double arrow

Правоотношений

Вопрос о реализации обязанностей и прав субъектов финансового правоотношения является составляющей вопроса о. содержании финансового правоотношения. Ведь она означает реальное поведение субъектов, что и составляет материальное содержание правоотношения. Однако надо заметить, что в буквальном смысле под материальным содержанием правоотношения в науке понимается только правомерное поведение, в то время как реальное поведение субъектов значительно шире и включает как законные, так и незаконные пути реализации их прав и обязанностей. Принимая это во внимание, в настоящей работе мы будем рассматривать только правомерное поведение субъектов финансового правоотношения, возникающее в ходе реализации их прав и обязанностей и составляющее материальное содержание правоотношения.

Под реализацией обязанностей и прав мы в данном случае понимаем действия (воздержание от действий) субъектов, направленные на достижение целей тех или иных финансовых правоотношений. При этом целью финансового правоотношения является тот результат, на который ориентирует норма (или нормы) права и ради достижения которого закон предусматривает основания возникновения и пути развития финансового правоотношения. Например, целью налогового обязательства как финансового правоотношения является уплата и поступление налога в бюджет или государственный внебюджетный фонд. Целью того или иного межбюджетного правоотношения (правоотношения по бюджетному регулированию) является получение нижестоящим звеном бюджетной системы финансовых ресурсов, запланированных в вышестоящем бюджете.

Реальное поведение субъектов финансового правоотношения взаимообусловлено. Это естественно, ибо права и обязанности в правоотношении являются парными юридическими категориями. Как отмечает С.С. Алексеев, "в реальной жизни нет субъективного права (как юридического явления), если оно не право по отношению к кому-либо, т.е. если оно так или иначе не связано с обязанностями". В связи с этим в данном параграфе работы мы будем исследовать реализацию прав и обязанностей субъектов финансового правоотношения как проявление его материального содержания в их единстве и взаимообусловленности. Иначе говоря, мы будем, где это возможно, говорить о реализации прав и отдельно — о реализации обязанностей, а рассматривать их, все время имея в виду взаимосвязь этих категорий в финансовом правоотношении.

Реализация обязанностей и прав субъектов финансового правоотношения — это волевой акт. Ни права, ни обязанности не могут быть реализованы, если субъекты не проявят своей воли. В связи с этим теоретически и практически значимым является вопрос о соответствии индивидуальной воли субъекта (т.е. воли управомоченного или правообязанного субъекта) и государственной воли, выраженной в правовой норме. На этот аспект проблемы справедливо обращалось внимание в науке

Р.О. Халфина отмечает, что "...основная задача, функция, выполняемая правоотношением, заключается в том, чтобы общая воля, выраженная в норме права, была реализована в конкретных актах поведения (действиях или воздержании от действий) граждан и коллективов".

В большинстве случаев воля субъектов финансовых правоотношений к реализации их обязанностей и прав изначально корреспондирует государственной воле, выраженной в норме закона. Это обусловлено тем, что нередко обязанным субъектом финансового правоотношения выступает само государство в лице определенных органов. Вместе с тем проблема согласования воли не теряет своей актуальности в финансовых правоотношениях, что определено их сущностью и, в частности, заложенным в налоговом правоотношении противоречием между публичным и частным интересом. В норме финансового права, обязывающей уплатить налог, выражена государственная воля, аккумулировавшая публичный интерес. Между тем в конкретной ситуации воля налогоплательщика, т.е. правообязанного лица, не совпадает с волей государства. Свидетельством этого являются многочисленные факты уклонения от уплаты налогов. Очевидно, что проблема согласования воли как составная часть вопроса реализации обязанностей и прав субъектов финансового правоотношения может быть решена только в ракурсе ее рассмотрения с проблемой гарантий реализации обязанностей и прав субъектов финансового правоотношения.

Бесспорно, волевые действия субъектов финансовых правоотношений по реализации принадлежащих им прав и обязанностей могут привести к желаемому результату лишь тогда, когда они должным образом гарантированы. В связи с этим в юридической науке проблема реализации прав и обязанностей субъектов всегда рассматривалась во взаимосвязи с их гарантиями.

Традиционно под гарантиями юридических прав и обязанностей понимаются те условия и средства, которые обеспечивают их фактическую реализацию и надежную охрану (защиту). К числу гарантий-условий, как правило, относятся политические, экономические, идеологические гарантии. К числу гарантий-средств — юридические. Безусловно, гарантии-условия играют значительную роль в реализации прав и обязанностей субъектов, и в особенности субъектов финансового права. Примеры тому дает жизнь. Так, недостаток государственных финансовых ресурсов в 1996, 1997гг. не обеспечивал реализацию финансово-правовых норм, заложенных в законах о федеральном бюджете на эти годы, в связи с чем имели место массовые невыплаты заработной платы бюджетникам, пенсий, стипендий и т.д. То есть отсутствие экономических гарантий приводило к невозможности выполнения государством своих юридических обязанностей. Однако гарантии-условия не способны непосредственно, оперативно и эффективно обеспечить реализацию прав и обязанностей, а создают лишь предпосылки для нее. Роль собственно гарантий реализации отводится юридическим гарантиям. Именно поэтому последние обозначаются как гарантии-средства. В этой связи в науке справедливо отмечается, что "...если в каком-то случае право гражданина не реализовалось или нарушено, то непосредственную причину этого разумно искать не в социально-экономических процессах, а в отсутствии или несоблюдении соответствующими субъектами юридических гарантий его реализации. Если же в каждом конкретном случае нарушения права ссылаться на общие гарантии, "то последуют абсурдные выводы об отсутствии законности, неэффективности демократии, нереальности равноправия и т.д."

