Формы территориального устройства представляют собой административно-территориальное и национальное строение государства, раскрывающее характер взаимоотношений между его
составными частями, между центральными и местными органами государства.
Унитарные:
• одна система высших органов представительной, исполнительной и судебной власти;
• одна конституция, финансовая, налоговая и законодательные системы, единые вооруженные силы;
• наличие местных органов власти, не обладающих признаками суверенитета.
Присущая всем унитарным государствам централизация может проявляться в разных формах и разной степени. В некоторых странах вообще отсутствуют местные органы и административно-территориальные единицы управляются назначенными представителями центральной власти. В других государствах местные органы создаются, но они поставлены под контроль (прямой или косвенный) центральной власти.
В зависимости от вида контроля различают централизованные или децентрализованные унитарные государства. В некоторых унитарных государствах используется предоставление более льготного правового статуса одним или нескольким административно-территориальным единицам. Такое унитарное государство, получившее название «регионалистское» (Италия, Китай, Испания, Никарагуа), характеризуется наличием административной автономии для некоторых структурных территориальных подразделений.
|
|
Указанная форма государственного устройства находит применение там, где требуется учет специфических интересов территориальных единиц (национальных, этнических, географических, исторических). Права по самоуправлению у автономных образований несколько шире, чем у населения обычных административно-территориальных единиц. Однако самостоятельность автономий допускается только в пределах, установленных центральной властью. В унитарном государстве может функционировать и местное самоуправление, действовать муниципальные органы.
Унитаризм по сравнению с дроблением территории на уделы, княжества, — явление безусловно, прогрессивное, способствует становлению единого рынка, развитию экономических отношений. Однако с развитием общества, проявлением глобальных экономических проблем и других факторов начинаются интеграционные процессы, которые приводят к созданию сложных государственных образований.
Федеративные:
• две системы высших органов власти — федеральное и субъектов
Федерации;
• территория федерации состоит из территорий отдельных ее субъектов (штатов, республик, земель). В то же время территории всех субъектов составляют единую территорию страны;
|
|
• граждане субъектов Федерации одновременно являются гражданами всей страны;
• Федерация имеет единые вооруженные силы, финансовую, налоговую и денежную системы;
• субъекты федерации могут иметь собственные войсковые формирования;
• основную внешнеполитическую деятельность осуществляют федеральные органы.
По нашему мнению, В.Ф. Калина1 обоснованно отнес к исходным принципам федерализма следующие.
1. Отсутствие реального суверенитета (есть только его признаки) у субъектов федерации и отсутствие права на одностороннее изменение статуса субъекта федерации.
2. Разграничение на конституционном и договорном уровнях предметов ведения между федерацией и ее субъектами и возможностей их изменения.
3. Верховенство федерального законодательства над законодательством субъектов федерации.
4. Единство экономической и социальной системы, свободное передвижение людей, товаров, услуг в пределах всей федерации.
5. Равноправие субъектов федерации.
6. Территориальный подход к строительству федерации.
7. Принцип системности, в котором важнейшую роль играет необходимость сохранения государственной целостности (единая форма государственного правления, политического и государственного режима). Сохранение или разрушение системных связей с субъектами федерации напрямую связано с вопросами обеспечения безопасности такого государства (экономической, политической, военной, экологической, геополитической и т.п.).
Вопрос объема и видов полномочий федеральных и иных органов власти решается на основе трех принципов:
1) исключительной компетенции федерации — определения предметов ведения, по которым только она принимает решения, издает нормативные акты. Все остальные вопросы, не вошедшие в предмет ведения федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации;
2) совместной компетенции — установление федеральных полномочий, штатных, республиканских, земельных, кантональных и иных местных полномочий;
1 Калина В. Ф. Федерализм: понятие и конституционные принципы // Юриспруденция. 2002. № 1. С. 213-236.
3) полномочий, отнесенных к компетенции субъектов федерации.
В некоторых федеративных государствах появился такой способ распределения компетенции между союзным государством и входящими в него субъектами федерации, как взаимное делегирование полномочий. Это позволяет как бы снять вопрос о жесткой подчиненности субъекта федерации центру и свидетельствует о добровольности распределения компетенции. Формула о делегировании полномочий сопровождается появлением в практике федерализма понятия и статуса ассоциированного члена, т.е. субъекта федерации, отличающегося по своему статусу от других субъектов федерации, прежде всего большой самостоятельностью, добровольной делегированностью полномочий, а не их централизованным распределением. Фактически в составе России таким статусом обладает Татарстан.
