2014-02-05
3148
Раздел 4. Долговая политика муниципального образования
1. Муниципальные и федеральные займы.
2. Формирование и современное состояние муниципального долга г.о. Самара.
В соответствие со ст. 6 п.7 Бюджетного кодекса Российской Федерации муниципальный заем (заимствование) представляет собой передачу в собственность муниципального образования денежных средств, которые оно обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа.
В настоящее время в России наиболее распространенным источником покрытия инвестиционных расходов остаются муниципальные заимствования –займы, привлекаемые от физических и юридических лиц в валюте Российской Федерации, по которым возникают долговые обязательства органа местного самоуправления как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками. Согласно практике ряда зарубежных стран к муниципальным займам зачастую относят не только займы, осуществленные муниципалитетами, но и займы субъектов федерации.
Органы местного самоуправления от имени местного сообщества имеют право прибегать к заимствованиям только тогда, когда иное финансирование расходов недоступно или экономически нецелесообразно. Финансовые ресурсы могут привлекаться путем выпуска муниципальных ценных бумаг (от имени муниципального образования) и кредитов. Право осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования и выдачи муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов принадлежит главе муниципального образования, если уставом муниципального образования не установлено иное.
|
|
|
Совокупность долговых обязательств муниципального образования является муниципальный долгом. Долговые обязательства муниципального образования не должны превышать 10 лет и могут существовать в форме:
· кредитных соглашений и договоров, заключенных муниципальным образованиям;
· муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования;
· договоров о предоставлении муниципального гарантий, договоров – поручительств муниципального образования по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;
· долговых обязательств юридических лиц, переоформленных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.
Муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну. Российская Федерация и субъекты Российской Федерации не несут ответственности по долговым обязательствам муниципальных образований, если указанные обязательства не были ими гарантированы. Муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если соответствующие обязательства не были ими гарантированы.
|
|
|
В местном бюджете должен быть установлен верхний предел муниципального долга. При этом предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления, предельный объем заемных средств, направляемых муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование дефицита местного бюджета, предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга в текущем финансовом году, сроки погашения долговых обязательств органов местного самоуправления не могут превышать значений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Предельный объем муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Муниципальные ценные бумаги могут выпускаться исключительно в целях финансирования инвестиционных расходов муниципального образования (для капиталовложений, мер по содействию капиталовложениям и для консолидации долгов) в случаях и объемах, предусмотренных местным бюджетом. Выпуск муниципальных ценных бумаг и исполнение обязательств по ним обеспечивается резервным муниципальным имущественным фондом и средствами местного бюджета, предусмотренными для финансирования инвестиционных расходов.
Эмиссия муниципальных ценных бумаг допускается только в случае утверждения решением органа местного самоуправления в бюджете на текущий финансовый год предельного размера муниципального долга и предельного размера муниципального долга и предельного объема заемных средств, направляемых муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование бюджетного дефицита. В составе предельного объема заемных средств не учитываются средства, привлекаемые и полностью используемые в текущем финансовом году на погашение имеющегося долга, расходы на обслуживание соответствующего государственного долга и муниципального долга в текущем финансовом году.
Если при исполнении местного бюджета расходы на обслуживание муниципального долга превышает 15 % расходов его бюджета, а также в случае превышения предельного объема заемных средств, когда муниципальное образование не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, уполномоченный на то орган государственной власти субъекта Российской Федерации может применить следующие меры: назначить ревизию местного бюджета, передать исполнение местного бюджета под контроль органа, исполняющего бюджет субъекта Российской Федерации, или принять иные меры, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации.
Муниципальные образования могут предоставлять гарантии юридическим лицам для обеспечения исполнения их обязательств перед третьими лицами. Муниципальные гарантии предоставляются уполномоченным органом местного самоуправления. При предоставлении муниципальной гарантии соответствующий финансовый орган обязан провести проверку финансового состояния получателя указанной гарантии. Представительный орган может поручить контрольному органу муниципального образования провести проверку финансового состояния получателя государственной или муниципальной гарантии. В договоре о предоставлении государственной или муниципальной гарантии должно быть указано обязательство, которое ею обеспечивается. В бюджете должен быть установлен верхний предел общей суммы муниципальных гарантий, а также перечень гарантий на сумму, превышающую 0,01% расходов соответствующего бюджета.
|
|
|
Общая сумма предоставленных гарантий включается в состав муниципального долга как вид долгового обязательства. При исполнении получателем своих обязательств перед третьим лицом на соответствующую сумму сокращается муниципальный долг, что отражается в отчете об исполнении бюджета. Соответствующий финансовый орган ведет учет выданных гарантий, исполнения получателями своих обязательств, обеспеченных этими гарантиями, а также учет осуществления платежей по ним. На основании данных этого учета представительному органу власти предоставляется подробный отчет о выданных гарантиях по всем получателям указанных гарантий, об исполнении этими получателями обязательств, обеспеченных указанными гарантиями, и осуществлении платежей по ним.
Для муниципального образования объем дефицита бюджета не может превышать 10% доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации – 15% доходов бюджета субъекта без учета финансовой помощи из федерального бюджета.