Исходя из отмеченного финансово-правовую науку интересуют, главным образом, юридические гарантии реализации обязанностей и прав субъектов финансовых правоотношений. Иначе говоря, представляют интерес резервы самого финансового права в регулировании финансовых процессов.

В науке выделяются различные виды юридических гарантий реализации прав и обязанностей субъектов. Причем, как правило, отдельно рассматриваются гарантии реализации и гарантии охраны, хотя имеются и другие подходы. При этом в числе гарантий реализации выделяют: конкретизацию в законодательстве пределов (границ) прав и обязанностей; юридические факты, с которыми связывается их реализация; процессуальные формы реализации; меры поощрения и льготы для стимулирования правомерной инициативной реализации. В качестве гарантий охраны — меры надзора и контроля за правомерностью поведения субъектов права; меры правовой защиты; меры юридической ответственности; меры пресечения; процессуальные формы охраны прав и обязанностей; меры профилактики и предупреждения правонарушений.

Такой подход может быть назван статическим, ибо основан на выявлении и изучении отдельных гарантий вне связи с самим процессом реализации прав и обязанностей. Между тем, как известно, реализация, прав и обязанностей — это всегда процесс, который имеет свои точки отсчета, т.е. структурирован. Здесь можно выделить стадии, на которых срабатывают определенные средства и способы реализации. Другими словами, можно говорить о механизме реализации прав и обязанностей. Фактически сам этот механизм выполняет функцию гарантирования. Отсюда в качестве юридических гарантий могут рассматриваться все элементы, составляющие механизм реализации.

Исходя из этого, рассмотрим реализацию обязанностей и прав субъектов финансового правоотношения под углом зрения юридического механизма, т.е. системы, включающей средства и способы реализации, а также стадии (звенья), на которых они срабатывают.

Юридический механизм реализации обязанностей и прав субъектов финансовых правоотношений достаточно последовательно и конкретно может быть выявлен применительно к каждому правоотношению. Здесь он всегда будет иметь свои особенности. Например, представляет безусловный интерес анализ юридического механизма реализации правоотношения по поводу уплаты в бюджет налога на доходы физических лиц, налога на прибыль и т.д. Такой подход полезен тем, что помогает не только показать поведение субъектов финансового правоотношения, но и выявить пробелы регулирования, "трудные места". И, таким образом, обеспечивает поиск резервов роста эффективности реализации финансового правоотношения. Вместе с тем к анализу механизма реализации можно подходить и с общих позиций. Другими словами, выявить и магистральный механизм, т.е. базирующийся на анализе общих (а не предельно конкретных), макро-финансовых правоотношений с учетом узловых, наиболее "выпуклых" моментов и срезов реализации прав и обязанностей субъектов. Например, могут анализироваться налоговое правоотношение, правоотношение по бюджетному финансированию и т. д. как таковые, а не какая-либо их конкретная разновидность.

При общем взгляде на финансовое правоотношение прежде всего видны стадии его реализации как "шаги", узловые моменты единого процесса.

Под стадиями реализации прав и обязанностей субъектов финансового правоотношения, на наш взгляд, следует понимать более конкретные, последовательно сменяющие друг друга финансовые правоотношения, в которые, руководствуясь законом, вступают субъекты в целях реализации своих прав и обязанностей.

При рассмотрении процесса реализации в таком аспекте надо определиться по поводу места в нем охраны (защиты). В науке неоднозначно решается вопрос о взаимоотношении понятий "охрана (защита)" и "реализация" прав и обязанностей. Одни ученые выводят защиту за пределы реализации прав и обязанностей, а другие, напротив, считают ее одной из стадий реализации. Мы придерживаемся в данном случае широкого взгляда, т.е. считаем, что реализация включает не только положительную деятельность субъектов финансового правоотношения, направленную на достижение его целей, но и "растягивается" на защиту в случае нарушения субъектами их прав и обязанностей. Другими словами, в механизме реализации прав и обязанностей субъектов финансового правоотношения защита является стадией, представляющей собой охранительное финансовое правоотношение. Очевидно, что эта стадия не является обязательной и имеет место лишь тогда, когда право или обязанность нарушены и требуется их защита. С учетом отмеченного в механизме реализации могут быть выделены обязательные и необязательные стадии. Например, бюджетно-процессуальное финансовое правоотношение (на федеральном уровне) складывается из обязательных стадий:

а) правоотношения между Правительством РФ и Минфином РФ по поводу, составления проекта бюджета (ст.184 БК РФ);

б) правоотношения между Правительством РФ и Государственной Думой по поводу рассмотрения проекта бюджета и его утверждения;

в) правоотношения между Государственной Думой и Советом Федерации по поводу рассмотрения принятого Государственной Думой бюджета (ст.106 Конституции РФ);

г) правоотношения между Правительством РФ и Федеральным Собранием РФ по поводу исполнения бюджета.

Обязательные стадии реализации, могут быть выделены в целом ряде других финансовых правоотношений: по поводу бюджетного финансирования, по поводу государственного внебюджетного финансирования; в межбюджетном правоотношении и т.д.

Необязательные стадии реализации — это те, которые имеют место в особых случаях, предусмотренных законом. Как уже отмечалось, таковой в механизме реализации финансового правоотношения является стадия защиты. Она возможна только в случае финансового правонарушения. Кроме этого, к числу необязательных следует отнести и стадию получения налоговых отсрочек, рассрочек и т.д. Согласно ст.64 НК РФ она имеет место только в тех случаях, когда:

а) причинен ущерб в результате стихийного бедствия, техногенной катастрофы или иных обстоятельств непреодолимой силы;

б) задержано финансирование из бюджета или оплата государственного заказа;

в) существует угроза банкротства в случае единовременной выплаты им налога;

г) имущественное положение физического лица исключает возможность единовременной уплаты налога;

д) производство и (или) реализация товаров, работ или услуг лицом носит сезонный характер;

е) налицо иные основания, предусмотренные Таможенным кодексом РФ.

