2015-02-04
1153
Понятие и структура механизма государства. Государственная (публичная) власть всегда носит институционализированный характер, воплощается в определенном механизме. Это и понятно, ибо государство являет собой организацию с собственным механизмом, без которого оно практически немыслимо.
Механизм государства - это система специально формируемых образований, в которых материализуется (воплощается) государственная власть и через которые она оказывает свое воздействие на различные общественные отношения, на сознание, психологию и поведенческие акты их участников. Представляется неоправданным сведение его к государственному аппарату, встречающееся в отечественной литературе[76]. Аппарат составляет только часть этого механизма, в котором функционируют другие, «неаппаратные» образования, такие, как выборный глава государства, парламент, депутаты разных уровней, правительство, вооруженные силы, судьи, заседатели судебных учреждений и т.д. Кроме того, часть государственного аппарата существует для обслуживания общественных (негосударственных) структур в виде различных советов, комиссий и т.п., создаваемых при президенте, правительстве и центральных ведомствах.
Аппарат нередко в какой-то мере обособляется от того органа (должностного лица), кому он служит. Президент РФ имеет администрацию (т.е. аппарат) с десятками подразделений, которой непосредственно руководит глава администрации. Совет безопасности, Совет обороны, Политический консультативный совет, Совет по внешней политике и другие советы при Президенте РФ обслуживаются аппаратами, из сотрудников которых в лучшем случае их руководитель входит в состав соответствующего Совета. Правительство РФ тоже имеет аппарат, где трудятся отнюдь не его члены. Даже в аппаратах низовых звеньев государственного механизма - глав районных администраций есть подразделения, непосредственно возглавляемые каким-то другим должностным лицом.
Кроме того, в государственном механизме есть вооруженные силы, тюрьмы, изоляторы и исправительные учреждения с явно выраженными свойствами не аппаратного характера. Все это лишний раз свидетельствует о том, что государственный аппарат нельзя смешивать с механизмом государства в целом, что первый из них является только частью (причем не всегда основной) второго.
Механизм каждого государства един, поскольку он организован и действует на одних принципах, пронизывает все юридически значимые стороны жизни общества и обеспечивает оказание на них комплексного государственного воздействия. В то же время он достаточно сложен, состоит из разнопорядковых частей, образований, каждое из которых выполняет определенные задачи.
Как всякое системное образование, государственный механизм имеет свою структуру. Это многоплановая структура. В одном срезе она состоит из: а) выборных учреждений и должностных лиц; б) их аппарата; в) постоянно действующих органов с аппаратом, где работают преимущественно назначаемые люди; г) вооруженных сил; д) тюрем и иных мест лишения свободы по основаниям, указанным в законе. В другой плоскости в структуре государственного механизма выделяются: во-первых, представительные, во-вторых, исполнительные, в-третьих, судебные, в четвертых - надзорные (контрольные) учреждения со своими должностными лицами и аппаратами.
Механизм государства, кроме того, по своей структуре иерархичен. Большинство элементов этой структуры состоит из звеньев, расположенных на разных уровнях по вертикали и каким-то образом соподчиненных друг другу. Это касается как представительных, так и исполнительных ветвей власти.
Судебные учреждения тоже имеют вертикальные звенья, отличающиеся друг от друга не только по кругу рассматриваемых дел, но и по полномочиям апелляционного, кассационного и надзорного порядков. Тем не менее, в конечном счете, это единая система государственного механизма, элементы которой взаимно сотрудничают.
Таким единством, однако, вовсе не исключается возможность и необходимость разделения труда между элементами системы.
Определенное разделение труда, обуславливаемое многозначностью организационных, управленческих задач, различиями в формах и методах их выполнения, специализацией, техническими и иными факторами, закономерно существует как между представительными, исполнительно-распорядительными, судебными и контрольными (надзорными) учреждениями государства, так и внутри каждого из них, включая сюда разграничение полномочий между их сотрудниками.
Наиболее значимо разделение труда между такими элементами государственного механизма, как представительные, исполнительные и судебные учреждения. Осуществляемые ими властные функции настолько важны и специфичны, что можно говорить о разделении между ними власти.
Разделение власти. Механизм современных государств, тем более претендующих на признание их правовыми, строится на началах разделения власти, связанных со структурообразующими и функциональными факторами.