Максимальный размер расходов на обслуживание муниципального долга не должен превышать 15% расходов бюджета (аналогично по государственному долгу субъекта Российской Федерации).
Особенности формирования муниципальных займов, а также займов субъектов Российской Федерации исследованы во многих работах отечественных ученых.
При выборе концепции займа эмитенту необходимо решить два основных вопроса: во-первых, определить цели заимствования; во-вторых, выявить источники средств для обслуживания и погашения займа.
Нерыночные муниципальные займы обычно являются целевыми, направленными на финансирование какого- либо проекта- сооружения дорог, мостов, реставрацию памятников культуры и проч. Рыночные муниципальные займы выступают в виде муниципальных ценных бумаг, а доходы от их эмиссии могут направляться на различные цели.
|
|
|
Не менее важен вопрос изыскания источника погашения займа, а также его привлекательности.
Именно повышению привлекательности наибольшее внимание уделяли российские разработчики инвестиционных займов, погашаемых в натуральной форме (жильем, телефонами, земельными участками). Таким образом возникли, например, жилищные сертификаты. Однако данный подход актуален лишь для целевых муниципальных займов. При эмиссии рыночных муниципальных ценных бумаг используется традиционная форма денежного погашения.
Основные цели эмиссии муниципальных ценных бумаг в зависимости от срока обращения – это покрытие сезонных и временных дисбалансов между расходами и поступлениями налоговых платежей (краткосрочные бумаги), финансирование долгосрочных целевых программ, а также покрытие долгосрочного бюджетного дефицита, который возникает вследствие текущих операций.
При размещении муниципальных ценных бумаг на рынке преимущественно используется аукцион и доразмещение. Некоторые заемщики используют консорциальную форму размещения. Однако организация консорциумов при размещении ценных бумаг находится пока еще на невысоком уровне, поскольку не существует правил формирования консорциума, формализованных требований к его членам, нормативно определенных стандартов взаимодействия консорциума андеррайтеров и эмитента. Поэтому на рынках муниципальных ценных бумаг получает распространение размещение посредством такого профессионального участника рынка, который выполняет функции агента по размещению.
Выпуск местных облигационных займов осуществлялся даже в практике СССР (в марте 1929 г. такой заем был выпущен московскими властями на нужды школьного, больничного и коммунального властями на нужды школьного, больничного и коммунального строительства). В настоящее время муниципальные займы стали крайне редким событием и незначительны по объему, что объясняется следующими причинами:
· неустойчивость налоговой и иной доходной базы как источника покрытия обязательств по облигационным займам, хроническим дефицитом многих местных бюджетов, неудовлетворительным финансовым положением регионов;
· покрытием значительной части местных расходов дотациями из вышестоящих бюджетов (в этих условиях самофинансирование за счет выпуска местных облигационных займов приведет к сокращению бесплатных дотаций «сверху»);
· нежеланием местных властей осуществлять на основе долговых обязательств инвестиционные проекты, вместо безвозмездных источников;
· отсутствием на местах разработанных стратегий оздоровления региональных бюджетов, низким уровнем квалификации персонала эмитента, незнанием технологий выпуска и обращения и т.п.
Как государственные, так и муниципальные облигации до августовского кризиса 1998 г. своевременно и в полном объеме обслуживались и погашались. Позже отмечается кризис платежеспособности большинства российской регионов. К настоящему времени наблюдается постепенный рост числа регионов, выходящих на рынок ценных бумаг, но докризисный уровень еще не достигнут. В мировой практике инструментарий муниципальных заимствований интенсивно развивается, появляются другие виды муниципальных рыночных ценных бумаг, например с плавающей ставкой, индексированные и прочие. Проведение муниципальных займов на основе ценных бумаг становиться реальным механизмом экономического развития российских регионов.
Муниципальные ценные бумаги выступают в форме долговых ценных бумаг, эмитируемых муниципалитетами с целью привлечения заемных средств на внутреннем рынке.
Муниципальные займы по целям заимствования делятся на:
· целевые, ориентированные на инвестиционный сектор экономики;
· нецелевые, ориентированные на финансовый (фиктивный) сектор.
По характеру решаемых задач эмитируемые в России муниципальные займы подразделяются на три группы, и при принятии решения о выпуске ценных бумаг эмитенты ставят следующие задачи:
· инвестиционные – для жилищного строительства и развития местной промышленности, производства, транспортной и социальной сфере;
· социальные – для защиты сбережений населения от инфляции; финансирования социальных программ; создание новых рабочих мест; решения экологических проблем;
· бюджетные – для финансирования текущих расходов бюджета; сглаживания неравномерностей поступления налоговых платежей в бюджет; погашения задолженности местного бюджета перед предприятиями; погашения задолженности перед бюджетом по налогам.
По сроку обращения муниципальные займы представлены выпусками:
· краткосрочными (до 1 года);
· среднесрочные (1-5 лет);
· долгосрочными (5-30 лет) (не получившими широкого распространения из-за высокого уровня инфляции).
В зависимости от модели займа выделяют:
· жилищные;
· телефонные;
· арбитражные;
· ГКО-подобные;
· сельские облигации, или агрооблигации;
· инвестиционно-промышленные;
· социально- экономические.
