Неблагополучных территорий

План:

1. Понятие экологически неблагополучных территорий.

2. Правовой режим экологически неблагополучных территорий.

1. Понятие экологически неблагополучных террито­рий

В Республике Казахстан сохраняется неблагополучная экологическая обстановка. Аральский и Семипалатинский регионы официально объявлены зонами экологического бедствия, где произошли разрушение естественных экологических систем, деградация флоры и фауны и вследствие неблагопо­лучной экологической обстановки нанесен существенный вред здоровью населения.

В зоне экологического бедствия Приаралья (178 населенных пунктов с населением 186,3 тыс. человек) наблюдается высокий уровень желудочно-кишечных заболеваний и анемии, особенно среди женщин и детей, детской смертности и врожденной патологии.

В настоящее время в районах, прилегающих к бывшему Семипалатин­скому полигону (85 населенных пунктов с численностью населения 71,9 тыс. человек), отмечается высокий уровень онкологической заболеваемости и смертности населения, болезней системы кровообращения, пороков раз­вития среди новорожденных и эффектов преждевременного старения³¹⁴.

Семипалатинский испытательный ядерный полигон расположен на пере­сечении трех областей Казахстана: Восточно-Казахстанской, Павлодарской и Карагандинской и занимает площадь 18 тыс. кв. км. За время функциони­рования СИП (1949-1989 годы) на его территории было проведено 466 ядерных испытаний, в том числе 30 наземных, 88 воздушных и 348 подзем­ных ядерных взрывов, при этом 13 взрывов повлекли за собой выброс ра­диоактивных газов в атмосферу. По различным оценкам экспертов около

1,2 миллиона жителей было подвержено влиянию радиационного излуче­ния.

Указом Президента Республики Казахстан от 29 августа 1991 года № 409 Семипалатинский испытательный ядерный полигон был закрыт³¹⁵.

Неудивительно, что в настоящее время возникли такие новые категории, как «зона экологического бедствия», «чрезвычайная экологическая ситуа­ция».

Понятия зоны экологического бедствия и чрезвычайной экологической обстановки были закреплены в ст.68 и ст.69 прежнего Закон:! РК «Об охра­не окружающей среды» от 15 июля 1997 г.

Экологический кодекс РК, принятый 9 января 2007 года, по сравнению с Законом РК «Об охране окружающей среды» от 15 июля 1997 года более полно регулирует правовой режим экологически неблагополучных террито­рий. В ЭК РК предусмотрены целых две главы: Глава 23 «Понятие и поря­док объявления отдельных территорий зонами чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия» и Глава 24 «Особенности правового регулирования в зонах чрезвычайной экологической ситуации и экологиче­ского бедствия», содержащие 8 статей, тогда как в старом Законе имелась одна статья, включающая всего 3 статьи.

В Главе 23 модифицированы понятия чрезвычайной экологической си­туации, экологического бедствия.

Так, согласно ст. 173 «Чрезвычайная экологическая ситуация и эко­логическое бедствие» чрезвычайная экологическая ситуация - это экологи­ческая обстановка, возникшая на участке территории, где в результате хо­зяйственной и иной деятельности или естественных природных процессов происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей среде, уг­рожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных.

Экологическое бедствие - это экологическая обстановка, возникшая на участке территории, где в результате хозяйственной и иной деятельности или естественных природных процессов произошли глубокие необратимые изменения окружающей среды, повлекшие за собой существенное ухудше­ние здоровья населения, разрушение естественных экологических систем, ухудшение состояния животного и растительного мира.

³¹⁴ Концепция экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015 годы: одобрена Указом Президента Республики Казахстан от 3 декабря 2003 годаЫ 1241 /Справочная правовая система ЮРИСТ.

" Постановление Правительства РК «Об утверждении Программы по ком­плексному решению проблем бывшего Семипалатинского испытательного ядерного полигона на 2005-2007 годы» от 20 сентября 2005 года № 927 /Справочная правовая система ЮРИСТ.

Новым является включение в ст. 173 ЭК РК понятия «существенное ухудшение здоровья населения», «угроза здоровью населения».

Под угрозой здоровью населения понимается увеличение частоты об­ратимых нарушений здоровья, связанных с загрязнением окружающей сре­ды.