Идея разделения власти своими корнями уходит в эпоху буржуазно-демократических революций. Еще в впервой половине ХУ111 века ее отчетливо выразил Ш. Монтескье, обосновавший необходимость разделения законодательной, исполнительной и судебной властей[77]. Вскоре она нашла законодательное закрепление в конституциях штатов и в федеральной Конституции США. Ныне эта идея положена в основу построения государственной власти в большинстве стран нашей планеты.
Конституция РФ 1993 года тоже исходит из того, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную», что «органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» (ст.10). Это и целый ряд других центральных положений Конституции Российской Федерации касательно государственного механизма получили свое дальнейшее правовое развитие в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. " Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации "[78], устанавливающего, что «деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:
а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
г) единство системы государственной власти;
д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления» (ст. 1).
Разделение власти означает не только разграничение сфер приложения служебных усилий между различными элементами государственного механизма. Оно необходимо также для рассредоточения власти с тем, чтобы она не концентрировалась в одном органе или в руках одного лица. В демократическом обществе должны существовать надежные сдержки и противовесы, уравновешивающие различные ветви власти и мешающие им диктовать друг другу свою волю.
Все «три власти» в демократических странах признаются равновеликими по силе, сдерживают друг друга от возможных злоупотреблений. Исключается доминирование одной из властей.
В большинстве современных государств законодательная власть сосредоточивается в руках представительных органов (парламентов), наделенных достаточными полномочиями принимать обязательные для всех законы и контролировать их исполнение, исполнительная - в руках Президентов, правительств, министерств и различных ведомств, призванных организовывать исполнение законов и осуществлять разностороннюю управленческую деятельность, судебная - в судебной системе во главе с высшим (верховным) судебным учреждением страны.
Однако по Конституции РФ 1993 года: во-первых, законодательная власть в лице Федерального Собрания (Совет Федерации и Государственная Дума) не наделена полноценными «контрольными полномочиями»; во-вторых, исполнительная власть ослаблена, поскольку определение основных направлений внутренней и внешней политики, утверждение военной доктрины, непосредственное руководство внешней политикой, силовыми структурами (Министерства обороны и внутренних дел) и некоторыми другими ведомствами выведено из ведения Правительства; в третьих, судебная власть расчленена, ибо предусмотрены три самостоятельные судебные системы - суды общей юрисдикции во главе с Верховным Судом РФ, арбитражные суды во главе с Высшим Арбитражным Судом РФ и Конституционный Суд РФ; в четвертых, по существу, выделена еще одна, фактическая ведущая ветвь власти во главе с Президентом РФ, который «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти», имея весьма важные рычаги воздействия и на законодательную, и на исполнительную, и на судебную власти (ст.ст.80, 83,86,102,103,110,114,118,125-128). Влияние Президента РФ на судебную власть усилено новыми рычагами в новых федеральных законах об арбитражных судах и о судебной системе страны, которыми вопреки конституционному провозглашению федеративных начал в государственном устройстве созданы строго централизованные судебные системы с судьями, назначаемыми исключительно российским Президентом. Все это не только не согласуется с классическими представлениями о разделении власти, апробированными в мировой практике, но и ставит под сомнение самостоятельность разных ветвей власти, их независимость друг от друга и равновесие между ними, а, в конечном счете, таит в себе опасность подчинения их Президенту.
К тому же в странах, где последовательно осуществляется разделение власти, все представительные, исполнительные и судебные органы образуются в законодательном порядке. В основных и текущих законах определяется, какие государственные органы создаются, какова их принципиальная структура и чем каждый из них занимается. По Конституции РФ 1993 года такой порядок не предусматривается. Создание, реорганизация, ликвидация даже центральных государственных органов (министерств, государственных комитетов и др.) осуществляется одним лицом - Президентом. В настоящее время система федеральных органов исполнительной власти определена Указам Президента РФ от 9 марта 2004 г.[79] Это, с одной стороны, отрицательно сказывается на стабильности государственного механизма, способствует скороспелым и не всегда оправданным изменениям его по сиюминутным соображениям, с другой - еще больше усиливает президентскую власть.
Конечно, органы государства всегда должны тесно взаимодействовать между собой. Но это взаимодействие должно осуществляться строго на началах, установленных в законе.