В зависимости от характера обеспечения займы деляться на следующие виды:
· облигации общего покрытия (общего займа) – обеспечиваются средствами бюджета (отдельными его статьями) и имуществом (частью имущества), находящего в собственности эмитента;
· доходные облигации – обеспечиваются доходами или имуществом от реализации конкретных инвестиционных проектов, профинансированных за счет средств от выпуска облигаций;
· обеспечением по облигациям смешанного («двойного») покрытия выступают смешанные активы в комбинации с гарантиями третьих лиц.
По видам замы представляют собой:
· облигации со сроком погашения более года;
· КДО, или краткосрочные долговые обязательства, эмитируются на срок до одного года, не преследуют инвестиционных целей и предназначены для финансирования текущих расходов.
В свою очередь они подразделяются на:
· долговые обязательства по типу ГКО, т.е. дисконтные ценные бумаги, выпускаемые в безналичной форме;
· краткосрочные облигации по типу ГКО, до последнего времени их выпускали субъекты Российской Федерации. Они являются дисконтными именными ценными бумагами и выпускаются в безналичной форме отдельными траншами сроком от 2 до 24 месяцев через аукционную форму продажи. Целями выпуска данных обязательств является финансирование текущих расходов бюджета. Подобные обязательства эмитируются государственными органами многих развитых стран;
· казначейские сертификаты. Эмитент определяет их как краткосрочные долговые обязательства с имущественным залогом (в виде золота), со сроком на один год для покрытия части бюджетного дефицита. Погашаются путем оплаты рублевого эквивалента стоимости 50 г золота пробы 0,9999 или путем передачи соответствующего количества золота. По сути, они аналогичны Золотому сертификату Минфина России 1993 г. выпуска;
· краткосрочные конвертируемые долговые обязательства. Особенность их в том, что они могут быть конвертируемы в акции (паи) объектов муниципальной собственности на аукционах по приватизации;
· казначейские облигации, могут быть погашены денежными средствами или налоговым освобождением.
По источникам получения доходов и обслуживания долга займы подразделяются на:
· имущественно-доходные, выпускаемые под конкретный самоокупаемый доходный проект и погашаемые доходами от его реализации;
· финансовые (депозитно-арбитражные), основным источником которых являются доходы от размещения средств займа на банковских депозитах и от операций с другими высокодоходными финансовыми инструментами (арбитражные операции);
· бюджетные (бюджетно-налоговые), обслуживаемые за счет налоговых поступлений в бюджет. Часто в стремлении расширить доходную базу займов эмитенты прибегают к комбинированию различных источников получения доходов – комбинированным займам.
По форме выплаты дохода (погашение облигации) выделяют:
· займы с денежной формой погашения;
· займы с натуральной (неденежной) формой погашения.
С начала 1997 г. развитие рынка и концентрация его участников в основном происходили в финансовых центрах России. Это позволило значительно облегчить доступ органов местного самоуправления к ресурсам общероссийского фондового рынка и создать условия для более эффективной организации заимствований.
В настоящее время лишь немногие муниципалитеты могут позволить себе заимствования на фондовом рынке. С августа 1998г. по 1 января 2000 г. Минфином России зарегистрированы выпуски долговых ценных бумаг только 8 муниципальных образований. В последующие годы распространение получают проекты муниципальных займов, стимулирующие развитие жилищного строительства. Проекты этих займов построены по следующей схеме:
· эмитенты облигации – муниципальный орган власти (административно- территориальное образование Российской Федерации);
· облигация дает право на определенное количество жилой площади;
· за счет аккумулированных денежных средств осуществляется строительство или реконструкция зданий, что исключает из этой схемы потребность в средствах бюджета;
· обязательства по облигациям погашаются предоставлением жилой площади;
· уполномоченный банк осуществляется андеррайтинг и брокерскую работу с облигациями, одновременно осуществляя учет поступлений на счет эмитента и используя накапливаемые на них средства для финансирования строительства;
· облигационный заем обеспечивается имущественными гарантиями со стороны держателей реальных служебных или жилых помещений, а так же финансирования строительства;
Согласно требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации (ст. 121) субъекты Российской Федерации обязаны вести долговую книгу, в которую вносятся сведения об их долговых обязательствах.
Местные облигационные займы не являются государственными ценными бумагами. Однако некоторые муниципальные займы (Нижнего Новгорода, Перми и других городов) получили поручительство Правительства Российской Федерации и статус государственного. Большинство выпускаемых в период 1992 -1995 гг. ценных бумаг субъектов Федерации носили «особый характер», потому что при существовавшем режиме налогообложения размещать муниципальные займы без получения ими статуса государственных было нецелесообразно: операции с государственными ценными бумагами налогом на прибыль не облагались. В соответствии с Положением «О выпуске и обращении ценных бумаг на фондовых биржах в РСФСР», утвержденным постановлением Правительства РСФСР от 28.12.1991 г. №78 (утратило силу, но применялось в части, не противоречащей Федеральному закону от 22.04.1996 г. №39-ФЗ «О рынке ценных бумаг») государственные долговые обязательства – это «любые ценные бумаги, удостоверяющие отношения займа, в которых должником выступает государство, органы государственной власти и управления», а администрацией субъектов Российской Федерации, по сути, являются органы государственной исполнительной власти на местах. Таким образом, была создана эффективная система региональных заимствований в Российской Федерации, в определенной степени удалось нормализовать и упорядочить процесс выпуска региональных долговых обязательств.
