать того, что наиболее активные национальные республики в России поднимут вопрос о своем непосредственном членстве в таком союзе. Тем самым будет воспроизведена ситуация 1991 г., когда ряд российских республик рассчитывал на повышение своего статуса до уровня союзных в рамках обновленного Союза.

^[1] Здесь и далее приводятся общеупотребительные названия республик. Их официальные названия в соответствии с Конституцией России: Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Ингушская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия — Алания. Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика — Чувашия.

^[2] До принятия официального названия Республика Алтай некоторое время именовалась Республика Горный Алтай.

^[3] Официальное название с 2004 г. — Ханты-Мансийский автономный округ — Югра. Таким способом власти округа решили закрепить югорскую идентичность (понятия Югра, Югория использовались в Средние века), наряду с возникшим в советские времена "национальным" названием региона по двум титульным народам.

^[4] В высший орган власти Дагестана, существовавший по его прежней конституции, — Госсовет входили по одному представителю от этих народов, а также от русских, азербайджанцев и чеченцев. В 2006 г. Госсовет в соответствии с новой конституцией Дагестана прекратил свое существование.

^[5] Эти пространственные мегаструктуры воспроизводились только во время послереволюционного укрупнения регионов, когда существовали Северная и Уральская области, Сибирский и Дальневосточный края и др.

^[6] Следует сделать оговорку для дореволюционной Приморской области. Ее центром был Хабаровск, затем — Владивосток. При этом Хабаровск служил столицей Приамурского генерал-губернаторства. Оба города можно признать "историческими" региональными центрами.

^[7] Город Череповец превосходит по числу жителей Вологду, а Новокузнецк — Кемерово. На этом основании Вологду — старинный город и бывший губернский центр можно отнести к разряду исторических региональных центров. Кроме того, есть совершенно особый случай Ингушетии, где после создания республики была построена новая столица — Магас, относящаяся к столичным центрам американского типа (небольшая численность жителей и сугубо административные функции).

^[8] Территория Чечни, находившаяся под контролем сепаратистов, именовалась ими Чеченская Республика Ичкерия (это название используется сепаратистами с января 1994 г.). Это — пример "непризнанного государства" с неустойчивыми фактическими границами, существовавшего некоторое время на территории России.

^[9] До этого момента власть в Чечне временно функционировала в соответствии с президентским указом от 19 января 2001 г. № 52 "О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики". В мае 2004 г. А. Кадыров погиб в результате теракта.

^[10] Руководители Ямало-Ненецкого АО заявляли о готовности к выходу из состава Тюменской области на рубеже 2002—2003 гг. В частности, были намерения провести референдум. Ханты-Мансийский АО тем временем подчеркнул региональную идентичность, добавив к своему официальному названию слово "Югра" (это решение было утверждено центром и внесено в текст конституции).