Атмосферный воздух как объект правовой охраны

Атмосферный воздух является одним из основных важных элементов ок­ружающей природной среды.

Атмосферный воздух - компонент окружающей среды, представляю­щий собой естественную смесь газов атмосферы.

Правовое понятие атмосферного воздуха отличается от понятия естест­веннонаучного «атмосфера». В качестве объекта правового регулирования рассматривается не воздух вообще, а атмосферный воздух как элемент есте­ственной среды обитания, причем воздух не всей атмосферы, а наиболее близких к земле ее слоев (тропосферы). Воздух же в жилых помещениях не охраняется нормами экологического законодательства. Также к атмосфер­ному воздуху не относится воздух, находящийся в баллонах, компрессорах.

Атмосферный воздух в сравнении с другими охраняемыми природными объектами обладает характерными особенностями.

Во-первых, экономическое использование атмосферного воздуха, хотя и получает в настоящее время все большее развитие, правом практически не ре­гулируется. Во-вторых, по своим природным свойствам атмосферный воздух не может состоять в собственности, владении, управлении государства, каких-либо организаций, граждан. Воздушные массы под действием ветра или тем­пературных колебаний постоянно находятся в движении и перемещаются с территории одного государства на территорию другого. В-третьих, охрана атмосферного воздуха осуществляется не ради самого воздуха, который в ко­личественном отношении остается неизменным, а в целях охраны здоровья человека и окружающей природной среды, растительного и животного мира.

Атмосферный воздух выполняет важные функции экологические функции:

1. Жизнеобеспечивающая. Если без пищи человек может продер­жаться недели, без воды - дни, то без атмосферного воздуха - только мину­ты. Существование животного и растительного мира также невозможно без

атмосферного воздуха. Атмосферный воздух обеспечивает давление у по­верхности Земли, которое является нормой для существования наземных организмов. Кстати без атмосферного давления человек не проживет и не­скольких секунд.

2. Климаторегулирующая. Формирование климата и погоды, влажно­сти зависит от перемещения теплых и холодных масс воздуха.

3. Средозащитная. Атмосферный воздух создает буферную прослойку, защищающую земную жизнь от губительного воздействия солнечных лу­чей, космического излучения, от метеоритов, которые сгорают в атмосфере.

4. Терморегулирующая. Атмосферный воздух обеспечивает нормаль­ную для человека, растительного и животного мира температуру. Благодаря своим уникальным свойствам он не дает температуре дойти до критическо­го предела (днем: + 100 градусов, ночью: - 100 градусов, что могло бы быть при отсутствии на земле атмосферы) и задерживает солнечные лучи, отра­жающиеся от земной поверхности, что обеспечивает тепло.

5. Средообразующая. В атмосферном воздухе обитает большинство животных и растительных организмов.

Атмосферный воздух имеет значительную социальную ценность, оказы­вая решающее воздействие на здоровье человека, качество окружающей его среды, ее санитарно-гигиенические характеристики, тем самым, выполняя санитарно-оздоровительную функцию.

Возрастает экономическое использование атмосферного воздуха в ка­честве необходимого условия, элемента производственных технологических процессов, источника сырья для получения ряда веществ и материалов (ки­слорода, азота и т. д.), а также в качестве естественного резервуара для про­изводственных, коммунальных, бытовых и других выбросов. В атмосфер­ном воздухе движутся объекты воздушного транспорта.

Основной проблемой правового обеспечения охраны атмосферного воз­духа является отсутствие специального нормативного правового акта в дан­ной области. Раньше эту функцию выполнял Закон Республики Казахстан «Об охране атмосферного воздуха» от 11 марта 2002 года. Теперь этот за­кон отменен в связи с принятием Экологического кодекса РК, однако при внимательном прочтении его содержания выясняется, что атмосферному воздуху посвящено немного статей. Законодатель, правда, уделяет много вниманию охране климата и озонового слоя земли. Однако озоновый слой Земли составляет небольшую часть атмосферного воздуха. Основная масса

озона в атмосфере расположена в виде слоя - озоносферы - на высоте от 10 до 50 км с максимумом концентрации на высоте 20-25 км.

Государственное управление в области охраны атмосферного воздуха осуществляется Правительством Республики Казахстан, Министерством охраны окружающей среды, местными представительными и исполнитель­ными органами областей (города республиканского значения, столицы), а также функциональными органами - Министерством внутренних дел РК, Министерством здравоохранения РК и т.д.

