Субъекты федерации в международном сотрудничестве

Одной из тенденций, определяющих характер современного периода мирового развития, является возрастание роли внутригосударственных административно-территориальных образований (регионов) в системе международных отношений. Современные государства в большей степени учитывают позицию регионов при определении своего внешнеполитического и внешнеэкономического курса; с другой стороны — сами эти решения оцениваются с точки зрения их последствий для регионального развития.

Эта тенденция характерна и для европейских государств, в ряде которых последние годы активно развиваются процессы регионализации и федерализации. Регионы добиваются расширения своих прав и предоставления больших полномочий в налоговой и бюджетной сферах, а также расширения каналов выхода на международную арену и диверсификации форм участия в международной деятельности. Таким образом, можно констатировать, что стремление регионов к расширению собственной самостоятельности на международной арене является составной частью более общих процессов внутригосударственной регионализации и федерализации, с другой стороны — сами эти процессы стимулируют дальнейшую активизацию международных связей регионов. Непосредственное участие субнациональных акторов (регионов) в международной деятельности представляет собой одну из отличительных черт т.н. «нового регионализма», сложившегося в международных отношениях к концу XX века.

Государства являются основными субъектами международного права, опосредующими и контролирующими других субнациональных участников международных отношений — регионы, хозяйствующие субъекты, организации, индивиды. Субнациональные участники обладают, следовательно, производной международной правосубъектностью. Данное положение относится, прежде всего, к регионам — субъектам федеративных государств, поскольку они обладают закрепленным в национальной конституции статусом и большим объемом полномочий по сравнению с административно-территориальными единицами (регионами) унитарных государств.

В связи с этим возникает целый блок вопросов о правомочности действий регионов — субъектов федерации на международной арене, о правомерных способах регулирования этой деятельности. До сих пор международно-правовые положения, регламентирующие международную деятельность субъектов федерации, отсутствуют; неоднократные попытки, предпринимавшиеся в этом направлении, не принесли ощутимых результатов. Таким образом, решающая роль при определении характера и степени вовлеченности субъекта той или иной федерации в международные дела принадлежит внутреннему законодательству государства. Степень и характер участия субъектов федерации в международном сотрудничестве представляют собой важную отличительную особенность той или иной национальной модели федерализма, с другой стороны — характер федеративных отношений в государстве определяет степень вовлеченности его субъектов в международные дела.

Как показывает В.Е.Шило, в зависимости от «степени свободы», которую государственное законодательство предоставляет субъектам федераций в области международной деятельности, современные федерации можно разделить на три группы:

1) федерации, где в соответствии с конституцией внешние сношения относятся к исключительной компетенции федерального центра (Австрия, Аргентина, Бразилия);

2) федерации, где субъекты располагают некоторыми правами в области международной деятельности при предварительном одобрении и контроле со стороны национальной администрации (США);

3) федерации, где конституции признают за субъектами определенные полномочия в области международных отношений (ФРГ, Швейцария).

Рассмотрим опыт некоторых зарубежных федераций и — подробнее — ситуацию в Российской Федерации. Прежде всего, отметим различия в правовой базе сотрудничества.

В ФРГ возможность международной деятельности для субъектов федерации (федеральных земель) прямо закреплена в Конституции. Ст. 32 Основного закона определяет, что:

1) ведение сношений с иностранными государствами принадлежит федерации;

2) перед заключением международного договора, затрагивающего положение какой-либо земли, эта земля должна быть своевременно заслушана;

3) в сфере своей законодательной компетенции земли могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами.

Таким образом, международная деятельность земель имеет дополнительный характер по отношению к деятельности федерации. Предусмотрена процедура обеспечения интереса земли при заключении федерацией международного договора.

Конституция Бельгии предусматривает право регионов и сообществ в пределах их компетенций самостоятельно заключать международные договоры с иностранными государствами и международными организациями. Федеральное правительство сохраняет за собой право высказать возражение по проекту договора, для таких случаев предусмотрена согласительная процедура с участием всех заинтересованных сторон.

В Швейцарии, согласно Конституции, субъекты федерации (кантоны) могут заключать соглашения с иностранными партнерами, если эти документы не противоречат праву конфедерации и других кантонов. Как правило, соглашения касаются вопросов экономического сотрудничества. Кантоны обязаны заранее информировать федеральные власти о своих намерениях по заключению соглашения, а соответствующее федеральное министерство дает заключение о соответствии соглашения правовым нормам.

В США Конституция предоставляет штатам право вступать в соглашения или заключать договоры с другим штатом, иностранным государством или его территориальным образованием, однако обязательным условием является согласие Конгресса в форме Акта, принимаемого в обеих его палатах.

Уникальная ситуация сложилась в Канаде, где отношения между федеральным правительством и правительствами субъектов федерации (провинций) регулируются в соответствии с разделением полномочий по ст. 91 и 92 Акта о Конституции 1867 г., причем вопросы внешней политики среди этих полномочий отсутствуют. Дело в том, что в пору принятия Акта внешняя политика оставалась прерогативой метрополии, и «отцы конфедерации» не рассматривали этот вопрос как вопрос первостепенной важности. С получением Канадой в 1931 г. полного суверенитета во внешнеполитической области возникла неопределенность, до сих пор возникают многочисленные споры между федерацией и провинциями по вопросам вовлеченности последних в международную деятельность.