Облигации органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления впервые были размещены на российском фондовом рынке в 1992 г. К середине 1995 г. в стране было зарегистрировано более шестидесяти выпусков на общую сумму более 4,5 трлн руб. (а по неофициальным данным – 9,5 трлн руб.). Крупнейшим из зарегистрированных муниципальных займов был городской заем Санкт – Петербурга с объемом эмиссии 2,1 трлн руб. по номинальной стоимости, займы Нижегородской, Свердловской, Оренбургской областей и г. Находки (по 100 млрд руб. каждый) и заем Тюменской области (800 млн руб.).
Посредником и агентами по распространению и обслуживанию облигаций выступают профессиональные участники рынка ценных бумаг. Поэтому в процессе эмиссии муниципального займа участвуют три стороны эмитент (орган власти субъекта Федерации или местного самоуправления), посредник – профессиональный участник рынка (банки и инвестиционные компании – дилеры или агенты) и конечные инвесторы (физические или юридические лица).
Распространение займов проводится методом публичного (открытого) или частного (закрытого) размещения.
Практически во всех случаях гарантами выступают сами эмитенты. Обычно доходность муниципальных ценных бумаг ниже банковских ставок, что компенсируется более высокой надежностью и налоговыми льготами, а также (в ряде случаев) розыгрышами вещевых лотерей, садовых участков, жилья.
Нередко успех продажи муниципальных займов зависит от степени проработки связанных с размещением, обращением и погашением облигаций вопросов обеспечения надежности и финансовой привлекательности облигаций. С этой точки зрения, по мнению экспертов, к наиболее успешным относятся займы Санкт –Петербурга и Москвы. Ленинградской области, Алтайского края, Ухты, Сыктывкара. В других случаях эмитент часто сталкивается с пассивностью и незаинтересованностью инвесторов. Поэтому он не может мобилизовать достаточно средств для продажи намеченных проектов.
В целом развитие рынка муниципальных ценных бумаг характеризуется:
· отсутствием четких и грамотно подготовленных инвестиционных планов эмитента;
· протекционизмом администрации регионов в отношении местных финансовых институтов при выборе организаций по обслуживанию муниципального займа – большинство займов субъектов Федерации размещались через собственную торгово-депозитарную и расчетную системы и близкого к администрации генерального агента/ финансового консультанта;
· сравнительно низким уровнем ликвидности муниципальных облигаций;
· частыми неверными оценками финансовыми консультантами эмитентов текущей экономической ситуации, что производило к неопределенным срокам эмиссии и большим издержкам организационного характера;
· отсутствием общепринятых классических схем гарантий погашения долговых обязательств.
2. Формирование и современное состояние муниципального долга г.о. Самара
Формы муниципальных кредитных отношений, формирование муниципального долга – часть долговой политики муниципального образования.
В соответствии с характером операций муниципальные кредитные отношения проявляются в форме муниципальных заимствований, муниципальных гарантий (гарантированных заимствований) и муниципальных кредитов наглядно эти отношения представлены на рисунке 1.2.1.
 |
 |
Формы
 |
Рис.1.2.1.
Муниципальные заимствования осуществляются в виде муниципальных займов и прямых кредитов.
Под муниципальными заимствованиями понимаются муниципальные займы, осуществляемые путём выпуска муниципальных ценных бумаг и кредиты, привлекаемые в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ и от кредитных организаций. [13]
Основным видом муниципальных ценных бумаг, символизирующих долговое обязательство органа власти, является облигация. Она даёт право её владельцу на получение дохода, а по истечении определённого срока – и на получение обратно предоставленных взаймы средств. Продавая облигацию, орган власти обязуется вернуть сумму долга в определённое время с процентами или выплачивать кредиторам доход в течение всего срока пользования заёмными средствами. Муниципальные облигации представляют собой ценные бумаги особого рода – выпускаются для развития социально-экономической сферы муниципальных образований, с целью мобилизации финансовых ресурсов для строительства и ремонта объектов инфраструктуры: дорог, мостов, водопроводов и т.д. Следует иметь в виду, что для подобных целей органы местного управления имеют право выпускать только долговые инструменты, осуществлять эмиссию акций им запрещено законодательно. [14]
Муниципальные заимствования, осуществляемые в виде займов и кредитов, формируют дополнительные (наряду с бюджетными) финансовые средства, которые используются органами власти для удовлетворения общественных потребностей. Именно это – получение дополнительных средств – является целью проведения муниципальных заимствований заимствований. [10]
Потребность в применении муниципального кредита, который проявляется в муниципальном долге, возрастает в большей степени в условиях дефицитности муниципального бюджета, когда расходы превышают доходы. В этой ситуации город вынужден искать способы привлечения дополнительных средств, для обеспечения дефицита бюджета финансовым покрытием, поэтому оно осуществляет бюджетные расходы, посредством использования механизмов займа.