Кроме того, должно быть именно взаимодействие, а не дублирование. Между тем ныне в России огромное количество дублирующих друг друга государственных структур, государственный аппарат настолько раздут и так часто перестраивается, что становится затруднительной даже их «инвентаризация», не говоря уже о разграничении их задач и полномочий. Это ведет не только к неоправданному удорожанию государственного механизма, но и к существенному снижению эффективности всей его работы.
Государственный механизм и самоуправление. В демократическом обществе государственный механизм не пронизывает все его институты. Он строится таким образом, что оставляется свободная «ниша» для саморегуляции, особенно в низовых структурах. Во многих западных странах давно развито муниципальное самоуправление, дополняющее механизм государства. Оно формируется непосредственно жителями городов и других населенных пунктов на выборных началах и обладает самостоятельностью в решении вопросов школьного образования, здравоохранения, благоустройства территорий, местных налогов и т.д. Государственное воздействие на жизнедеятельность муниципального самоуправления ограничивается принятием соответствующих законодательных актов, определяющих его компетенцию, и общим контролем, осуществляемым в унитарных государствах представителями центральной власти, в федерациях должностными лицами их субъектов.[80]
В России второй половины Х1Х века создавалось городское и земское самоуправление. По городовому Положению 1870 года избирались городские думы и управы, которые под контролем градоначальников решали вопросы городского хозяйства. По Положению о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года выборным путем формировались земские думы и управы, призванные заниматься местными хозяйственными «пользами и нуждами» под контролем губернаторов и министра внутренних дел. И те, и другие были весьма ограничены в правах самоуправления, однако вряд ли есть основания согласиться с В.И. Лениным, считавшим их «пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемом бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось»[81].
После октябрьского переворота 1917 года процесс становления в России местного самоуправления был прерван. Советская форма правления, как уже отмечалось выше, была рассчитана на государственную власть «сверху донизу». Она не оставляла ниши для самоуправления в городах и других населенных пунктах. Поддерживалось лишь самоуправление в общежитиях и трудовых коллективах, нацеленное на решение узкопрофессиональных задач.
Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении» от 6 декабря 1991 года оказался тоже половинчатым. В нем, по сути, за местное самоуправление выдавалась деятельность местных советов, являющихся первичным звеном в общей системе органов государственной власти. Та же картина наблюдалась в Конституции Республики Татарстан вплоть до конца 1994 года.
Курс на возрождение настоящего местного самоуправления наметила Конституция РФ 1993 года, где четко указывается, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», их структура определяется населением самостоятельно с тем, чтобы обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Одновременно предусматривается, что органы местного самоуправления могут «наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству» (ст.ст.12,130-133). Однако это - уже положение, создающее возможность отождествлять местные органы государственной власти с муниципальным самоуправлением, выдавая одно за другое. Между тем, начиная с районного уровня, должно осуществляться разграничение органов, с одной стороны, государственной власти, с другой - местного самоуправления. Иначе неизбежно неоправданное их смешение. В 1998 г. Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 года, подписанную от имени Российской Федерации в городе Страсбурге 28 февраля 1996 года.[82]
Конституционные установки о местном самоуправлении подлежат конкретизации в федеральных и иных законах[83]. 28 августа 1995 года был принят Федеральный закон " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации "[84]. В нем четко указано, что местное самоуправление в России - это признаваемая и гарантируемая законом «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»(ст.2). Правительство РФ своим постановлением от 27 декабря 1995 года утвердило федеральную Программу государственной поддержки местного самоуправления, наметив выделение на эти цели более 35 млрд. рублей из федеральных доходов[85]. В 1996 году были приняты указ Президента и постановление Правительства РФ о некоторых конкретных мерах государственной поддержки местного самоуправления[86]. Распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2004 г. был утвержден план подготовки правовых актов, необходимых для реализации положений Федерального закона " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ", а органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано разработать и утвердить планы действий по реализации положений названного закона[87].
Принципиальные изменения были внесены также в Конституцию РТ[88]. Местное самоуправление отграничено от органов государственной власти и управления, их статус определен сообразно с Конституцией РФ и Федеральным законом " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации " (ст.ст. 3,10,116-120). На этой основе принят новый Закон РТ от 28 июня 2004 года «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» [89], которым более детально регулируются порядок образования органов самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях, их компетенция, способы взаимодействия с государственным механизмом, формы судебной защиты и т.д.