Как видно, появление вышеназванных оснований — явление исключительное. Аналогичным образом в качестве необязательной может быть названа стадия получения отсрочки, рассрочки в правоотношении по уплате госпошлины. Безусловно, этот перечень не является исчерпывающим.

Анализ законодательства и практики последних лет показывает, что законодатель, стремясь повысить эффективность реализации прав и обязанностей субъектов финансового правоотношения, нередко прибегает к манипулированию стадиями в механизме его реализации. Свидетельством является, в частности, ситуация в сфере бюджетного финансирования, сложившаяся в 1997г. Так, в соответствии со ст.9 Закона РФ "О банках и банковской деятельности в Российской федерации" предусматривалось исполнение бюджета, в том числе федерального, через систему уполномоченных банков. В результате механизм реализации правоотношения по бюджетному финансированию (с точки зрения стадий) выглядел следующим образом: федеральное казначейство — ЦБ РФ — министерство (как главный распорядитель бюджетных средств по своему ведомству) — уполномоченные (коммерческие) банки в различных регионах России — бюджетная организация (как нижестоящий распорядитель бюджетных средств). Как показала практика, такой механизм не обеспечивал эффективность процесса реализации. Бюджетные кредиты поступали в регионы несвоевременно и распорядители кредитов второй очереди не получали их в срок. Причиной тому, как выяснилось, в значительной мере являлись задержки по вине уполномоченных банков, которые в течение какого-то времени пользовались этим бесплатным ресурсом. В результате было решено изменить систему исполнения федерального бюджета, а значит — и механизм реализации правоотношения по бюджетному финансированию. Появился Указ Президента РФ "О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета" от 12 мая 1997г., которым Правительству РФ поручалось перейти на казначейскую систему исполнения федерального бюджета с ведением счетов по учету доходов и расходов федерального бюджета, как правило, в Центральном банке РФ. С юридической точки зрения переход на казначейскую систему должен был сделать реализацию более эффективной за счет реструктуризации стадий в его механизме. Этот механизм выглядит следующим образом: федеральное казначейство — Центральный банк РФ — министерства и ведомства (как главные распорядители бюджетных средств); федеральное казначейство — ЦБ РФ (территориальные управления) — бюджетная организация (как нижестоящий распорядитель бюджетных средств).

Анализ показывает, что реструктуризация в механизме реализации правоотношения по бюджетному финансированию заключается в изменении числа стадий (в связи с изменением их функций). А более конкретно — в сокращении числа стадий, выполняющих функцию непосредственного передвижения финансовых ресурсов за счет увеличения стадий, выполняющих функцию, которая условно может быть названа "информационным передвижением финансовых ресурсов".

В неказначейской системе исполнения федерального бюджета три стадии механизма реализации прав и обязанностей выполняют функцию материального передвижения финансовых ресурсов: ЦБ РФ —министерство; министерство — уполномоченный банк; уполномоченный банк — бюджетная организация (как нижестоящий распорядитель бюджетных кредитов). Здесь только на стадии федеральное казначейство — ЦБ РФ не осуществлялось движение "живых" денег. При казначейской системе функцию материального передвижения финансовых ресурсов выполняют только две стадии: ЦБ РФ — министерство; ЦБ РФ (территориальное управление) — бюджетная организация. Здесь министерства лишь распределяют средства, информируя федеральное казначейство об их направлении бюджетным учреждениям, сообразуясь с бюджетными проектировками.

Конкретно эффективность реализации прав и обязанностей субъектов правоотношения по бюджетному финансированию предполагалось повысить как раз за счет сокращения стадий движения "живых" денег.

Аналогичным образом, к 1998г. в преддверии принятия Бюджетного кодекса РФ, поиск оптимального варианта бюджетного процесса осуществлялся через экспериментирование, определение оптимального числа стадий. Свидетельством этого являлись ежегодно (начиная с 1995г.) принимаемые законы о бюджетном процессе, различающиеся по механизму бюджетно-процессуального правоотношения.

Все вышеотмеченное приводит к выводу, что стадии в механизме реализации прав и обязанностей субъектов финансового правоотношения выполняют гарантирующую роль и от них зависит эффективность реализации финансового правоотношения в целом.

Эта информация может быть важна для законодателя. Последний, формируя ту или иную правовую ситуацию, модель правоотношения, должен стремиться к оптимизации механизма воплощения этой модели, в том числе за счет стадий. Возникает вопрос: что понимать под оптимальностью стадий в механизме реализации того или иного финансового правоотношения?

На наш взгляд, можно выделить два критерия оптимальности. Во-первых, стадии должны обеспечивать принцип зависимости (справедливости) при реализации субъектами своих обязанностей и прав. Во-вторых, стадии должны обеспечивать мобильность реализации финансового правоотношения.

Первый критерий в практическом плане означает, что в механизм реализации того или иного финансового правоотношения в подавляющем большинстве случаев не должны включаться стадии, реализация которых непосредственно не зависит от действий субъектов этого правоотношения, а связана с действиями третьих лиц. В противном случае, как показала практика, возможны случаи, когда реализация финансовой обязанности субъекта затруднена не по его вине, однако на него возлагается ответственность за ее неисполнение.