Муниципальные займы – это денежные ресурсы, привлекаемые для покрытия дефицита бюджета муниципального образования от физических и юридических лиц, на основании заключенных договоров, по которым возникают долговые обязательства органов власти местного самоуправления как заёмщиков и гарантов.
Право воплощения долговой политики, осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования и выдачи муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов реализует орган местного самоуправления (согласно, Бюджетного кодекса ст. 6 п. 7 –глава муниципального образования). Муниципальные займы осуществляются путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования. Таким образом, по договору муниципального займа заёмщиком и эмитентом выступает муниципальное образование, а инвестором - гражданин или юридическое лицо – резидент.
Муниципальные заимствования осуществляются в соответствии с программами, утвержденными на очередной финансовый год. Программы муниципальных заимствований муниципальных образований представляют собой перечень внутренних заимствований муниципальных образований на очередной финансовый год по формам и видам заимствований, общий объём заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета. В программы включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу. Программа заимствований городского округа Самара представлена в виде таблицы 1.2.1.
Таблица 1.2.1
Программа внутренних муниципальных заимствований городского округа Самара Самарской области на 2010 год
тыс. рублей
| № п/п | Виды и наименование заимствования | Привлечение средств в 2010 году | Погашение основного долга в 2010 году |
| Кредиты, привлекаемые городским округом Самара от других бюджетов бюджетной системы РФ | - | 68211,7 | |
| Привлечение кредитов от кредитных организаций в валюте Российской Федерации от имени городского округа Самара | 2553791,7 | 1347550,0 | |
| итого | 2553791,7 | 1415761,7 |
Муниципальные гарантии предоставляются по займам и кредитам, органами местного самоуправления, хозяйствующим организациям. Муниципальное образование гарантируют не только безусловное погашение займов и кредитов, но выплату процентов по ним. В этом случае речь идёт о гарантированных займах и кредитах. По гарантированным заимствованиям муниципальное образование несут финансовую ответственность в полной мере только в случае не платёжеспособности заёмщика. Статья 6 БК РФ определяет государственную и муниципальную гарантию как вид долгового обязательства, в силу которого муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определённую в обязательстве денежную сумму за счёт средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.
Согласно ст. 117 БК РФ:
От имени муниципального образования муниципальные гарантии предоставляются местной администрацией муниципального образования в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, указанной в решении представительного органа муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год. Для муниципального образования наиболее характерным является предоставление бюджетных ссуд и кредитов юридическим лицам или другим бюджетам бюджетной системы РФ [16]. Решением Думы городского округа Самара от 08.12.2009 года №828 в 2010 году бюджетные кредиты и муниципальные гарантии за счет средств бюджета городского округа не предоставляются.
Бюджетный кредит – это бюджетные средства, предоставляемые юридическому лицу или другому бюджету бюджетной системы РФ на возвратной и возмездной основах;
Бюджетная ссуда – бюджетные средства, предоставляемые бюджету бюджетной системы РФ на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года;
Муниципальный кредит представляет собой ресурсы, привлекаемые органами публичной власти, характерным является то, что инвесторы непосредственно (не опосредуя эти операции покупкой муниципальных ценных бумаг) передают часть кредитных ресурсов на покрытие расходов местного самоуправления. Прямое заимствование средств может проводиться, в частности, среди коммерческих банков,.]15]
Совокупность долговых обязательств муниципального образования является муниципальным долгом.
Муниципальный долг – явление многоаспектное и полифункциональное. Отношения в сфере муниципального долга затрагивают интересы муниципальных образований, а также напрямую связаны с состоянием спроса, бюджета, с денежно-кредитной политикой, инвестиционным климатом и т.п., т.е. фактически со всеми направлениями муниципальной финансовой и правовой политики. Следует отметить, что особая роль муниципального долга обусловлена публичным характером последнего, который подтверждается нижеследующим.
Во-первых, прямой зависимостью с финансово-экономическими интересами членов общества (угроза неплатежей работникам бюджетной сферы, роста налогов, сборов, других общеобязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды)[11], как следствие прямой связью с экономической безопасностью государства (государство-должник стоит перед угрозой выполнения любых требований государств-кредиторов);
Во-вторых, социальной обусловленностью целей создания и использования рынка долговых обязательств (погашение дефицита бюджета, межбюджетное регулирование, финансовая поддержка государственно значимых отраслей и сфер экономики и другие общезначимые для муниципального образования и его граждан цели);
Причиной возникновения муниципального долга является дефицит бюджета. «При недостаточном обеспечении доходными источниками принятых расходных обязательств местный бюджет утверждается с дефицитом в пределах норм, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. При этом муниципальное образование определяет источники покрытия дефицита местного бюджета».[31]
Источники погашения дефицита бюджета предусматриваются и утверждаются законом о муниципальном бюджете на очередной финансовый год.