Под существенным ухудшением здоровья населения понимается уве­личение необратимых не совместимых с жизнью нарушений здоровья, из­менений структуры причин смерти и появлений специфических заболева­ний, вызванных загрязнением окружающей среды, а также существенное увеличение частоты обратимых нарушений здоровья, связанных с загрязне­нием окружающей среды.

Отнесение территорий к зонам чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия осуществляется в целях определения источников и факторов ухудшения экологической обстановки и разработки обоснованных неотложных мер по стабилизации и снижению степени экологического не­благополучия, снижению уровня воздействия хозяйственной и иной дея­тельности на окружающую среду, проведению оперативных мер по восста­новлению природных ресурсов и минимизации последствий на состояние здоровья населения.

Для образования зон чрезвычайной экологической ситуации или эколо­гического бедствия согласно ст. 174 ЭК РК создается специальная комиссия. В состав комиссии входят депутаты местных представительных и исполни­тельных органов, представители природоохранительных органов, органов образования, науки, здравоохранения и т.д. Комиссия осуществляет сбор и анализ материалов, которые передаются в уполномоченный орган в области охраны окружающей среды для проведения государственной экологической экспертизы.

В заключении государственной экологической экспертизы должен со­держаться вывод о признании или непризнании территории зоной чрезвы­чайной экологической ситуации или экологического бедствия.

Территория объявляется: 1) зоной чрезвычайной экологической ситуа­ции - постановлением Правительства Республики Казахстан; 2) зоной эко­логического бедствия - законом Республики Казахстан.

Ранее, в соответствии с п. 2 ст. 49 Закона КазССР «Об охране окружаю­щей природной среды в КазССР» зоны экологического бедствия определя­лись Кабинетом Министров РК, в отдельных случаях - Верховным Советом РК. Так, Постановлением Верховного Совета РК «О неотложных мерах по коренному преобразованию условий проживания населения Приаралья» от 18 января 1992 г. казахстанская часть Приаралья была объявлена зоной эко­логического бедствия, а Постановлением Кабинета Министров РК от 9 ию-

ня 1992 г. № 513 «О дополнительных мерах по реализации Указа Президен­та РК от 29 августа 1994 г. №409 «О закрытии Семипалатинского ядерного полигона» такой же зоной была объявлена Семипалатинская область и при­легающие к полигону районы.

Исходя из вышеуказанных определений чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия, можно сформулировать определение зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедст­вия:

Зона чрезвычайной экологической ситуации - это участок террито­рии, где в результате хозяйственной и иной деятельности или естественных природных процессов происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естест­венных экологических систем, генетических фондов растений и животных.

Зона экологического бедствия - это участок территории, где в резуль­тате хозяйственной и иной деятельности или естественных природных про­цессов произошли глубокие необратимые изменения окружающей среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, разру­шение естественных экологических систем, ухудшение состояния животно­го и растительного мира.

При сравнении определений «зона чрезвычайной экологической ситуа­ции» и «зона экологического бедствия» трудно понять, чем же они отлича­ются друг от друга. И в первом, и во втором случае происходят отрицатель­ные изменения окружающей среды, опасные для жизнедеятельности людей, животных и растений. Однако зона чрезвычайной экологической ситуации является своего рода переходным этапом к зоне экологического бедствия. Степень опасности последней является более высокой, т. к. здесь причиня­ется не просто вред, а существенный вред здоровью населения, экосистемы разрушены, животный и растительный мир находится на грани полного уничтожения.

Кроме того, отличительной особенностью зоны чрезвычайной экологи­ческой ситуации является обратимость. Это значит, что при устранении факторов, вызвавших экологическое бедствие, и проведении специальных мероприятий природоохранного характера экосистема способна к самовос­становлению. В случае же с зоной экологического бедствия эта способность экосистемы разрушена, процессы, вызвавшие бедствие, необратимы.

Различия имеются и в порядке образования этих зон: зоной чрезвычай­ной экологической ситуации территория объявляется постановлением Пра­вительства Республики Казахстан, а зоной экологического бедствия - зако­ном Республики Казахстан.

Итак, зона чрезвычайной экологической ситуации и зона экологического бедствия различаются:

1) по степени экологического вреда. В зоне экологического бедствия произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной сре­ды, а в зоне чрезвычайной экологической ситуации - устойчивые отрица­тельные изменения в окружающей природной среде, на которые сама при­рода может отреагировать и самовосстановиться.