Разумеется, что для становления в России подлинного местного самоуправления недостаточно принятия указанных выше законов. Это - только первые шаги. Не менее важны коренное изменение отношения всех структур власти к местному самоуправлению, всесторонняя его государственная поддержка, создание реальных механизмов воплощения в жизнь всего намеченного. Права и интересы местного самоуправления должны неуклонно учитываться в процессе реформирования бюджетных, налоговых, земельных и управленческих отношений. Нужны обучение людей, привитие им навыков самоуправления, создание условий для самовыражения и т.д. Так что предстоит сделать многое для того, чтобы эта перспективная форма самоорганизации людей, рассчитанная на приведение в действие саморегулятивных начал в организации жизненных отношений в первичных ячейках общества (микрорайоны в городах, рабочие поселки, села, деревни), достойно служила на благо страны. Пожалуй, одной из самых трудных задач и объективных предпосылок в становлении местного самоуправления является формирование подлинных институтов гражданского общества, предполагающих высокий уровень социальной (гражданской) зрелости и дееспособности самого населения муниципальных образований.
Государственный механизм и безопасность. Каждая страна нуждается во внутренней и внешней безопасности, означающей состояние защищенности жизненно важных благ и интересов личности, общества и государства от угроз и посягательств, включая сюда права и свободы личности, материальные и духовные ценности общества, конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность государства.
Государство принимает специальные законодательные акты, призванные регулировать вопросы обеспечения безопасности тех или иных сфер жизнедеятельности людей, общества. Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 года утверждена Государственная стратегия экономической безопасности России[90]. В Федеральном законе от 13 октября 1995 года «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» четко проводится установка, что во всей этой деятельности должна гарантироваться экономическая безопасность как «состояние экономики, обеспечивающая достаточный уровень социального, политического и оборонного существования и прогрессивного развития Российской Федерации, неуязвимость и независимость ее экономических интересов» [91].
В обеспечении экономической и другой безопасности страны участвует весь механизм государства, действуя, прежде всего, через органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Больше того, в общую систему безопасности страны входят также общественные и иные объединения, содействующие своевременному принятию мер экономического, политического, социального, духовного и организационного характера, адекватных угрозам совокупности реальных потребностей, удостоверение которых надежно гарантирует личность, общество и государство.
Тем не менее, в системе исполнительных органов многих государств существуют специализированные структуры национальной безопасности. Конституция РФ 1993 года тоже предусматривает функционирование Совета Безопасности Российской Федерации, формируемого и возглавляемого Президентом РФ (ст.88).
В настоящее время действует Закон РФ «О безопасности»[92]. В соответствии со ст. 9 этого закона на систему безопасности возложены такие функции, как:
· выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации;
· создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности;
· управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях;
· осуществление системы мер по восстановлению нормального функционирования объектов безопасности в регионах, пострадавших в результате возникновения чрезвычайной ситуации;
· участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Российской Федерацией.
Статья 13 того же Закона определяет правовой статус Совета Безопасностиследующим образом: «Совет безопасности Российской Федерации является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности. Совет безопасности Российской Федерации рассматривает вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка и ответствен перед Верховным Советом Российской Федерации за состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз».
Основными задачами Совета безопасности Российской Федерации являются:
· определение жизненно важных интересов личности, общества и государства и выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности;
· разработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности Российской Федерации и организация подготовки федеральных программ ее обеспечения;
· подготовка рекомендаций Президенту Российской Федерации для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства;
· подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут повлечь существенные социально-политические, экономические, военные, экологические и иные последствия, и по организации их ликвидации;
· подготовка предложений Президенту Российской Федерации о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения;
· разработка предложений по координации деятельности органов исполнительной власти в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности и оценка их эффективности;
· совершенствование системы обеспечения безопасности путем разработки предложений по реформированию существующих либо созданию новых органов, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства (ст. 15 Закона).
В состав Совета Безопасности входят:
Ø Председатель Совета Безопасности Российской Федерации, которым по должности является Президент Российской Федерации;
Ø секретарь Совета Безопасности Российской Федерации;
Ø постоянные члены Совета Безопасности и члены Совета Безопасности, включаемые в состав Совета Безопасности и исключаемые из него Президентом Российской Федерации по представлению секретаря Совета Безопасности.
Секретарь Совета Безопасности входит в число постоянных членов Совета Безопасности.