Второй критерий заключается, как мы отметили, в способности стадий обеспечить мобильность правоотношения. Этот критерий имеет две ипостаси. Во-первых, для обеспечения мобильности финансового правоотношения число стадий в механизме реализации должно быть минимальным. Это очевидно. Во-вторых, как уже показала практика на примере с бюджетным финансированием, число стадий с материальным (непосредственным) передвижением финансовых ресурсов также должно быть минимальным за счет увеличения информационных стадий. Это обеспечит не только сокращение пробега финансовых ресурсов во времени, но и создаст гарантии против задержки их продвижения на различных стадиях из-за всякого рода злоупотреблений.

В механизме реализации обязанностей и прав субъектов финансового правоотношения функцию гарантирования выполняют не только стадии, но и средства реализации, которые срабатывают на различных стадиях механизма.

Под средствами реализации обязанностей и прав субъектов финансового правоотношения следует понимать вспомогательные инструменты, направленные на достижение субъектами целей финансового правоотношения.

Важно сразу подчеркнуть, что вопрос о средствах реализации обязанностей и прав субъектов финансового правоотношения является очень обширным. Это обусловлено тем, что, как показывает практика, существует очень большой арсенал вспомогательных инструментов, направленных на достижение субъектами целей финансовых правоотношений. Теоретически можно говорить не только о финансово-правовых, но и об административно-правовых (например, создание в 1996г. ВЧК для работы с должниками бюджета), уголовно-правовых средствах реализации финансового правоотношения. А еще в более широком плане — не только о правовых, но и об операционно-технических средствах реализации, коими являются нормы бухгалтерского учета, налоговые декларации и т.д. В данном параграфе работы мы ограничимся исследованием только финансово-правовых средств, что позволит показать резервы этой отрасли права в реализации прав и обязанностей ее субъектов.

Прежде всего, в финансовом праве, как и в некоторых других отраслях, средством реализации обязанностей и прав субъектов правоотношения являются некоторого рода юридические факты, а именно договоры. Договор, отмечает Р.О. Халфина, будучи основанием возникновения правоотношения, определяет в пределах, установленных законом, и дальнейшее его развитие. Он "является критерием правомерности поведения сторон в правоотношении, моделью, которой должно соответствовать поведение сторон".

Как известно, в финансовом праве договор не является самостоятельным юридическим фактом, а почти всегда зависим, "привязан" к субординационному акту индивидуального регулирования. Ведь, как уже отмечалось, он лишь разъясняет решение государственного органа. В связи с этим в финансовом праве, в отличие от других отраслей, в качестве юридических фактов как средств реализации обязанностей и прав субъектов финансового правоотношения чаще всего выступают совместно договор и субординационный акт индивидуального регулирования. Примером могут являться правоотношения по налоговому кредиту, инвестиционному налоговому кредиту, смоделированные в Налоговом кодексе РФ (ст.ст.64 и 65). В то же время в ряде случаев в качестве таких юридических фактов могут выступать и отдельно субординационные, координационные акты индивидуального регулирования.

Во всех вышеперечисленных случаях субординационный акт индивидуального регулирования и в особенности договор как бы "держат" поведение сторон правоотношения в заданном режиме с тем, чтобы цель правоотношения была достигнута. Так, эти акты определяют сумму задолженности налогоплательщика, срок и порядок уплаты суммы задолженности и начисленных на нее процентов, документы об имуществе, которое является предметом залога, либо поручительства банка для того, чтобы налоговое обязательство могло быть исполнено, а в случае невозможности его исполнения — для того, чтобы государство могло получить удовлетворение за счет реализации заложенного имущества налогоплательщика или выполнения обязательств третьим лицом. В связи с этим важно, чтобы названные акты как средства реализации финансового правоотношения были обоснованы. Другими словами, уполномоченный орган, принимая решение или заключая договор, должен заботиться о том, чтобы время отсрочки, налогового кредита и т.д., порядок уплаты суммы задолженности, а в случае с инвестиционным налоговым кредитом — и размер начисленных процентов соответствовали финансовому состоянию и возможностям налогоплательщика.

В связи с отмеченным, как уже подчеркивалось, актуализируется вопрос об оценке финансовым органом доказательств для решения вопроса о налоговом кредите, инвестиционном налоговом кредите (ст.ст.64 и 65 НК РФ). В Налоговом кодексе РФ не указаны те доказательства, которые должны быть представлены заинтересованным лицом в финансовый орган, ибо это невозможно в силу специфики конкретных ситуаций. Между тем, на наш взгляд, в целях повышения эффективности реализации обязанностей и прав субъектов вышеназванных правоотношений следовало бы законодательно закрепить общий для всех случаев перечень документов, которые должно представить заинтересованное лицо в финансовый орган, и, кроме того, установить право финансового органа самостоятельно истребовать все недостающие документы для квалифицированного решения вопроса.

Среди средств реализации обязанностей и прав субъектов финансового правоотношения важное значение отводится процессуальным формам. Они имеют место на самых различных стадиях реализации.

Процессуальные формы рассматриваются в качестве средств реализации потому, что обеспечивают быстрое, направленное, оптимально типизированное достижение цели финансового правоотношения.

При этом процессуальные формы реализации обязанностей и прав субъектов обычно регламентированы правом. Иначе говоря, в финансовом праве весьма редко можно встретить так называемые инициативные или организационные формы реализации материальных правоотношений. Это обусловлено особенностями финансово-правового регулирования, которое, как уже не раз отмечалось, осуществляется, главным образом, с помощью позитивных обязываний. А последние так или иначе, но всегда представляют собой "правовое ограничение в отношении собственных интересов обязанного лица". Поэтому реализация субъектом своих обязанностей, в первую очередь в финансовых правоотношениях активного типа, всегда связана для него с определенным психологическим "превозмоганием". Отсюда четкие и оптимальные процессуально-правовые формы облегчают реализацию, устанавливая для обязанного субъекта тот единственный путь, который обеспечивает достижение цели финансовых правоотношений. В противном случае существовала бы угроза их повальной нереализации.