Все средства, поступающие в виде различных форм долговых обязательств, в соответствии с требованиями БК РФ (ст. 113) должны быть в обязательном порядке отражены в бюджете. При этом поступления в бюджет средств от заимствований и других долговых обязательств отражаются в бюджете как источники финансирования дефицита бюджета, а все расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт (разницу между ценой размещения и ценой погашения (выкупа) по муниципальным ценным бумагам, отражаются в бюджете как расходы на обслуживание муниципального долга.Погашение основной суммы муниципального долга, возникшего из муниципальных заимствований, учитывается в источниках финансирования дефицита бюджета путем уменьшения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета. Пример источников финансирования дефицита бюджета представлен в таблице:
Таблица 1.2.2
Динамика источников финансирования дефицита бюджета за период 2005-2007гг.[32]
| Код администратора | Код бюджетной классификации | Наименование источника | Сумма (тыс. руб.) | ||
| 02 01 00 00 00 0000 000 | Кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов, указанные в валюте Российской Федерации | 45 822,0 | 531 943,0 | 690 555,0 | |
| 02 01 00 00 00 0000 700 | Получение кредитов по кредитным соглашениям и договорам, заключенным от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов, указанным в валюте Российской Федерации | 789 221,3 | 1 401 409,0 | 2 531 918,0 | |
| 02 01 02 00 00 0000 710 | Кредиты, полученные в валюте Российской Федерации от кредитных организаций | 789 221,3 | 1 401 409,0 | 2 531 918,0 | |
| 02 01 02 00 04 0000 710 | Кредиты, полученные в валюте Российской Федерации от кредитных организаций бюджетами городских округов | 835 043,3 | 1 401 409,0 | 2 531 918,0 | |
| 02 01 00 00 00 0000 800 | Погашение кредитов по кредитным соглашениям и договорам, заключенным от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов, указанным в валюте Российской Федерации | 835 043,3 | 869 466,0 | 1 841 363,0 | |
| 02 01 01 00 00 0000 810 | Бюджетные кредиты, полученные от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации | 0,0 | 15 000,0 | 0,0 | |
| 02 01 01 00 04 0000 810 | Бюджетные кредиты, попученные от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации бюджетами городских округов | 0,0 | 15 000,0 | 0,0 | |
| 02 01 02 00 00 0000 810 | Кредиты, полученные в валюте Российской Федерации от кредитных организаций | 835 043,3 | 854 466,0 | 1 841 363,0 | |
| 02 01 02 00 04 0000 810 | Кредиты, полученные в валюте Российской Федерации от кредитных организаций бюджетами городских округов | 835 043,3 | 854 466,0 | 1 841 363,0 | |
| 06 00 00 00 00 0000 000 | Земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности | 40 000,0 | 105 000,0 | 80 000,0 | |
| 06 00 00 00 00 0000 430 | Продажа (уменьшение стоимости) земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности | 40 000,0 | 105 000,0 | 80 000,0 | |
| 06 00 00 00 00 0000 430 | Земельные участки до разграничения государственной собственности на землю | 40 000,0 | 105 000,0 | 80 000,0 | |
| 06 01 00 00 04 0000 430 | Поступления от продажи земельных участков до разграничения государственной собственности на землю, на которых расположены иные объекты недвижимого имущества, зачисляемые в бюджеты городских округов | 40 000,0 | 105 000,0 | 80 000,0 | |
| 08 00 00 00 00 0000 000 | Остатки средств бюджета | 0,0 | 0,0 | 0,0 | |
| 08 01 00 00 00 0000 500 | Увеличение остатков средств бюджета | 108 384,0 | 10 530 551,0 | 11 307 829,0 | |
| 08 02 00 00 00 0000 500 | Увеличение прочих остатков средств бюджета | 108 384,0 | 10 530 551,0 | 11 307 829,0 | |
| 08 02 01 00 00 0000 510 | Увеличение прочих остатков средств бюджета | 108 384,0 | 10 530 551,0 | 11 307 829,0 | |
| 08 02 01 00 04 0000 510 | Увеличение прочих остатков денежных средств бюджетов городских округов | 108 384,0 | 10 530 551,0 | 11 307 829,0 | |
| 08 00 00 00 00 0000 600 | Уменьшение остатков средств бюджетов | 108 384,0 | 10 530 551,0 | 11 307 829,0 | |
| 08 02 00 00 00 0000 600 | Уменьшение прочих остатков средств бюджетов | 108 384,0 | 10 530 551,0 | 11 307 829,0 | |
| 08 02 01 00 00 0000 610 | Уменьшение прочих остатков денежных средств бюджетов | 108 384,0 | 10 530 551,0 | 11 307 829,0 | |
| 08 02 01 00 04 0000 610 | Уменьшение прочих остатков денежных средств бюджетов городских округов | 108 384,0 | 10 530 551,0 | 11 307 829,0 |
Из таблицы (1) видно, что для покрытия дефицита бюджета в 2005-2007 годах использовались кредиты от кредитных организаций, реализация земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, изменение остатков средств бюджета. Причем, большая часть приходится на кредиты коммерческих банков, и их объем растет.
Муниципальный долг как совокупность долговых обязательств муниципального образования полностью и без условий, как закреплено в ст. 100 БК РФ, обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну. Для муниципального образования объём дефицита бюджета не может превышать 10% доходов местного бюджета без учёта финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.