Международная деятельность субъектов федераций привела к формированию специальных структур, осуществляющих и координирующих международные связи. В Канаде в составе провинциальных исполнительных органов работают министерства или отделы по международным отношениям. Первая такая специализированная структура — министерство межправительственных дел — появилась в Квебеке в 1967 г. В Бельгии в состав фламандского правительства входит Администрация по внешней политике, в Валлонии работает Управление международных отношений, в Брюсселе международные связи региона курируются на уровне специально назначенного министра. В Швейцарии практическую деятельность по организации внешних связей кантонов (преимущественно внешнеэкономических) осуществляют ведомства экономического развития при министерствах экономики кантонов.

География международных связей субъектов федераций определяется географическим положением государства, особенностями его исторического развития, характером экономики и другими факторами. Так, именно Великобритания как метрополия была той страной, с которой канадские провинции начали свою международную деятельность. Географическая близость, однотипность формы государственного устройства и языковая общность определили тесные контакты канадских провинций со штатами США. Естественны особые отношения, связывающие провинцию Квебек с Францией. Для субъектов федерации Германии, Швейцарии, Бельгии приоритетными являются контакты с другими европейскими государствами.

Среди форм международного сотрудничества субъектов федерации основными являются деятельность их зарубежных представительств и подписание соглашений (договоров)с зарубежными партнерами. Наиболее развитую сеть представительств за границей имеют провинции Канады, прежде всего Онтарио и Квебек, причем начиная с 60—70-х гг. XX в. география их постоянно расширялась. Представительства провинций могут иметь разный статус, наиболее важную роль играют генеральные представительства. Деятельность канадских субъектов федерации в этой области во многом была примером для субъектов других федераций.

Традиция провинциальных представительств восходит к XIX столетию. Так, провинция Онтарио открыла в Лондоне Дом Онтарио уже в 1870 г., за этим последовало открытие там же генеральных представительств провинций Новая Шотландия и Нью-Брансуик. Одна из основных задач этих структур на первом этапе заключалась в привлечении иммигрантов в соответствующие регионы Канады, впоследствии — в содействии развитию торговли. Квебек в 1882 г. назначил одного из сенаторов канадского парламента своим генеральным представителем в Париже, так что тот представлял во Франции одновременно и Канаду, и Квебек.

Федеральные земли ФРГ открывают свои информационные или координационные бюро в зарубежных государствах. Широкую сеть зарубежных представительств имеют бельгийские регионы — Фландрия, Валлония, Брюссель.

Субъекты федераций подписывают соглашения с зарубежными государствами или их административно-территориальными единицами. Земли ФРГ заключают договоры (соглашения), как правило, с соседними государствами по вопросам местного значения:приграничному сотрудничеству, охране окружающей среды и пр. Заключают международные договоры и штаты США. Помимо этого, в США сложилась практика заслушивания мнения близлежащих штатов при заключении США договоров с Канадой и Мексикой; представители штатов привлекаются к работе над договорами в качестве консультантов.

Канадские провинции начали практиковать эту форму международной деятельности в послевоенный период, вступая в официальные и неофициальные соглашения со штатами США (предметом соглашений были, как правило, вопросы местного, приграничного значения) и некоторыми зарубежными государствами. При этом провинции не всегда обращались к федеральному правительству за предварительным одобрением, что создавало угрозу проведению единой внешней политики страны.

Провинция Квебек последовательно оспаривает приоритет федерального центра в международных связях Канады. Заключение Квебеком в 60-е г. нескольких соглашений с Францией в области образования и культуры вынудило Оттаву разработать специальный механизм, регулирующий вступление провинций в договорные отношения с зарубежными государствами. Механизм действует следующим образом: правительство Канады заключает договор с зарубежным государством, в соответствии с которым последнее может вступать в соглашение с любой канадской провинцией; соглашение со ссылкой на договор автоматически получает статус международно-правового документа. Тем не менее, проблема участия провинций в международной деятельности остается одной из наиболее сложных в федерально-провинциальных отношениях.

На федеральном уровне субъекты федерации коллективно выражают свою позицию по внешнеполитическим вопросам через верхние палаты национальных парламентов. Так, ст. 23 Основного закона ФРГ закрепляет возможность влияния земель на внешнюю политику федерации, большую роль в этом играет бундесрат, состоящий из членов правительств земель (правда, в Законе речь идет только о европейских делах). В США на федеральном уровне интересы штатов представляет сенат: по Конституции президент подписывает международные договоры при условии одобрения их квалифицированным большинством в Сенате. В Канаде проводятся специальные федерально-провинциальные консультации по эти вопросам.

Международная деятельность субъектов Российской Федерации — тема относительно новая, представляющая собой отдельное направление в отечественной регионалистике, активно развивающееся в последние годы.

Бурный рост активности российских регионов на внешних направлениях, их озабоченность международными проблемами, их прямая вовлеченность во внешний мир в силу процессов глобализации правомерны. Для многих регионов внешнеэкономическая деятельность уже стала важным, а в ряде случаев — доминирующим фактором социально-экономического развития, так что значение данной проблематики очевидно. Необходимо, однако, четко обозначить правовые рамки международной и внешнеэкономической деятельности российских регионов. Международная и внешнеэкономическая деятельность регионов, отвечая их интересам, не должна вступать в противоречие с интересами федерации в целом.