Процессуальные формы как средства реализации прав и обязанностей субъектов финансовых правоотношений выполняют три основных функции:

а) устанавливают Оптимальный вариант реализации;

б) обеспечивают исключительно сам процесс реализации финансового правоотношения;

в) гарантируют соблюдение законности в ходе реализации финансового правоотношения. Причем в зависимости от вида финансового правоотношения функциональная нагрузка на процессуальную форму оказывается различной. Так, в правоотношении по поводу отсрочек и рассрочек налоговых платежей (ст.64 НК РФ) процессуальные формы устанавливают именно оптимальный вариант реализации права налогоплательщика на обращение за отсрочкой налогового платежа и обязанности финансового органа на решение этого вопроса. Ибо сама процедура реализации данного правоотношения могла бы происходить, как показала практика, и вне процессуально-правовой регламентации.

В противоположность этому в охранительном правоотношении процессуальные формы выполняют; как правило, функцию обеспечения самого процесса реализации и соблюдения законности (ограничения произвола должностных лиц) в отношении прав и обязанностей субъектов финансового правоотношения.

На современном этапе развития финансового права вопрос о процессуальных средствах реализации обязанностей и прав субъектов актуализируется, что вызвано ситуационными причинами. Во-первых, и это уже отмечалось, весьма часто субъектом финансового правоотношения является государство, выступающее в лице определенного органа. Как отмечают практики, "необходимо зафиксировать ответственность за задержку принятия бюджета, за принятие нереалистических решений и т.д. В связи с этим необходимо оптимизировать процессуальные формы реализации обязанностей и прав государства, что могло бы сократить риск принятия (непринятия) им необоснованных (обоснованных) или неэффективных решений. Во-вторых, бурное развитие финансового права порождает принципиально новые не только регулятивные, но и охранительные правоотношения. Так, совсем недавно на основе норм, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ, появились правоотношения в связи с нарушением сроков возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст.290); в связи с несвоевременным перечислением процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе (ст.291). Очевидно, что реализация обязанности государства по применению мер принуждения возможна только при наличии четких процессуальных форм.

Одним из принципиально новых средств реализации обязанностей и прав субъектов финансового правоотношения является зачет. На него справедливо обращала внимание Р.О. Халфина.

В финансовом праве зачет уже имеет свою историю. В 1996 и 1997гг. в соответствии с ежегодными федеральными бюджетными законами зачет был возможен только при наличии встречных однородных правоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами:

а) по выделению трансфертов последним из Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, а также финансированию федеральных инвестиционных и целевых программ;

б) по обеспечению перечисления в федеральный бюджет запланированных сумм НДС и других доходов, собранных на территориях субъектов Российской Федерации (ст.29 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1996 год"; ст.29 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год"). Кроме того, зачет допускался при уплате подоходного налога лицом, имеющим постоянное местожительство на территории Российской федерации, в случае выплаты его за пределами страны в соответствии с законодательством иностранного государства (ст.4 Закона РФ "О подоходном налоге с физических лиц"). В соответствии со ст.48 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1996 год" Правительству РФ разрешалось, кроме того, осуществлять зачет по доходам и расходам федерального бюджета. Сегодня финансовый зачет возможен в соответствии со ст.235 БК РФ. В этой статье, в частности, установлено, что "в случае установления встречных обязательств между бюджетом и получателем бюджетных средств возможно проведение зачета денежных средств (исключительно при условии наличия задолженности получателя" бюджетных средств по платежам в бюджет). Порядок проведения зачета денежных средств определяется Правительством Российской Федерации, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления". В развитие этой нормы Бюджетного кодекса РФ Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2001 год" установил: "Правительство Российской Федерации вправе производить зачет встречных требований между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, в том числе в связи с наступлением срока и условиями исполнения гарантированных субъектом Российской Федерации обязательств" (ст.64). Кроме того, сегодня зачет возможен в соответствии с Налоговым кодексом РФ. В ст.78 НК РФ установлено: "Сумма излишне уплаченного налога подлежит зачету в счет предстоящих платежей налогоплательщика по этому или иным налогам, погашения недоимки либо возврату налогоплательщику в порядке, предусмотренном настоящей статьей".

Зачет как средство реализации прав и обязанностей субъектов в финансовом правоотношении существенно отличается от зачета в гражданском правоотношении. В гражданском праве он возможен при наличии любых встречных однородных обязательств, а в финансовом — только в случаях, строго установленных законом. Кроме того, в гражданском праве зачет может применить любая сторона встречных однородных обязательств, а в финансовом — только налоговые органы и Правительство РФ.

Эти особенности зачета в финансовом праве обусловлены спецификой финансового правоотношения. Во-первых, зачет отличается от всех остальных средств тем, что требует проявления инициативы субъекта финансового правоотношения. Учитывая, что он является публично-правовым отношением, субъектом, который должен поддержать, гарантировать этот публичный характер, проявив свою инициативу, может являться только уполномоченный государством орган. Во-вторых, в отличие от гражданских правоотношений, зачет в финансовом праве не может иметь массового характера. Как показала практика 1996г., использование зачета по доходам и расходам федерального бюджета препятствовало плавности финансовых потоков, создавало сбои в работе финансового механизма. Получалось так, что бюджетные ресурсы в определенные периоды имелись только в "росписи доходов и расходов бюджета". Более того, широкоохватные зачетные схемы, сами, как правило, являются свидетельством нереальности бюджета, а значит — и правоотношений по доходам и расходам бюджета. А. Лифшиц, основоположник суррогатной схемы движения финансовых потоков, отмечал, что суррогаты появляются тогда, когда начинаются проблемы с доходной частью бюджета.