Совет Безопасности в соответствии с его основными задачами образует постоянные межведомственные комиссии Совета Безопасности, которые могут создаваться по функциональному или региональному признаку. В случае необходимости подготовки предложений по предотвращению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, отдельным проблемам обеспечения стабильности и правопорядка в обществе и государстве, защите конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации Советом Безопасности могут создаваться временные межведомственные комиссии Совета Безопасности.
Межведомственные комиссии Совета Безопасности являются основными рабочими органами Совета Безопасности. Положения о межведомственных комиссиях Совета Безопасности и их состав по должностям утверждаются Президентом Российской Федерации по представлению секретаря Совета Безопасности. Персональный состав каждой межведомственной комиссии Совета Безопасности утверждается секретарем Совета Безопасности по представлению руководителей федеральных органов исполнительной власти, должностные лица которых включены в состав этой комиссии.
Межведомственные комиссии Совета Безопасности осуществляют подготовку предложений и рекомендаций Совету Безопасности по основным направлениям внутренней и внешней политики в области обеспечения национальной безопасности, способствуют координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации федеральных программ в области обеспечения национальной безопасности и исполнению решений Совета Безопасности[93].
Аппарат Совета Безопасности, возглавляемый секретарем Совета, выполняет организационно-техническую и информационную работу. Его структурными подразделениями считаются также различные управления, призванные обеспечить деятельность постоянных комиссий Совета. Так, для организации и обобщения информации и аналитических материалов, поступающих в названную выше межведомственную комиссию, и подготовки документов для рассмотрения на ее заседаниях в составе аппарата Совета Безопасности создано Управление обеспечения деятельности этой комиссии, функции и полномочия которого определяются очередным Положением, утверждаемым Президентом РФ. Деятельностью Управления руководит его начальник, назначаемый Президентом РФ. Его заместитель и начальники отделов Управления назначаются на должность руководителем Администрации Президента РФ[94].
Межведомственные комиссии Совета Безопасности могут утверждать экспертные группы для подготовки материалов, документов и проектов решений. Но материалы, подготовленные для рассмотрения в Совете Безопасности, проходят экспертную оценку в аппарате Совета Безопасности РФ.
Решения Совета Безопасности РФ принимаются на его заседаниях постоянными членами простым большинством голосов от их общего числа и вступают в силу после утверждения Председателем Совета, т.е. Президентом РФ, издающим соответствующие указы.
Контроль за деятельностью всей системы безопасности в России, включая сюда, очевидно, Совет Безопасности, по Закону «О безопасности» возложен на законодательный орган страны, а надзор за законностью «деятельности органов обеспечения безопасности» - на Генерального прокурора РФ (ст.ст. 21-22).
Однако, как показывают события последних лет, эти законоположения фактически не реализуются. Попытки Федерального Собрания РФ каким-то образом контролировать деятельность Совета Безопасности и других силовых структур системы безопасности страны постоянно наталкиваются на непреодолимые препятствия. Нет реальных признаков и прокурорского надзора за законностью в деятельности органов системы безопасности страны, хотя объективно в этом есть необходимость.
В средствах массовой информации нередки случаи сообщения о нарушениях принципа гласности в деятельности органов системы безопасности РФ. Вопреки требованиям статьи 24 Конституции РФ об обязанности органов государственной власти и их должностных лиц «обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы» многие граждане, особенно солдатские матери, по сути, лишены такой возможности.
Четко обозначилась, на наш взгляд, тенденция превращения Совета Безопасности РФ в прототип Политбюро бывшего ЦК КПСС, где на началах «целесообразности» тайно принимались решения по внутренней и внешней политике, имевшие трагические последствия для страны. Эта тенденция, четко проявляющая себя особенно в кризисных ситуациях, способствовала даже появлению неконституционного понятия «политическое руководство страны».
Она не претерпела заметных изменений и после создания Указом Президента РФ от 25 июня 1996 года еще одной государственной структуры того же рода - Совета обороны [95], которому перешла от Совета Безопасности функция координирования деятельности федеральных и региональных органов государственной власти в области военного строительства.
Это не может не вызвать тревоги не только относительно целостности, слаженности и легитимности всего механизма российского государства, но и применительно к реальной безопасности страны, ее граждан.
В достижении безопасности российского государства участвуют также такие специализированные учреждения, как Федеральная служба безопасности (ФСБ), органы разведки и контрразведки. Их деятельность носит, в основном, оперативный характер и направлена на создание условий для проведения в жизнь решений по обеспечению безопасности страны.
Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г.[96] также образован Государственный совет Российской Федерации. На основании Положения о нем Государственный совет Российской Федерации является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. В своей деятельности он руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, а также данным Положением. Положение о Государственном совете утверждается Президентом Российской Федерации.
В соответствии с Положением основными задачами Государственного совета являются:
· содействие реализации полномочий Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;
· обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту Российской Федерации;
· обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, и внесение соответствующих предложений Президенту Российской Федерации;
· содействие Президенту Российской Федерации при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
· рассмотрение по предложению Президента Российской Федерации проектов федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, имеющих общегосударственное значение;
· обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете;
· обсуждение информации Правительства Российской Федерации о ходе исполнения федерального бюджета;
· обсуждение основных вопросов кадровой политики в Российской Федерации;
· обсуждение по предложению Президента Российской Федерации иных вопросов, имеющих важное государственное значение.
Государственный совет формируется в составе председателя Государственного совета и членов Государственного совета. Председатель Государственного совета и члены Государственного совета участвуют в его работе на общественных началах. Председателем Государственного совета является Президент Российской Федерации. Членами Государственного совета являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации. По решению Президента Российской Федерации в состав Государственного совета могут быть включены лица, замещавшие должности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации два и более срока подряд. Для решения оперативных вопросов формируется президиум Государственного совета в составе семи членов Государственного совета. Персональный состав президиума определяется Президентом Российской Федерации и подлежит ротации один раз в полгода.
Президиум Государственного совета рассматривает план работы Государственного совета, а также повестку дня его очередного заседания. Президиум Государственного совета анализирует реализацию плана работы Государственного совета и его решений. Обеспечение деятельности Государственного совета осуществляют соответствующие подразделения Администрации Президента Российской Федерации и Управление делами Президента Российской Федерации.
В ноябре 2003 г. Президент своим Указом[97] учреждает Совет при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией. Совет при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией определяется как совещательный орган при Президенте Российской Федерации, образованный в целях оказания содействия Президенту Российской Федерации в реализации его конституционных полномочий. При Совете создаются Комиссия по противодействию коррупции и Комиссия по разрешению конфликта интересов.
Основной задачей Совета является оказание содействия Президенту Российской Федерации в определении приоритетных направлений государственной политики в сфере борьбы с коррупцией и ее реализации. На Совет возлагаются следующие функции:
Ø внесение предложений Президенту Российской Федерации о составе Комиссии по противодействию коррупции и о составе Комиссии по разрешению конфликта интересов;
Ø заслушивание ежегодного доклада Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии дел в сфере борьбы с коррупцией;
Ø рассмотрение подготовленных Комиссией по противодействию коррупции предложений по предупреждению и пресечению коррупции в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления;
Ø представление ежегодного доклада Президенту Российской Федерации о результатах своей работы.
При этом Совет не рассматривает сообщения о преступлениях и правонарушениях, не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины. В состав Совета входят Председатель Правительства Российской Федерации, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, Председатель Верховного Суда Российской Федерации и Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Члены Совета участвуют в его заседаниях лично и не вправе делегировать свои полномочия другим лицам. Члены Совета председательствуют на его заседаниях поочередно, при этом очередность определяется Советом. По решению Президента Российской Федерации заседания Совета могут проводиться под его председательством.
Заседания Совета проводятся по мере необходимости. Заседание Совета считается правомочным, если на нем присутствуют все члены Совета. Решения Совета оформляются протоколом, который подписывают все члены Совета. В случае несогласия с принятым решением член Совета вправе изложить в письменном виде свое мнение, которое подлежит обязательному приобщению к протоколу заседания. При необходимости решение Совета оформляется в виде проекта указа, распоряжения или поручения Президента Российской Федерации.
Организационное и материально-техническое обеспечение деятельности Совета и комиссий при Совете осуществляют соответствующие подразделения Администрации Президента Российской Федерации и Управление делами Президента Российской Федерации.
Все это свидетельствует о постепенном изменении конструкции системы власти в стране как в горизонтальном, так и в вертикальном отношениях; при этом по существу затрагиваются сами конституционные основы (принципы) построения государственного механизма Российской Федерации.
В конструкции государственного механизма находят свое адекватное воплощение как форма государства, включая политико-правовой режим, так и его конкретно-исторические функции.