В качестве наглядности источники финансирования дефицита бюджета городского округа Самара на 2010 год представлены в таблице 1.2.3:
Таблица1.1.3
Источники внутреннего финансирования дефицита бюджета городского округа Самара Самарской области на 2010 год
| Код администратора | Код бюджетной классификации | Наименование источника | Сумма (тыс. руб.) |
| 01 00 00 00 00 0000 000 | Источники внутреннего финансирования дефицита бюджета | 1 138 030,0 | |
| 01 02 00 00 00 0000 000 | Кредиты кредитных организаций в валюте РФ | 1 206 241,7 | |
| 01 02 00 00 00 0000 700 | Получение кредитов от кредитных организаций в валюте РФ | 2 553 791,7 | |
| 01 02 00 00 04 0000 710 | Получение кредитов от кредитных организаций бюджетами городских округов в валюте РФ | 2 553 791,7 | |
| 01 02 00 00 00 0000 800 | Погашение кредитов, предоставленных кредитными организациями в валюте РФ | 1 347 550,0 | |
| 01 02 00 00 04 0000 810 | Погашение бюджетами городских округов кредитов от кредитных организаций в валюте РФ | 1 347 550,0 | |
| 01 03 00 00 00 0000 000 | Бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы РФ | - 68 211,7 | |
| 01 03 00 00 00 0000 700 | Получение бюджетных кредитов от других бюджетов бюджетной системы РФ в валюте РФ | 0,0 | |
| 01 03 00 00 04 0000 710 | Получение кредитов от других бюджетов бюджетной системы РФ бюджетами городских округов в валюте РФ | 0,0 | |
| 01 03 00 00 00 0000 800 | Погашение бюджетных кредитов, полученных от других бюджетов бюджетной системы РФ в валюте РФ | 68 211,7 | |
| 01 03 00 00 04 0000 810 | Погашение бюджетами городских округов кредитов от других бюджетов бюджетной системы РФ в валюте РФ | 68 211,7 | |
| 01 05 00 00 00 0000 000 | Изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета | 0,0 | |
| 01 05 00 00 00 0000 500 | Увеличение остатков средств бюджетов | 13 967 861,7 | |
| 01 05 02 00 00 0000 500 | Увеличение прочих остатков средств бюджетов | 13 967 861,7 | |
| 01 05 02 01 00 0000 510 | Увеличение прочих остатков денежных средств бюджетов | 13 967 861,7 | |
| 01 05 02 01 04 0000 510 | Увеличение прочих остатков средств бюджетов городских округов | 13 967 861,7 | |
| 01 05 00 00 00 0000 600 | Уменьшение остатков средств бюджетов | 13 967 861,7 | |
| 01 05 02 00 00 0000 600 | Уменьшение прочих остатков средств бюджетов | 13 967 861,7 | |
| 01 05 02 01 00 0000 610 | Уменьшение прочих остатков денежных средств бюджетов | 13 967 861,7 | |
| 01 05 02 01 04 0000 610 | Уменьшение прочих остатков денежных средств бюджетов городских округов | 13 967 861,7 |
Максимальный размер расходов на обслуживание муниципального долга не должен превышать 15% расходов бюджета.
Применение всех оснований возникновения долговых обязательств предполагает использование непосредственно рынка свободных денег для обеспечения потребностей в этих деньгах, либо достижение определенного компромисса между должником и кредитором в части внесения изменений в ранее оформленные долговые обязательства.
Поскольку среди населения имеется недоверие к государственным обещаниям - своевременно и в полном объеме выплачивать свои долги, то в Бюджетном кодексе специально зафиксировано положение о том, что государство и муниципалитеты будут полностью и без условий обеспечиваться за счет всего имущества, составляющего соответствующую казну.
Первое основание возникновения муниципального долга - это муниципальные заимствования, с помощью которых обеспечивается формирование долга, а также покрытие дефицита бюджета. Так, п.1, ст. 103, п. 1 ст. 104 и ст. 113 Бюджетного кодекса однозначно определяют, что государственные и муниципальные внутренние и внешние заимствования используются для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов. Имеется в виду, что на другие цели деньги, поступившие в бюджет в режиме заимствований, не могут использоваться.
Вторым основанием возникновения муниципального долга являются кредитные соглашения и договоры, которые могут заключаться от имени муниципальных образований. В этом случае органы исполнительной власти на муниципальном уровне выступают в роли представителей заемщиков. Именно они наделены правом приобретать кредиты у банков, иных кредитных организаций.
Форма кредитных соглашений и договоров применяется для получения денежных ссуд от физических и юридических лиц, кредитных организаций. Все перечисленные субъекты в данных отношениях выступают как кредиторы.
В то же время приобретение кредита у резидентов, не обладающих статусом кредитной организации, согласно гражданско-правовому законодательству не допускается. Форма кредитного договора применяется, если кредитором выступает банк либо иная кредитная организация. На основании этого можно говорить о том, что с остальными кредиторами оформление отношений осуществляется с помощью кредитных соглашений.