В связи с этим законодателю надо иметь в виду, что для гарантированной реализации финансового правоотношения правом зачета должны наделяться только уполномоченные государством органы (органы местного самоуправления) и только в ситуациях, имеющих относительно локальный характер, т.е. не влияющих на финансовый механизм в целом.

Важными средствами реализации прав и обязанностей субъектов финансовых правоотношений (в соответствии с цельюих реализации) являются правовые стимулы и ограничения.

Правовые стимулы и правовые ограничения, как отмечают ученые, являются парными юридическими категориями. При этом основная функция правовых стимулов заключается в развитии положительной активности при Одновременном позитивном сдерживании отрицательной, а основная функция правовых ограничений — в сдерживании отрицательной активности при одновременном стимулировании положительной. Правовые стимулы и правовые ограничения, воздействуя на поведение управомоченного и правообязанного субъекта, совместно обеспечивают своеобразный режим реализации финансового правоотношения.

Традиционно к числу правовых стимулов относятся: поощрения, льготы, дозволения и т.д. А к числу правовых ограничений — запреты, приостановления, юридические обязанности, меры наказания и т.д.

Анализ действующего законодательства показывает, что в финансовом праве среди вышеназванных средств преобладают правовые ограничения. Это обусловлено методом властных предписаний, доминирующим в финансовом праве, с опорой на позитивные обязывания. Юридическая обязанность, как уже отмечалось, в отличие от дозволения и запрета всегда трудно выполнима, ибо здесь "субъект затрачивает "личную" энергию, направленную непосредственно не на свои интересы, а на обеспечение интересов управомоченного". Поэтому для ее реализации законодателю легче всего вводить правовые ограничения в виде мер финансово-правовой ответственности.

Меры ответственности, выступая в качестве правовых ограничений, оказывают, прежде всего, превентивное воздействие. Другими словами, самим фактом своего существования они "тормозят" противозаконное поведение обязанного субъекта в регулятивном финансовом правоотношении, обеспечивая, тем самым, достижение цели этого правоотношения. Следует обратить внимание, что главным образом именно с помощью мер финансово-правовой ответственности достигается соответствие индивидуальной воли обязанного субъекта в налоговом правоотношении с волей государства, выраженной в норме объективного права. Что касается охранительного финансового правоотношения, то здесь меры юридической ответственности также выступают в качестве средств реализации. Они являются таковыми в отношении субъекта, обязанного применять меры юридической ответственности. И для него эти средства являются правовыми ограничениями в том смысле, что позволяют ему выполнять свою обязанность в пределах, определенных санкциями соответствующих норм. Не больше и не меньше.

Меры финансово-правовой ответственности в качестве средств реализации "работают" в следующих регулятивных финансовых правоотношениях:

а) в налоговых правоотношениях (по поводу обязанности уплатить налог);

б) в правоотношениях, связанных с получением возвратных бюджетных средств (по поводу обязанности должника своевременно вернуть бюджетные средства, а также своевременно перечислить проценты (плату) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, — ст.ст.290 и 291 БК РФ). Соответственно — ив охранительных финансовых правоотношениях, возникающих из нарушения названных обязанностей.

Задача заключается в том, чтобы все финансово-правовые отношения активного типа (регулятивные) были "оснащены" мерами финансово-правовой ответственности. В связи с этим заслуживает внимания вопрос о реализации обязанностей и прав субъектов в правоотношении по бюджетному финансированию. Здесь стороной, обязанной своевременно выделять средства, запланированные по бюджету, является государство, выступающее в лице Минфина РФ (федерального казначейства), а на уровне субъектов Российской Федерации — их финансовые органы. А стороной, имеющей право требовать выделения средств, выступают бюджетные учреждения или иные юридические лица, право получения бюджетных средств за которыми закреплено в бюджетном законе на текущий финансовый год. Практика 1996, 1997гг. показала, что государство часто не выполняло свою обязанность своевременно выделять запланированные бюджетные средства, а управомоченное лицо не могло в принудительном порядке требовать ее выполнения, ибо такое нарушение не являлось противоправным, т.е. ответственность за него в финансовом законодательстве не устанавливалась. В связи с этим в первом варианте проекта Бюджетного кодекса РФ совершенно справедливо предусматривалась финансовая ответственность государства за неисполнение бюджета (нарушение бюджетного финансирования) в виде компенсации в размере 0,3% за каждый день просрочки бюджетного поступления. Однако впоследствии, из-за отсутствия экономических и политических гарантий реализации, эта норма была из проекта исключена. В настоящее время в ст.293 БК РФ предусматривается административная ответственность руководителей государственных органов и органов местного самоуправления за неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств. Однако представляется, что в будущем, в условиях стабилизации финансов и финансовой политики Российской Федерации, меры финансово-правовой ответственности государства за несвоевременное бюджетное финансирование должны быть установлены. Это явится не только гарантией защиты управомоченного субъекта, но и правовым ограничением, т.е. средством реализации обязанности государства в правоотношении по бюджетному финансированию. Наконец, совершенно логично, если за финансовые правонарушения, наносящие имущественный ущерб получателям бюджетных средств, будут установлены меры финансово-правовой ответственности имущественного характера.

К числу средств реализации финансового правоотношения, выступающих в виде правового ограничения, относятся и запреты. Они выполняют функцию сдерживания определенного поведения управомоченного лица.