2) по степени общественной опасности последствий. В зоне экологи­ческого бедствия экологический вред является реальным. Это - существен­ное ухудшение здоровья населения, разрушение естественных экологиче­ских систем, ухудшение состояния животного и растительного мира. В зоне чрезвычайной экологической ситуации существует лишь реальная угроза причинения таких последствий.

3) по порядку образования этих зон. Зона экологического бедствия объявляется законом Республики Казахстан, а зона чрезвычайной экологи­ческой ситуации - постановлением Правительства Республики Казахстан.

4) по последовательности образования. Зона чрезвычайной экологи­ческой ситуации является своего рода предварительным, переходным эта­пом к зоне экологического бедствия, а не наоборот.

5) по структуре зоны. В отличие от зоны чрезвычайной экологической ситуации зона экологического бедствия имеет свою структуру. Она класси­фицируются на подзоны в зависимости от сложности и тяжести чрезвычай­ной экологической ситуации или факторов, обусловивших ее.

В соответствии со ст. 2 Закона РК «О социальной защите граждан, по­страдавших вследствие экологического бедствия в Приаралье» от 30 июля 1992 г. территория экологического бедствия в Приаралье подразделяется на следующие подзоны:

— экологической катастрофы;

— экологического кризиса;

— экологического предкризисного состояния.

Основными критериями определения границ зоны экологической ката­строфы являются:

— устойчивый рост смертности населения;

— вынужденная миграция по экологическим причинам;

— превышение нормативов предельно допустимой концентрации за­грязняющих веществ в окружающую природную среду в размерах, угро­жающих жизни населения;

— полное разрушение экологических систем и потеря ими способности к самовосстановлению;

— катастрофическое обмеление водных объектов, превышающее веко­
вые колебания.

В зону экологической катастрофы входят территории Аральского и Ка-залинского районов Кзылординской области, Челкарского района Актюбин-ской области (ст. 3 Закона).

Основными критериями определения границ зоны экологического кри­зиса являются:

— устойчивый рост специфической заболеваемости населения;

— превышение нормативов ПДК, загрязняющих веществ в окружаю­щую природную среду в размерах, опасных для здоровья населения;

— сокращение видового состава и нарушение структурной целостности экосистем;

— снижение биопродуктивности экосистем на 75 %;

— кризисное обмеление водных объектов, превышающее среднемного-летние колебания.

Зону экологического кризиса составляют территории районов Кзылор­динской области (кроме Аральского и Казалинского), г. Кзылорда и г. Ле­нинск (ст. 4).

К основным критериям определения границ зоны экологического пред­кризисного состояния относятся:

— устойчивый рост заболеваемости населения, имеющий причинную связь с экономическим кризисным состоянием;

— устойчивое превышение нормативов предельно допустимой концен­трации загрязняющих веществ в окружающую природную среду;

— сокращение количественного видового состава экосистем и падение их продуктивности не менее чем на 50 %;

— обмеление водных объектов, превышающее среднемноголетнее ко­лебания.

В зону экологического предкризисного состояния входят территории Байганинского, Иргизского, Мугалжарского (в пределах границ населенных пунктов бывшего Мугоджарского района), Темирского районов Актюбин-ской области; Арысского (в том числе город Арысь), Отрарского, Сузакско-го, Чардаринского районов и города Туркестан Южно-Казахстанской об­ласти, а также Улытауского района (в пределах границ населенных пунктов бывшего Жездинского района Жезказганской области) Карагандинской об­ласти (ст. 5).

Как мы видим, Закон РК «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье» конкретизирует понятие зоны экологического бедствия, выделяя ее подзоны.

К зоне экологического бедствия относится и регион, пострадавший вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском ядерном полигоне.

Согласно Закону РК «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие испытаний на Семипалатинском ядерном полигоне» от 18 де­кабря 1992 года, вся территория Семипалатинской и прилегающие к поли­гону районы Павлодарской, Восточно-Казахстанской и Карагандинской об­ластей признаны зоной экологического бедствия. В данном законе также существует классификация территорий, подвергшихся воздействию ядер­ных испытаний, т. е. выделение своих подзон.