В случае использования кредитного договора деньги, как правило, передаются в безналичном порядке. Но в роли встречного эквивалента, включая возврат основной суммы займа, выступают чаще всего пакеты акций каких-либо престижных с точки зрения инвестиционной привлекательности предприятий. При этом редко бывает, чтобы данные акции учитывались в кредитных соглашениях по рыночным ценам, иначе кредиторы не дадут денег.
Таким образом, предоставление кредита подобным методом выступает для кредиторов выгодным мероприятием, они имеют надежного должника, который всегда имеет возможность вернуть долги.
Третьим основанием выступает предоставление муниципальных гарантий. В этом случае муниципальное образование выступает не как заемщик, а как гарант погашения обязательств за других заемщиков.
Муниципальные гарантии как формы муниципального долга представляют собой «договоры о предоставлении муниципальных гарантий, или договоры поручительства муниципального образования по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами[1]». Участие города в роли гаранта либо поручителя погашения обязательств всегда приветствуется кредитором, поскольку он получает, таким образом, еще одного надежного должника. В определенных ситуациях кредитор выдвигает специальное условие, чтобы гарантом по обязательствам должника выступило муниципальное образование.
Обеспечение выполнения обязательств муниципалитета по гарантии подкрепляется специальными мерами. Так, в п. 6 статьи 113 Бюджетного кодекса предусмотрено, что в расходы на обслуживание государственного или муниципального долга закладывается резерв на исполнение обязательств по государственным или муниципальным гарантиям при наступлении гарантийного случая.
Режим муниципальной гарантии не совпадает с банковской гарантией, поскольку в роли гаранта в последнем случае может выступать только кредитная либо страховая организация. Государственная гарантия представляет собой новый институт, применяемый в бюджетном праве, но базируется на принципах гражданского права. В статье 115 Бюджетного кодекса под государственными и муниципальными гарантиями понимается «способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого Российская Федерация, субъект РФ или муниципалитет выступает гарантом и дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично[2]».
Согласно договору гарантии гарант несет субсидиарную ответственность по обязательствам должника. Предусмотренное муниципальной гарантией обязательство гаранта перед третьим лицом ограничивается уплатой суммы, на которую выдана гарантия. Гарант, исполнивший обязательство получателя гарантии, имеет право потребовать от последнего возмещения сумм, уплаченных третьему лицу по муниципальной гарантии, в полном объеме в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.
Обязательными элементами договора гарантии выступают:
· сведения о гаранте (Российская Федерация, субъект РФ, муниципалитет), наименование органа, выдавшего гарантию от имени гаранта;
· сумма гарантии;
· срок гарантии (определяется сроком исполнения обязательств, по которому выдана гарантия).
Кодексом предусматривается порядок, согласно которому предоставление гарантии, должно осуществляться на конкурсной основе. При этом орган исполнительной власти, который непосредственно уполномочен вести переговоры и заключать договор о гарантии, обязан предварительно провести проверку финансового состояния получателя гарантии.
Поручительство увеличивает для кредитора вероятность исполнения обязательства, поскольку в случае его нарушения должником кредитор может предъявить свои требования поручителю.
Четвертым основанием возникновения муниципального долга являются факты, когда муниципалитеты принимают на себя обязательства третьих лиц. По сути, это предполагает использование механизма перевода долга, широко применяемого в гражданско-правовых отношениях. Его осуществление возможно только с согласия кредитора.
Юридически долговые обязательства по этому основанию оформляются способом переоформления долговых обязательств третьих лиц в муниципальный долг муниципальных образований, который подлежит реализации только на основе принятых нормативных актов муниципального уровня. Возможность заключения соответствующего договора при этом не предусматривается, что предполагает принятие на себя обязательств соответствующим субъектом за третье лицо в одностороннем порядке на основе нормативно-правового акта. Нет оснований также считать, что следует в обязательном порядке в данном случае получать предварительное согласие кредитора, хотя данный акт осуществляется в пользу кредитора.
Как уже говорилось выше, формы муниципального долга являются так же основанием его возникновения.
Классификация долга органов власти всех уровней может проводиться по разным признакам. Обычно в качестве таковых используются следующие:
- экономический признак (набор слагаемых компонентов)
- тип заёмщика,
- форма долговых обязательств,
- срочность долговых обязательств,
- рынок заимствований,
- тип кредитора,
- валюта заимствований,
- официальный (бюджетный) признак.
В зависимости от слагаемых компонентов публичный долг бывает: капитальным, основным и текущим. Законодательство не дает трактовку понятия публичного муниципального долга. Анализируя ссылки Бюджетного кодекса, можно сделать вывод:
Капитальный долг муниципального образования (по аналогии с государственным, согласно с БК РФ) может представлять собой всю сумму выпущенных и непогашенных муниципальным образованием обязательств и гарантированных им долговых обязательств других лиц, включая проценты, которые должны быть, выплачены по этим обязательствам.
Основной долг муниципального образования – это номинальная стоимость всех долговых обязательств муниципального образования и гарантированных им заимствований.
Текущий долг составляют предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам, принятым на себя органами местного самоуправления, и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.