В финансовом праве запреты как средства реализации финансового правоотношения встречаются не очень часто. Это опять-таки определено тем, что финансово-правовое регулирование опирается преимущественно на позитивные обязывания, а не на дозволения и запреты. Примером запретов могла служить ст.5 Закона РФ "Об инвестиционном налоговом кредите" (утратил силу), запрещающая налоговому органу требовать от предприятия погашения налогового кредита ранее установленного срока. Статья 3 НК РФ также содержит пять запретов, которые могут рассматриваться как средства реализации финансового правоотношения. Все они ограничивают право государства на установление налогов. В частности, в п.2 ст.3 определяется, что "налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев".

Гораздо чаще в финансовом праве в качестве правовых ограничений выступают сами юридические обязанности. Последние могут считаться правовыми ограничениями потому, что навязывают субъекту определенную модель поведения, которая может и не соответствовать, еголичным устремлениям. На наш взгляд, говорить о юридических обязанностях как средствах реализации можно только применительно к сложному финансовому правоотношению, где существует целый комплекс прав и обязанностей, и последние могут служить ограничением первоначальных прав (или обязанностей) или "срабатывать" на определенных стадиях развития сложного финансового правоотношения. К примеру, в межбюджетном правоотношении (правоотношении по поводу бюджетного регулирования) одна сторона обязана выделять финансовые ресурсы другой, которая имеет право требовать их выделения и использовать. При этом последняя обязана использовать выделенные ресурсы по целевому назначению. Эта обязанность и является правовым ограничением для управомоченной стороны,, выполняющим функцию одного из средств реализации межбюджетного правоотношения.

Средствами реализации обязанностей и прав субъектов финансового правоотношения являются и правовые стимулы. Однако в финансовом праве они используются весьма редко.

Пожалуй, основным видом правовых стимулов выступают правовые рекомендации. Главным образом, они имеют место в сфере бюджетного права. В 1997г. правовые рекомендации содержались, в частности, в ст.ст.19, 28 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год",.

Стимулирующий эффект правовых рекомендаций заключается в том, что они дают управомоченному или обязанному субъекту правовую идею, который тот может при желании реализовать. Так, правовые рекомендации, содержащиеся в ежегодно принимаемом законе о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год, выступают стимулом в бюджетно-процессуальных правоотношениях на уровне субъектов Российской федерации. Исполнительные органы власти, обязанные составлять бюджет, и представительные — обязанные его рассматривать и принимать, могут использовать правовые рекомендации в целях реализации своих обязанностей.

В качестве правовых стимулов как средств реализации выступают и дозволения. Как и юридические обязанности, дозволения "видны" в сложных финансовых правоотношениях. Они, главным образом, стимулируют выполнение субъектами своих обязанностей.

На наш взгляд, правовые стимулы как средства реализации финансового правоотношения должны использоваться шире. В частности, необходимо всячески поощрять законопослушного, добросовестного налогоплательщика. Этой цели могло бы служить предоставление различных видов льгот, в частности снижение налоговой ставки тем, которые своевременно уплачивают налоги. Видимо, по этому пути и намерен сегодня идти законодатель.

Начиная с 1997г, помимо всех отмеченных средств реализации появилось принципиально новое. Его суть заключается в следующем: законодатель ради достижения цели финансового правоотношения дополняет, а иногда и изменяет его юридическое содержание. Другими словами, используются дополнительные или другие права и обязанности, которые, как предполагает законодатель, должны обеспечить достижение цели финансового правоотношения.

На подобное средство реализации, существующее в гражданском праве, обращала внимание Р.О, Халфина. Она отмечала, что "во многих случаях используются правовые средства в виде установления дополнительных прав и обязанностей, с тем, чтобы конечный результат был достигнут, хотя и в несколько измененном виде, а отрицательные последствия нарушения понесла бы виновная сторона".

Вышеозначенные средства реализации финансового правоотношения появились, прежде всего, благодаря реструктуризация задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет, которая имела место в 1997г. в соответствии со ст.69 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год" и постановлением Правительства РФ от 5 марта 1997г. №254 "Об условиях и порядке реструктуризации задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет" (утратило силу).

Реструктуризация проводилась в отношении ряда организаций (по решению Правительства РФ), имеющих задолженность по платежам в федеральный бюджет на 1 января 1997г. До реструктуризации они (в целях пополнения доходов федерального бюджета) обязаны были перечислить в бюджет платеж, пени и штрафы на сумму задолженности, а государство — требовать уплаты. После реструктуризации юридическое содержание правоотношения в целях достижения конечного результата (получения платежа в бюджет) изменяется за счет дополнительных обязанностей и прав. В соответствии с вышеназванным постановлением Правительства РФ у организации возникала обязанность не просто перечислить платежи в федеральный бюджет, а уплатитьих равными долями в течение пяти лет с момента заключения договора о реструктуризации; при этом государство получало право требовать уплаты, а в случае невозможности уплатить — право продажи акций данной организации на аукционе в целях обеспечения интересов федерального бюджета.

Примером, когда юридическое содержание финансового правоотношения было изменено, являлась ситуация с товарным кредитом, урегулированная Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1997 год" и постановлением Правительства РФ от 26 мая 1997г. №635 "Об утверждении порядка оформления и реализации задолженности субъектов Российской Федерации федеральному бюджету по товарному кредиту 1996 года" (утратил силу). В данном случае обязанность субъектов Российской Федерации по возврату целевой бюджетной ссуды, выданной из федерального бюджета, и уплате процентов заменялась на обязанность погасить собственные ценные бумаги в счет задолженности федеральному бюджету. А у государства вместо права требовать возврата бюджетной ссуды и уплаты процентов возникало право требовать погашения ценных бумаг субъектов Федерации в интересах федерального бюджета.

