Глава 7. Сотрудничество органов власти федерации и ее субъектов

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации составляет важную, принципиальную, но лишь одну сторону подлинно федеративных отношений. Другая ее сторона - сотрудничество и взаимопомощь федерального центра и членов федерации для достижения как общенациональных, так и региональных целей. От уровня взаимодействия и сотрудничества федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации зависит жизнеспособность любой федерации. И такое сотрудничество занимает большое место в практике федеративных государств.

По мнению одного из американских исследователей федерализма, в федеративных отношениях в США «проявляются элементы конфликта, принуждения и сотрудничества, причем сотрудничество является более обычным явлением, чем два других элемента».[330] По свидетельству немецкого автора, федеральные и земельные правительства едва ли принимают решения в отношении проводимой политики в одиночку. «Они все более работают вместе на совместной основе, независимо от того, какой уровень правительства имеет (в конституционном смысле) соответствующую законодательную или административную власть или какой уровень ответственности за финансы. Все действующие лица более или менее вовлечены в процесс принятия всех решений без возложения кем-либо из них на себя исключительной ответственности».[331] Учитывая, что практически ни одна сколько-нибудь крупная задача, стоящая перед федеральным правительством, не может быть решена без тесного взаимодействия федерального центра и субъектов федерации, нельзя не согласиться с мнением, что «в федеративной системе сотрудничество между правительствами неизбежно»[332]

Необходимость и неизбежность сотрудничества как важнейшей стороны федеративных отношений определяется характером задач, которые решаются на общефедеральном и региональном уровнях, и вытекающей отсюда взаимозависимостью. Субъекты федерации нуждаются в эффективной работе федерального центра по решению задач, затрагивающих их общие интересы. В данном случае речь идет в первую очередь о выполнении общенациональных по своей природе задач, решение которых в одиночку не по силам ни одному члену федерации и/или требует соблюдения общенациональных стандартов. Среди этих задач выделяются оборона страны; внешняя политика; установление правовых основ социально-экономической и политической жизни; денежное, валютное и таможенное регулирование и ряд других задач. Кроме того, многие субъекты федерации сильно нуждаются в финансовой помощи со стороны федерального центра, который занимается, в частности, перераспределением полученных в федеральный бюджет средств. В зарубежной литературе назывались и такие направления содействия федерального центра субъектам федерации, как предоставление информации, оказание органам власти регионов профессиональной и технической помощи, а также помощи в подготовке кадров.[333]

В то же время имеет место большая обратная зависимость - федерального центра от субъектов федерации. Является совершенно очевидным то, что никакая политика и никакие решения (законы, указы, постановления и т. п.) федерального центра не могут быть реализованы без прямого участия субъектов федерации. Сбор налогов с последующим отчислением налоговых поступлений в федеральный бюджет осуществляется на территории субъектов федерации, предвыборные кампании и выборы в важнейшие федеральные органы власти проводятся также на территории субъектов федерации. Они принимают непосредственное участие и в решении многих задач на федеральном уровне, прежде всего через вторую палату парламента федеративного государства.

Помимо взаимодействия федерального центра и составных частей федерации, в системе федеративных отношений большое место занимает взаимодействие между самими субъектами федерации. Оно распространяется по существу на все стороны жизни регионов – от экономической до культурной и принимает разнообразные организационные формы..