В соответствии со ст. 4 Закона в зависимости от величины эффективной дозы загрязненные территории подразделяются на:

— зону чрезвычайного радиационного риска;

— зону максимального радиационного риска;

— зону повышенного радиационного риска;

— зону минимального радиационного риска;

— территорию с льготным социально-экологическим статусом. Согласно ст. 5 Закона, зона чрезвычайного радиационного риска - часть

территории, подвергшейся радиационному загрязнению с дозой воздейст­вия на население свыше 100 бэр за весь период испытания, входящая в по­лосу максимального систематического воздействия. К этой зоне относятся территории населенных пунктов Сарапан и Иса Жанасемейского района, часть территории Бескарайского района Семипалатинской области.

В соответствии со ст. 6 зоной максимального риска признается часть территории^ подвергшейся радиационному загрязнению с дозой воздейст­вия на население от 35 до 100 бэр за весь период испытаний. В эту зону входят населенные пункты Абаского, Абралинского, Бескарагайского и Жа­насемейского районов Семипалатинской области, часть территории майско­го района 11авлодарской области.

Статья 7 Закона определяет зону повышенного радиационного риска как часть территории, подвергшейся радиационному загрязнению с дозой воз­действия на население от 7 до 35 бэр за весь период испытаний. К этой зоне относятся города Семипалатинск и Курчатов, населенные пункты Чубартау-ского, Аягузского и других районов Семипалатинской области, Егиндыбу-лакский район Карагандинской области, Майский район Павлодарской об­ласти, Таврический, Шемонаихинский, Глубоко воде кий, Уланский районы Восточно-Казахстанской области, города Усть-Каменогорск и Лениногорск.

В соответствии со ст. 8 Закона зона минимального радиационного риска - это часть территории, подвергшейся радиационному загрязнению с дозой воздействия на население от 1 до 7 бэр за весь период испытаний.

К этой зоне относятся населенные пункты Маканчинского, Урджарско

го, Таскескенского, Кокпектинского, Аксуатского районов Семипал!....................

ской области, Каркаралинского района Карагандинской области, Лебяжий ского района Павлодарской области, Зыряновского, Самарского, СеребрЯН-ского, Зайсанского и Тарбагатайского районов Восточно-Казахстанской об­ласти.

В отношении территории с льготным социально-экономическим стату­сом хотелось бы сказать, что по всем критериям она не носит признаков зо­ны экологического бедствия. Она прилегает к зоне минимального радиаци­онного риска, на которой эффективная эквивалентная доза облучения в силу различных причин ниже 0,1 бэр (уровень, при превышении которого тер­ритория считается загрязненной) за весь период испытаний, но здесь имеет место существенное отрицательное воздействие психо-эмоциональпыч пи-грузок, связанных с проживанием вблизи радиационно-сейсмоопаспых рай­онов (ст. 9). По нашему мнению, данная территория не должна вход:т. в зону экологического бедствия.

Бэр-это внесистемная единица эквивалентной дозы излучения. I бэр 0,01 Дж/кг. До 1963 единица бэр определялась как биологический ЭК1ИМ лент рентгена (отсюда название)³¹⁶.

Проанализировав содержание Законов РК «О социальной защите граж­дан, пострадавших вследствие экологического бедствия в I [риарвлье» И «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных Испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне», можно прийти К выводу, что критерии отнесения территорий к зонам экологическом! бедст­вия в первом и во втором случае не одинаковы. Критериями для 01 несении Приаралья к указанной зоне служит уровень загрязнения окружающей при родной среды и обмеления водных объектов; устойчивый рост смертности И заболеваемости населения, разрушение естественных экосистем; для отне­сения Семипалатинского региона к зоне экологического бедствия критери ем является уровень радиационного загрязнения.

В настоящее время установлены единые критерии оценки ЭКОЛ01 ИЧвСКОЙ обстановки территорий, по которым территорию можно признан. ЮНОЙ экологического бедствия либо зоной чрезвычайной экологической ситуа ции. Они закреплены в Постановлении Правительства Республики Казах стан «Об утверждении критериев оценки экологической обстановки терри­торий» от 31 июля 2007 года №653.

Советский энциклопедический словарь. - М: Советская энциклопедия 1979. С.187.

Исходя из вышеизложенного, мы можем сформулировать определение экологически неблагополучной территории. Это собирательное понятие, включающее в себя и «зоны экологического бедствия» и «зоны чрезвычай­ной экологической ситуации».

По мнению М. М Бринчука, под экологически неблагополучной терри­торией понимается участок территории, состояние окружающей среды ко­торого соответствует установленным в законодательстве критериям, необ­ходимым для выделения специальных зон с целью восстановления благо­приятного состояния окружающей среды³¹⁷.

Попробуем дать расширенное толкование экологически неблагопо­лучной территории: это территория, на которой в результате хозяйствен­ной и иной деятельности, разрушительного влияния стихийных сил приро­ды, имевшей место аварии произошли устойчивые отрицательные (обрати­мые и необратимые), вызвавшие рост заболеваемости и смертности населе­ния изменения, связанные с нарушением природного равновесия, разруше­нием естественных экологических систем, деградацией почв, растительного и животного мира, либо с угрозой таких последствий.

Можно выделить ряд объективных и субъективных признаков, характе­ризующих экологически неблагополучную территорию.

1) Прежде всего, такая зона представляет собой часть пространства био­сферы Земли. Это не просто участок земной поверхности, сюда входят все находящиеся на нем природные объекты (леса, воды, животный и расти­тельный мир), а также материальные предметы антропогенного происхож­дения. Также экологически неблагоприятной зоной может быть участок ак­ватории. А при определенных условиях в ее состав войдут недра Земли и околоземное воздушное пространство.

2) Следующим признаком является наличие устойчивых отрицательных изменений природной среды. К отрицательным изменениям природной сре­ды можно отнести: деградацию и гибель живых организмов, увеличение за­болеваемости и смертности населения, изменения видового состава и раз­нообразия животного и растительного мира, ухудшение климатических ус­ловий и другие явления, деградацию почв.

Данные изменения должны быть устойчивыми, т. е. должны наблюдать­ся в течение длительного времени. Естественно, что для их устранения по­требуется большой срок, поэтому зоны чрезвычайной экологической ситуа­ции и экологического бедствия объявляются надолго, в отличие от террито­рий, на которых устанавливаются чрезвычайное положение в связи со сти-

³¹⁷ Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды). — М.: Юристъ, 1998. С. 600. 464

хийными бедствиями, крупными катастрофами или авариями, эпидемиями и эпизоотиями.

Для выявления негативных изменений в том или ином регионе исполь­зуются единые критерии оценки экологической обстановки территорий, по которым территорию можно признать зоной экологического бедствия либо зоной чрезвычайной экологической ситуации. Они закреплены в Постанов­лении Правительства Республики Казахстан «Об утверждении критериев оценки экологической обстановки территорий» от 31 июля 2007 года № 653.

Критерии оценки экологической обстановки территорий - совокуп­ность показателей, характеризующих ухудшение состояния здоровья насе­ления и окружающей среды.

Критерии оценки экологической обстановки территорий используются при определении зоны чрезвычайной экологической ситуации или зоны экологического бедствия.

Определение зоны чрезвычайной экологической ситуации или зоны эко­логического бедствия осуществляется по одному или нескольким основным и дополнительным показателям, отражающим более высокую степень не­благополучной экологической обстановки.

Критерии оценки экологической обстановки территорий могут быть ис­пользованы в иных целях определения состояния здоровья населения и ок­ружающей среды.

Рассматриваемые критерии можно подразделить на две группы показа­телей - показатели оценки состояния окружающей человека среды и крите­рии изменения окружающей природной среды.

Для оценки экологической обстановки территорий необходимы сле­дующие показатели:

А) показатели оценки состояния окружающей человека среды:

1. Медико-демографические показатели для оценки состояния здоро­вья населения, применяемые для оценки экологической обстановки терри­тории. К основным медико-демографическим показателям относятся: забо­леваемость, детская смертность, медико-генетические нарушения, специфи­ческие и онкологические заболевания, связанные с загрязнением окружаю­щей среды.

2. Показатели загрязнения воздуха селитебных территорий, т.е. тер­риторий, занятых городами и населенными пунктами городского пункта, или предназначенных для городского строительства.

3. Показатели санитарно-эпидемиологической ситуации, связанной с питьевой водой централизованного водоснабжения.