Иногда статус ассоциированного члена федерации используется и для юридического прикрытия намерения субъекта федерации выйти из состава федерации. В некоторых государствах с федеративным устройством на законодательном уровне закрепляется право выхода субъекта Федерации из её состава (Канада, СССР, по конституции 1936г.). Такое право получило название «право сецессии».
В связи с этим появились понятия об асимметричной федерации — где установлены разные политико-правовые отношения между федерацией в целом и ее отдельными субъектами, «жесткой» или «мягкой» федерации. Асимметрия в федеративном государстве возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а в объеме полномочий, которые определены федеральной Конституцией и заключенными на ее основе договорами и федеральными законами, т.е. речь идет об асимметрии управления в федеративном государстве.
|
|
Сфера деятельности и компетенции как федеральных органов, так
и субъектов федерации по управлению экономикой, бюджетом,
социальной сферой и другими вопросами должна, прежде всего,
соответствовать требованиям, установленным федеральной
Конституцией. Реализация однотипных полномочий совместного ведения в разных регионах, национально-государственных и территориальных образованиях требует учета местных особенностей.
Основными принципами федерализма являются:
• добровольность и равноправие субъектов, образующих единое государство;
• установление их единого конституционного статуса;
• суверенитет федерального государства и суверенность субъектов федерации;
• общность территории и гражданства;
• единая армия, денежная, налоговая и таможенная системы;
• единое правовое пространство, верховенство федеральной конституции и законов на всей территории государства;
• разграничение предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов федерации.
Проблема соотношения суверенитета, предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации всегда была центральной в федеративном государстве.
При ее решении важно исходить из следующего:
• сам факт вступления республики в федерацию означает, что ее суверенитет не может осуществляться так же, как если бы она в нее не входила и оставалась полностью независимым государством;
• вступая в федерацию, республики тем самым признают ее суверенитет, а также верховенство федеральных законов и иных установлений в сферах и вопросах, отнесенных к совместному ведению федерации и ее субъектов;
• хотя носителем суверенитета федерации является ее многонациональный народ, он представляет собой не механическую сумму источников власти ее субъектов, а новое качество;
• законодательство субъектов федерации не должно стоять выше федеральных;
|
|
• самоограничение суверенных прав и полномочий республик-субъектов федерации не означает потерю ими своего суверенитета;
• суверенитет федерации и суверенитет входящих в нее республик не абсолютны, а относительны не только в смысле их существования в рамках признания приоритета общечеловеческих ценностей и принципов международного права, но и потому, что это взаимосвязанные, сопряженные суверенитеты, каждый из которых не должен вести ни к автократии, ни к сепаратизму.
Гармоничное сочетание суверенитетов субъектов и федерации достигается четким разграничением предметов ведения и полномочий и признанием верховенства федерации в вопросах и сферах жизни, определяемых природой федерализма и общей заинтересованностью в совместном решении задач.
Субъекты федерации равноправны в отношениях между собой и с федеральным центром, но в то же время могут иметь дополнительные права, если это связано с дополнительными функциями и обязанностями, что не должно повлечь за собой неравноправие субъектов. Принцип многообразия форм федеративных связей должен быть четко закреплен в законодательстве.
Конфедерация:
Конфедерация представляет собой государственно-правовые объединения, или союзы суверенных государств. В отличие от
федерации конфедерация создается для достижения определенных, ограниченных задач и целей в пределах известного исторического периода.
Суверенные государства, образовавшие конфедерацию, остаются субъектами международно-правового общения.
Конфедерация — это временный, юридический союз суверенных государств, созданный для обеспечения их общих интересов.
При конфедеративном устройстве государства — члены конфедерации — сохраняют свои суверенные права, как во внутренних, так и во внешних делах.
В отличие от федеративного устройства конфедерация характеризуется следующими чертами:
• конфедерация не имеет своих общих законодательных, исполнительных и судебных органов;
• конфедеративное устройство не имеет единой армии, единой системы налогов, единого государственного бюджета;
• сохраняет гражданство тех государств, которые находятся во временном союзе;
• государства могут договориться: о единой денежной системе; о единых таможенных правилах, о межгосударственной кредитной политике на время существования союза.
Как правило, конфедеративные государства не долговечны, либо они распадаются, либо превращаются в федерацию: Германский союз (1815-1867), Швейцарский союз (1815-1848) и США, когда в 1781 году была законодательно утверждена конфедерация; Австро-Венгрия (до 1918 г.); Швеция и Норвегия (до 1905 г.; созданная в 1958 г. И распавшаяся в 1961 г. Объединенная Арабская Республика (Египет+Сирия).