Кроме отмеченного, примером замены юридического содержания финансового правоотношения являлась ситуация с выдачей Правительством РФ (Министерством финансов РФ) гарантий и поручительств за счет средств федерального бюджета. Так, в 1996—1997гг. Российская Федерация, не имея возможности своевременно осуществлять свою обязанность по бюджетному финансированию, ради достижения цели финансового правоотношения заменяло ее на обязательства по гарантиям и поручительствам, выданным коммерческим банкам за счет средств федерального бюджета. Последние должны были выдавать под эти гарантии кредиты на покрытие расходов различных организаций, получателей бюджетных ссуд. Выдача таких гарантий и поручительств осуществлялась в соответствии со ст.2 Закона РФ "О государственном внутреннем долге Российской Федерации" где было записано, что долговые обязательства Российской Федерации могут иметь форму обязательств, гарантированных Правительством РФ.

В настоящее время предоставление государственных и муниципальных гарантий за счет средств бюджетов всех уровней бюджетной системы предусмотрены в ст.ст.98, 99, 100 БК РФ.

В данном случае замена' юридического содержания финансового правоотношения ради достижения цели последнего приводит к тому, что оно превращается в гражданско-правовое.

Следует заметить, что проблема дополнения или изменения юридического содержания финансового правоотношения в качестве средства его реализации требует специального анализа, ибо в последние годы имеет место расширение такого рода средств.

В механизме реализации функцию гарантирования выполняют не только средства, но и способы реализации, т.е. приемы и методы, с помощью которых субъекты финансового правоотношения реализуют свои обязанности и права.

Они очень тесно сопряжены с правовыми средствами реализации, и иногда их бывает трудно разграничить. Между тем, как правило, средства реализации заданы для субъектов правоотношения заранее, в то время как способы — понятие более личностное, часто зависящее от возможностей и гибкости самого субъекта. В финансовом праве граница между средствами и способами реализации весьма условна в силу жесткости финансово-правового регулирования и полной определенности тех и других в законе.

Прежде всего, можно выделить способы реализации обязанностей субъектов финансовых правоотношений. Среди них: самостоятельное осуществление обязанностей; через налогового агента; смешанное осуществление обязанностей.

Самостоятельно реализуется большинство обязанностей субъектов в бюджетных, налоговых и иных правоотношениях.

Реализация обязанностей субъектов финансового правоотношения через налогового агента осуществляется в ряде налоговых обязательств. В настоящее время понятие "налоговый агент" определено в ст.24 ПК РФ. Налоговым агентом признается лицо, на которое в соответствии с Налоговым кодексом РФ возлагаются обязанности по исчислению, удержанию у налогоплательщика и перечислению налога в соответствующий бюджет (внебюджетный фонд).

С помощью налогового агента реализуется обязанность по налогу на доходы физических лиц, на покупку иностранной валюты. Необходимость "введения" налогового агента вызвана сложностью исчисления и обременительной системой уплаты некоторых налогов. А в ряде случаев — сложностью налогового контроля (например, в случае с налогом на покупку иностранной валюты). Способ реализации налогоплательщиком своей обязанности через налогового агента является гарантией своевременности, полноты и законности выполнения налоговой обязанности.

Так называемый смешанный способ имеет место исключительно при реализации налогоплательщиком своих обязанностей в некоторых видах налоговых обязательств. Суть его заключается в том, что налогоплательщик реализует свою обязанность сам, но с помощью налогового органа. На последний в случаях, предусмотренных налоговым законодательством, возлагается обязанность по исчислению суммы налога, подлежащей уплате в бюджет (ст.52 НК РФ). Налоговый орган должен в этих случаях направить налогоплательщику уведомление, где указывается размер налога, подлежащий уплате, расчет налоговой базы, а также срок уплаты. Смешанным способом осуществляется обязанность по уплате земельного налога, налога на имущество, переходящего в порядке наследования и дарения, налога на имущество физических лиц.

Необходимость установления смешанного способа обусловлена исключительно сложностью исчисления определенных видов налогов. В этом смысле он также является гарантией реализации финансового правоотношения.

Кроме того, могут быть выделены универсальные способы реализации как обязанностей, так и прав налогоплательщика, что имеет место, естественно, только в налоговых правоотношениях. К их числу относятся:

а) личное осуществление обязанностей и прав;

б) через представителя: законного, уполномоченного (ст.ст.26, 27, 29 НК РФ).

Эти способы не являются взаимоисключающими, ибо согласно п.2 ст.26 НК РФ "личное участие налогоплательщика в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах, не лишает его права иметь представителя, равно как участие представителя не лишает налогоплательщика права на личное участие в указанных правоотношениях".

Законный представитель действует от имени налогоплательщика на основе закона или учредительных документов, а уполномоченный — на основе доверенности.

Реализация прав и обязанностей налогоплательщика с помощью представителя, как и с помощью всех вышеперечисленных способов служит гарантией законности такой реализации.

Анализ механизма реализации финансового правоотношения, безусловно, может позволить выявить и иные способы.

Подводя итог изложенному, следует констатировать, что реализация обязанностей и прав субъектов финансового правоотношения, рассмотренная под углом зрения юридического механизма, складывается из стадий (конкретных финансовых правоотношений), средств (субординационных и координационных актов индивидуального регулирования, процессуальных форм реализации, права зачета, правовых стимулов и ограничений, дополнительных прав и обязанностей и т.д.) и способов реализации (личное осуществление прав и обязанностей, через представителя, через налогового агента, смешанное и т.д.), каждый из которых гарантирует реализацию.


Понравилась статья? Добавь ее в закладку (CTRL+D) и не забудь поделиться с друзьями:  



Сейчас читают про: