Дембовский

Понятие и виды государственного устройства. Форма государственного устройства - это национальное и административно-территориальное строение публичной власти, способы взаимоотношений составных частей государства, а равно способы межгосударственного единения. Она зависит, главным образом, от двух факторов. Во-первых, от того, из каких административно-территориальных и национально-территориальных образований состоит государство, каково положение этих образований и в каких взаимоотношениях они находятся между собой и с центральными органами власти. Во-вторых, от того, находится ли данное государство в том или ином единении с другими государствами.

С учетом этих факторов различают: унитарные государства, федерации и иные формы государственного единения. Каждая из этих форм имеет свои особенности. Рассмотрим их подробнее.

Унитарным является единое (цельное) государство, состоящее из административно-территориальных и национально-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти. Такое государство неделимо: его составные части (департаменты, области, края, губернии, графства, округа и др.) являются исключительно административно-территориальными или национально - территориальными образованьями, не обладают ни суверенитетом, ни другими признаками государства.

Унитарное государство может быть централизованным или децентрализованным, т.е. допускающим значительную самостоятельность тех или иных составных частей. В его составе возможны автономии в виде, например, Уйгурского автономного района в Китае, Баян-Ульгейского аймака в Монголии, Южного региона в Судане, Каракалпакской республики в Узбекистане. Но такие образования, по сути, не являются государствами, остаются своеобразными территориальными единицами в составе единого, унитарного государства.

Это - наиболее простая и экономичная форма государственного устройства, применяемая в Англии, Бельгии, Италии, Испании, Китае, Финляндии, Японии и во многих других странах современного мира. В унитарном государстве единые системы: органов законодательной, исполнительной и судебной власти без множества президентов, парламентов, правительств, министерств и ведомств на разных уровнях; правового регулирования без деления его на федеральные и республиканские; нормативно-правового массива, действующего одинаково на всей территории страны; налогов и других обязательных платежей и т.д. Все это имеет ряд положительных сторон.

Федерация есть союз двух и более государств, объединяющий их в союзное государство. Она представляет собой наиболее прочную форму глубокого единения двух и более государств с образованием нового, союзного государства, призванного осуществлять полномочия совместного (общего) характера, делегированные ему объединившимися государствами. Такое единение в принципе происходит добровольно, чаще всего в многонациональных странах с тем, чтобы, с одной стороны, сохранить национальную государственность своих народов, с другой - объединить их ресурсы и усилия для совместной внутренней и внешней деятельности.

Федерация - сложное государство, в котором внутри союзного государства функционируют государства - члены федерации. В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная, судебная и контрольно-надзорная власть осуществляется федеральными органами. Пределы полномочий последних определяются в федеративном договоре между государствами, вступившими в федеративный союз. Такой федеративный договор считается учредительным документом государства со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Иначе говоря, в федерации не союзное государство наделяет субъектов федерации теми или иными полномочиями, а, наоборот, субъекты федерации делегируют ему часть своих полномочий. И это закрепляется именно в федеративном договоре или в другом равнозначном юридическом документе. Конституции и иные законы, не говоря уже о всевозможных соглашениях между центром и регионами, основываются именно на учредительном документе федерации.

Территория федеративного государства состоит: а) из территорий субъектов федерации; б) из федеральной территории, принадлежащей исключительно союзному государству. На федеральную территорию (например, федеральный округ в США, федеральный округ в Соединенных штатах Бразилии) распространяется юрисдикция только союзного государства.

Субъекты федерации, известные под разными названиями (штаты в США и Бразилии, земли в Германии, провинции в Аргентине, провинции и княжества в Пакистане и т.д.) сохраняют свою территорию и самостоятельность. На их территориях федеральные органы строго ограничены юрисдикцией, делегированной по федеративному договору и Конституцией. Во всем остальном законодательная, исполнительная, судебная и иная власть принадлежит самому субъекту федерации, осуществляется ее собственными органами. В США, к примеру, каждый штат имеет обширное гражданское, налоговое, земельное, уголовное и иное законодательство, свою судебную систему, свои силовые структуры. По Конституции Соединенных Штатов Бразилии каждый штат имеет свою Конституцию, сохраняет за собой все полномочия, которые не переданы Союзу (ст.ст.8,18-19).

Как сложное государство, федерация предполагает функционирование законодательных, исполнительных, судебных и контрольно-надзорных учреждений на нескольких уровнях - на союзном, республиканском (земельном, провинциальном и др.), на административно-территориальном. Здесь многослойный характер носит и действующий в стране нормативно-правовой массив, причем на уровне субъектов федерации он может быть и «разношерстным», т.е. содержащим разные по содержанию правовые акты. Все это требует не только согласованности усилий государственных структур, но и значительных дополнительных затрат финансовых и иных материальных ресурсов страны. Тем не менее, ныне федеративными являются государства многих стран, таких, как Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Германия, Пакистан, северная Америка и т.д.

Под конфедерацией понимается союз двух и более государств, который объединяет их для совместного обеспечения некоторых общих интересов без создания нового, союзного государства. Эта форма государственного единения отличается от федерации тем, что: во-первых, не предполагает создание союзного государства и, стало быть, не отражается на суверенитете объединяющихся государств; во-вторых, союз заключается для совместного достижения определенных, ограниченных целей в ту или иную историческую эпоху и, следовательно, носит временный характер; в- третьих, все участники союза считаются полнокровными субъектами международных отношений; в-четвертых, если даже создаются некоторые межгосударственные структуры, то они не имеют своей, «союзной» территории. Конфедерация не имеет единого законодательства, единой армии, единой налоговой системы, единого бюджета, а равно собственной территории, находящейся в ее исключительной юрисдикции. Ее члены на своих территориях осуществляют власть самостоятельно: имеют свое гражданство, национальное законодательство, собственные налоговую и банковскую систему. Акты, принимаемые на конфедеративном уровне, нуждаются в одобрении высшими органами власти членов конфедерации. Вооруженные силы конфедерации состоят из воинских контингентов, направляемых ее членами в распоряжение объединенного командования.

Возможно создание конфедеративных органов по внешнеполитическим, оборонным и иным общим делам, призванных координировать усилия объединившихся государств в соответствующих областях. Конфедеративные органы могут выполнять функции по единению денежных систем, таможенных правил и кредитной политики. На эти цели создается специальный общеконфедеративный бюджет.

Как показывает история, конфедерации недолговечны. Они либо по достижении общих целей распадаются, как это случилось с Австро-Венгерским союзом в 1867-1918 г.г., либо превращаются в федерацию, как это произошло в Северной Америке (США) и ныне происходит в Швейцарии.

Кроме федерации и конфедерации, мировой цивилизации известны иные формы государственного единения - различные содружества, региональные союзы и т.д. Давно существует Британское содружество, образовавшееся при распаде Британской империи. На базе осколков бывшего Советского Союза несколько лет тому назад возникло СНГ, набирающее постепенно жизненную силу. Ныне функционирует Европейский Союз, объединяющий европейские государства во всевозрастающем количестве. Возможно появление новых способов единения суверенных государств. Все это имеет несомненное историческое и практическое значение.

Формы государственного устройства в России. До октябрьского переворота в 1917 году в России неизменно была унитарная форма государственного устройства. Удельные княжества, централизованное русское государство и российская империя - это унитарные государства, существовавшие в России на протяжении многих веков. Они не вступали в федеративные или конфедеративные отношения с какими-либо другими государствами. С их стороны не наблюдались и стремления пользоваться иными формами государственного единения, если не считать некоторые сугубо военные союзы с теми или иными странами.

Идею федерации в России на свое вооружение впервые взяли большевики осенью 1919 года, выступавшие до этого в принципе за унитарное, единое и целостное государство. Когда после февральской буржуазно-демократической революции на территории бывшей царской империи образовалось множество различных государств, большевики увидели в федерализме средство, путь к объединению. Из-за развернувшегося движения народов бывшей империи за создание (возрождение) своей национальной государственности они начали говорить сначала о возможности, а потом о необходимости в стране федеративного устройства государства. В Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой 12 (25) января 1918 года третьим Всероссийским съездом Советов в качестве своеобразного учредительного документа, провозглашалось: «Советская Российская республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик». В дальнейшем взгляды большевиков неоднократно менялись, но, в конечном счете, была выработана доселе неизвестная конструкция «двухэтажной» федерации - внизу Российская Федерация с автономными республиками, областями и округами, наверху - союзное государство, куда входила эта федерация наряду с другими союзными республиками. Однако все это носило в большей степени декоративный характер. Благодаря единому партийному руководству, подчинению советской власти партийному диктату в центре и на местах, так называемому демократическому централизму и некоторым другим тогдашним реалиям фактически в стране функционировало унитарное государство.

По Конституции РФ 1993 года Россия вновь объявляется федеративным государством, состоящим из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов федерации (ст.ст.1,5). Но это - опять новая, не изведанная в мировой практике конструкция, рассчитанная неизвестно на что - не то на низведение национальных республик, объявивших себя суверенными государствами, до уровня обыденных административно-территориальных единиц, не то на возведение областей, краев, некоторых городов России в ранг государств.

Эта неопределенность не только не исчезает, а, напротив, усиливается, когда в Конституции все указанные выше «субъекты федерации» объявляются равноправными между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами власти, подчеркивая, что такое федеративное устройство основывается на территориальной и государственной целостности, на единстве системы государственной власти (ст.ст.4-5). При разграничении предметов ведения за «субъектами федерации» вся полнота государственной власти оставляется только по вопросам, не имеющим решающего значения ни в экономике, ни во внутренней и внешней политике, ни во многих других сферах жизни. И не случайно многими высказывается мнение, что Россия пока не перешла на подлинно федеративные начала своего государственного устройства.

В печати нередко отмечается приверженность высших структур власти федеративному устройству России. Однако реальные дела свидетельствуют о другом. Так, в Федеративном договоре от 31 марта 1992 года предусматривалось, что «он становится составной частью (самостоятельным разделом) Конституции Российской Федерации. Изменения и дополнения в этот раздел Конституции Российской Федерации вносятся с согласия республик в составе Российской Федерации, подписавших настоящий Договор.

Каждая республика в составе Российской Федерации сохраняет за собой право как подписать настоящий Договор, так и регулировать свои отношения по разграничению полномочий с федеральными органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией этой республики в составе Российской Федерации» (ст.8), однако в действительности этого не произошло. В Протоколе к Федеративному договору от 30 марта 1992 года отмечается согласие на «предоставление не менее 50 процентов мест в одной из палат высшего Законодательного органа Российской Федерации» республикам, но эта договоренность тоже осталась не выполненной. По Федеративному договору предметы ведения и полномочия разных групп субъектов федерации определены неодинаково, а Конституция РФ отказалась и от этой договоренности. В Федеративном договоре речь идет о «суверенных республиках в составе Российской Федерации», тогда как в Конституции РФ ничего подобного не содержится. По Федеративному договору «земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик» (ст.3), в то время как Конституция РФ отказалась от подтверждения этого фундаментального положения. По Федеративному договору республики (государства) в составе Российской Федерации передают (относят) в ведение федеральных органов определенные полномочия, а Послание Президента РФ от 16 февраля 1995 года исходит из обратного, подчеркивая: «мы пошли на значительное расширение прав республик, краев, областей и автономий». Перечень таких фактов, свидетельствующих об истинных помыслах нынешней центральной власти, можно продолжить без особого труда. Они, скорее, являются подтверждением тенденций не к федерализму, а к укреплению унитаризма.

Нельзя не заметить также необоснованности попыток связать любой унитаризм с жесткой централизацией и командными методами управления, а децентрализацию власти и формирование местного (муниципального) самоуправления выдавать за федерализм.

Унитаризм не требует обязательного сосредоточения власти в центре; в демократическом обществе он не только не исключает, а напротив, предполагает наличие широких полномочий региональных и местных административно-территориальных образований, муниципального самоуправления, а равно развитие культурно-национальной автономии для национальных меньшинств.

Всего этого не бывает в недемократическим государстве с федеративным устройством. Поэтому не следует смешивать две проблемы, одна из которых относится к федерализму, другая - к децентрализации власти, культурно-национальной автономии и местному самоуправлению в любом демократическом государстве, как в унитарном, так и в федеративном. Смешивание их может способствовать как раз тенденциям к отходу от федеративных начал и усилению унитаризма в России.

Не может не вызывать озабоченности утверждение, что предоставление субъектам федерации широкой самостоятельности, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти республик в составе России не решает проблему сохранения единства и целостности Российского государства.

Под этим лозунгом вырабатывается еще некая региональная политика. Указом Президента РФ от 3 июня 1996 года утверждены «Основные положения региональной политики в Российской Федерации»[75], в которых под регионами понимаются субъекты федерации или их группы, а децентрализация в них власти путем закрепления сверху «возможно большего числа полномочий в сфере совместного ведения» и обеспечение принципа равноправия всех регионов рассматриваются как путь к «последовательной реформе федеративного устройства страны».

На наш взгляд, такая региональная политика, если она предпринимается в рамках федеративного государства, должна быть направлена на то, чтобы укреплять субъектов федерации, расширять их самостоятельность, развивать внутри каждой республики (области, края, федеральных городов, национальных автономий) местное самоуправление, всячески содействовать формированию культурно-национальной автономии на всей территории России. Это действительно путь к федеративному переустройству Российской государственности не на словах, а на деле. В п.1 Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 26 января 2005 г. N 40), напротив, отмечается, что «Министерство регионального развития Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе районов Крайнего Севера и Арктики, административно-территориального устройства Российской Федерации, разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности) и жилищно-коммунального хозяйства, государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации, а также защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации».

У народов страны глубоко укоренилось тяготение к гражданскому единству, понимание необходимости и преимущества совместного бытия. Должны быть найдены адекватные формы сохранения государственного единения, обеспечивающие уважение к общепризнанному и неотчуждаемому праву каждого народа на самоопределение, конечно, без великодержавных и националистических притязаний.