К компетенции Правительства Республики Казахстан в области ох­раны атмосферного воздуха относятся: 1) организация разработки программ в области охраны атмосферного воздуха; 2) утверждение подзаконных нор­мативных актов (Правил, Положений и т.д.), регулирующих отношения в области охраны атмосферного воздуха; 3) утверждение технических регла­ментов.

Министерство охраны окружающей среды РК осуществляет следую­щие функции: 1) утверждает в пределах своей компетенции или согласовы­вает экологические нормативы и экологические требования в области охра­ны окружающей среды; 2) осуществляет государственное управление в дан­ной области; 3) осуществляет в пределах своей компетенции координацию деятельности физических и юридических лиц в области охраны климата и озонового слоя Земли; 4) разрабатывает и организует выполнение про­граммных документов в сфере охраны атмосферного воздуха; 5) разрабаты­вает технические регламенты в области охраны атмосферного воздуха; 6) разрабатывает порядок ограничения, приостановления или снижения вы­бросов парниковых газов в атмосферу и порядок торговли квотами и обяза­тельствами на сокращение эмиссии в окружающую среду; 7) разрабатывает программы целевых показателей качества атмосферного воздуха; 8) разра­батывает базовые и предельные ставки платы за эмиссии в окружающую среду; 9) организует ведение Государственного кадастра парниковых газов и Государственного кадастра потребления озоноразрушающих веществ; 10) утверждает методику расчета платы за эмиссии в окружающую среду; 11) устанавливает порядок учета природопользователей и источников загрязне­ния окружающей среды; 12) утверждает инструктивно-методические доку­менты по проведению оценки воздействия на окружающую среду и госу­дарственной экологической экспертизы, включая порядок проведения госу­дарственной экологической экспертизы; 13) утверждает: методику опреде­ления нормативов эмиссий в окружающую среду; порядок включения усло-

Большой энциклопедический словарь. - М.: Советская энциклопедия, 1979. С.930.

вий природопользования в разрешения на эмиссии в окружающую среду, формы документов для выдачи разрешений на эмиссии в окружающую сре­ду и порядок их заполнения; типовой перечень мероприятий по охране ок­ружающей среды; 14) устанавливает порядок разработки и утверждения нормативов предельно допустимых выбросов парниковых газов и потреб­ления озоноразрушающих веществ; 15) устанавливает предельно допусти­мые выбросы парниковых газов для отдельных видов источников выбросов парниковых газов; 16) определяет по согласованию с органами статистики перечень организаций, осуществляющих в установленном порядке стати­стические наблюдения в области охраны климата и озонового слоя Земли на соответствующих территориях; 17) организует проведение ежегодной госу­дарственной инвентаризации эмиссии и поглощения парниковых газов; 18) устанавливает порядок инвентаризации выбросов парниковых газов и озо­норазрушающих веществ в атмосферу.

Комитет экологического регулирования и контроля выполняет функции по: 1) координации деятельности по осуществлению экологиче­ской экспертизы и выдаче разрешений на эмиссии в окружающую среду в Республике Казахстан и осуществлению ее методического руководства; 2) осуществлению контроля за деятельностью должностных лиц местных ис­полнительных органов по выдаче разрешений на эмиссии в окружающую среду; 3) выдаче экологических разрешений (разрешения на эмиссии в ок­ружающую среду и комплексные экологические разрешения) в пределах своей компетенции; 4) установлению в экологических разрешениях лимитов на эмиссии в окружающую среду; 5) выдаче разрешений на импорт, экспорт озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции, производство ра­бот с использованием озоноразрушающих веществ, ремонт, монтаж, обслу­живание оборудования, содержащего озоноразрушающие вещества; 6) ве­дению Государственного реестра природопользователей и источников за­грязнения окружающей среды; 7) осуществлению государственного эколо­гического контроля за соблюдением экологического законодательства Рес­публики Казахстан, нормативов качества окружающей среды и экологиче­ских требований, в том числе за: соблюдением технических регламентов, нормативов, правил и иных требований охраны атмосферного воздуха, а также по вопросам охраны климата и озонового слоя Земли, в том числе при выпуске в эксплуатацию и эксплуатации транспортных и других пере­движных средств; соблюдением требований по охране атмосферного возду­ха при вводе в эксплуатацию предприятий, складировании и сжигании от­ходов; соблюдением экологических требований к санитарно-защитным зо­нам объектов, имеющих стационарные источники выбросов, сбросов за­грязняющих веществ и размещающих отходы производства и потребления;

соблюдением технологических регламентов работы очистных сооружений; соблюдением норм и правил производственного экологического контроля; 8) совершенствованию деятельности служб лабораторно-аналитического контроля в системе органов государственного экологического контроля. Маслихаты областей (города республиканского значения, столицы): 1) утверждают региональные программы по охране атмосферного воз­духа; 2) устанавливают ставки платы за загрязнение атмосферного воздуха (в разрезе районов и городов), но не ниже базовых, утвержденных цен­тральным исполнительным органом в области охраны окружающей среды; 3) утверждают расходы по охране и оздоровлению атмосферного воздуха в составе местных бюджетов; 3) заслушивают информации руководителей местных исполнительных органов областей (города республиканского зна­чения, столицы) и организаций о состоянии охраны атмосферного воздуха.

Акиматы областей (города республиканского значения, столицы): 1) организуют разработку и реализацию региональных программ в области охраны атмосферного воздуха на соответствующих территориях; 2) предос­тавляют доступ к экологической информации и информируют население о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении и выполнении программ улучшения качества атмосферного воздуха и соответствующих мероприя­тий; 3) осуществляют государственное управление в области охраны атмо­сферного воздуха; 4) осуществляют меры по уменьшению выбросов вред­ных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при эксплуатации транспортных и иных передвижных средств; 5) выделяют места размещения отходов производства и потребления, загрязняющих атмосферный воздух.

Министерство здравоохранения РК осуществляет санитарный надзор в области охраны атмосферного воздуха.

Важные функции выполняют органы внутренних дел РК, чья деятель­ность будет рассмотрена во втором вопросе.

Основное загрязнение атмосферы связано с выбросами от предприятий цветной металлургии, теплоэнергетики, черной металлургии, нефтегазового комплекса и транспорта. Поступление различных вредных веществ в атмо­сферу от стационарных промышленных источников в настоящее время со­ставляет более 4 миллионов тонн в год. Если сопоставить количество вы­бросов от различных стационарных источников, то примерно 50 % выбра­сывается теплоэнергоисточниками, а 33 процента - предприятиями горной и цветной металлургии. Наибольшее количество выбросов происходит в Восточном Казахстане - 2231, 4 тыс. т/год, что составляет 43 % от общего количества выбросов по всему Казахстану. На втором месте по количеству выбросов состоит Центральный Казахстан - 1868 тыс. т/ год или 36 %.

Меньше всего загрязняется атмосфера в Северном Казахстане 363, 2 тыс. т/год (7 %) и Южном Казахстане 415, 1 тыс. т/год, что составляет 8 %.

Проблема загрязнения атмосферного воздуха присуща в основном круп­ным городам и промышленным агломерациям, где проживает около поло­вины населения республики. К наиболее загрязненным отнесены 10 горо­дов, 8 из которых - с высоким уровнем загрязнения воздуха. Причинами вы­сокого уровня загрязнения воздуха в городах являются устаревшие техноло­гии производства, неэффективные очистные сооружения, низкое качество применяемого топлива, слабое использование возобновляемых и нетради­ционных источников энергии. При этом значительная часть населения про­мышленных центров проживает в зоне повышенного влияния вредных вы­бросов, так как более 20% предприятий не имеют нормативной санитарно-защитной зоны²⁹⁸.

Резкое увеличение числа автомобилей вызывает рост концентрации ок­сида углерода и диоксида азота в крупных городах (Алматы, Усть-Каменогорск, Шымкент), где среднегодовые концентрации этих веществ превышают предельно допустимые. Выбросы автотранспорта особенно в городах, составляют от 25 до 50 %. По загрязненности атмосферы выхлоп­ными газами автомобилей на первом месте стоит Алматы - 75 %, затем Ак­тюбинск - 47,1 %, Семипалатинск - 46,6 %, Жамбыл - 43,1 %, Усть-Каменогорск - 41,4 %. Меньше всего выхлопных газов содержится в атмо­сфере Жезказгана - 14,8 %, Петропавловска - 26,3 % и Лениногорска - 27,6 %. Однако самая высокая загазованность атмосферного воздуха, как ни странно установлена в таких городах, как Костанай - 84,7 % и Уральск -81,7 %, где промышленных предприятий и автотранспорта сравнительно меньше, чем в вышеназванных городах.

«Черный список» наиболее загрязненных городов постоянно меняется и обновляется. Если раньше «лидировали» Темиртау (который был третьим по бывшему Советскому Союзу), Экибастуз, Павлодар, Балхаш, то теперь анализ данных показывает, что наибольший уровень загрязнения воздуха наблюдался в Алматы, Костанае, Уральске, Актюбинске, Шымкенте и т.д. Так, в Алматы на долю автотранспорта приходится до 80% валового выбро­са вредных веществ, что связано с увеличением числа автомашин до 210

тысяч. Кстати, по числу заболеваний Алматы занимает I место в республи-ке²⁹⁹.

Загрязнение воздушного бассейна также связано с разработкой старых и освоением новых месторождений углеводородного сырья, что приводит к увеличению загрязнения атмосферы сероводородом, меркаптанами. Сжига­ние на факелах попутного газа сопровождается выбросом в атмосферу большого количества парниковых газов, оксидов серы и азота, вокруг ме­сторождений формируется повышенный тепловой фон³⁰⁰.

Неудивительно, что государство уделяет большое внимание охране ат­мосферного воздуха, используя различные средства, в т.ч. и правовые.

Охрана атмосферного воздуха в Республике Казахстан представляет собой совокупность мероприятий, направленных на сохранение в чистоте и улучшение состояния воздуха, предотвращение и снижение вредных хими­ческих, физических, биологических и иных воздействий на атмосферу, вы­зывающих неблагоприятные последствия для населения, экономики респуб­лики, растительного и животного мира, а также укрепление законности в области охраны атмосферного воздуха.

В объективном смысле правовая охрана атмосферного воздуха - со­вокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по предотвращению вредных последствий антропогенного развития на атмо­сферный воздух, сохранению и улучшению качества атмосферного воздуха.

В субъективном смысле правовая охрана атмосферного воздуха -это деятельность государства, физических и юридических лиц, КФХ по реа­лизации правовых норм, закрепляющих меры по предотвращению вредных последствий антропогенного развития на атмосферный воздух, сохранению и улучшению качества атмосферного воздуха.

Регулирование общественных отношений в рассматриваемой области осуществляется в целях охраны атмосферного воздуха от загрязнения.

Женевская Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на боль­шом расстоянии от 13 ноября 1979 г. устанавливает следующее определе­ние загрязнения атмосферного воздуха - это введение человеком, прямо или косвенно, веществ или энергии в воздушную среду, влекущее за собой вредные последствия такого характера, как угроза здоровью людей, нанесе­ние вреда живым ресурсам, экосистемам и материальным ценностям, а так-

²⁹⁸ Концепция экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015 годы от 3 декабря 2003 roflaN 1241 /Справочная правовая система ЮРИСТ.

²⁹⁹ Жаксыбеков А. Алматы: индекс неблагополучия // Экокурьер. 1998. 12-29
сент.; Оздоровление воздушного бассейна наших городов // Экокурьер. 1998. 20
мая.

³⁰⁰ Концепция экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-
2015 годы от 3 декабря 2003 года N 1241 /Справочная правовая система ЮРИСТ.

же нанесение ущерба ценности ландшафта или помехи другим законным видам использования окружающей среды.

Законодательством закрепляется ряд признаков, при наличии которых имеет место загрязнение в его правовом значении. К ним относятся сле­дующие:

1) загрязнение - это изменение качества атмосферного воздуха под воздействием определенных факторов, например, в результате выбросов за­грязняющих веществ;

2) загрязнением признается лишь такое воздействие, которое характе­ризуется превышением нормативов воздействия на воздух или концентра­ции в нем вредных веществ, других установленных нормативов;

3) с правовой точки зрения как загрязнение будет рассматриваться та­кое изменение воздуха, если в результате причинен вред (имеется реальная угроза причинения вреда) здоровью людей, природным объектам;

4) загрязнение носит антропогенный характер, т. е. является результа­том деятельности человека.

Для предотвращения загрязнения воздуха установлена система правовых мер его охраны. К ним относятся: установление нормативов предельно до­пустимых вредных воздействий, нормативное закрепление перечня загряз­няющих и потенциально опасных веществ, регулирование выбросов (полу­чение разрешений на эмиссии), учет вредных воздействий, ведения монито­ринга атмосферного воздуха, закрепление экологических требований при­менительно к отдельным стадиям хозяйственной деятельности. Данные функции осуществляются Правительством РК, местными представительны­ми и исполнительными органами, а также специально уполномоченными на то государственными органами.

Атмосферный воздух - уникальный объект природы. Если мы можем сравнительно доступным способом определить ущерб, нанесенный плодо­родию почвы, установить размеры гибели рыб или животных в результате загрязнения или отравления среды их обитания, то совершить подобную процедуру в отношении атмосферного воздуха без применения технических средств просто невозможно. Даже установив, что в воздухе содержится ка­кое-то количество вредных веществ, мы не можем судить о степени загряз­нения воздуха. Только использование нормативов поможет установить гра­ницу, позволяющую определить степень загрязнения воздуха. Для правовой охраны атмосферного воздуха применение нормативов является единствен­ным средством определения загрязненности воздуха.

В соответствии с п. 61 ст.1 ЭК РК экологическое нормирование — система правил (норм) и содержащихся в них количественных и качествен-

ных показателей (нормативов) состояния окружающей среды и степени воздействия на нее.

Целью экологического нормирования являются регулирование качества окружающей среды и установление допустимого воздействия на нее, обес­печивающих экологическую безопасность, сохранение экологических сис­тем и биологического разнообразия.

В процессе экологического нормирования устанавливаются нормативы качества окружающей среды, нормативы эмиссий и нормативы в области использования и охраны природных ресурсов (ст.22 ЭК РК).

К нормативам качества окружающей среды относятся:

1) нормативы, установленные в соответствии с химическими показате­лями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно до­пустимых концентраций, включая радиоактивные вещества, ориентировоч­но безопасных уровней химических веществ;

2) нормативы, установленные в соответствии с физическими показате­лями состояния окружающей среды, в том числе предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей, радиоактивности, тепла и иных физических воздействий;

3) нормативы, установленные в соответствии с биологическими показа­телями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества ок­ружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов, которые регламентируются санитарно-эпидемиологическими правилами и нормами, гигиеническими норматива­ми.

4) иные нормативы качества окружающей среды, предусмотренные за­конодательством Республики Казахстан.

Нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих ве­ществ в атмосферном воздухе и уровней вредных физических воздействий на него (ПДК) вводится для оценки состояния воздуха с точки зрения охра­ны здоровья и окружающей среды. ПДК представляет собой величину, вы­ражающую максимальную долю концентраций загрязняющих веществ, ко­торая не оказывает прямого или косвенного неблагоприятного воздействия на человека и окружающую среду.

Для охраны атмосферного воздуха устанавливаются нормативы, кото­рые являются разновидностью нормативов эмиссий.

Эмиссии в окружающую среду — выбросы, сбросы загрязняющих ве­ществ, размещение отходов производства и потребления в окружающей среде, вредные физические воздействия (п.26 ст.1 ЭК РК)

Нормативы эмиссий — показатели допустимых эмиссий, при которых обеспечивается соблюдение нормативов качества окружающей среды (п.68 ст.1 ЭКРК).

Согласно ст.25 ЭК РК к нормативам эмиссий относятся:

1) технические удельные нормативы эмиссий;

2) нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ;

3) нормативы размещения отходов производства и потребления;

4) нормативы допустимых физических воздействий (количества тепла, уровня шума, вибрации, ионизирующего излучения и иных физических воз­действий).

В целях охраны атмосферного воздуха, систематического снижения вы­бросов загрязняющих веществ в окружающую среду устанавливаются нор­мативы предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ стацио­нарными, а также передвижными источниками (ПДВ), а также нормативы предельно допустимых уровней вредных физических воздействий (ПДУ). Нормативы устанавливаются для каждого стационарного источника выбро­сов или иного вредного воздействия на атмосферный воздух, а также для каждой модели транспортных и иных передвижных средств и установок.

Согласно ст.27 ЭК РК нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ являются величинами эмиссий, которые устанавливаются на основе расчетов для каждого источника выбросов и предприятия в целом с таким условием, чтобы обеспечить достижение нор­мативов качества окружающей среды.

Нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ используются при выдаче разрешений на эмиссии в окружающую среду в составе проектов, содержащих расчетные значения нормативов, планы-графики достижения природопользователями уровня нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ, уста­новленные значения технических удельных нормативов эмиссий для пере­движных и стационарных источников выбросов, технологических процес­сов и оборудования. Срок действия установленных предельно допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ определяется сроком действия заключений государственной экологической экспертизы, выданных на со­держащие нормативы проекты.

Норматив ПДУ - величина, выражающая предельно допустимые уров­ни вредных физических воздействий, обеспечивающие экологическую безопасность для здоровья человека и его генетического фонда.

В ст.28 ЭК РК установлен порядок определения нормативов эмиссий.

Проекты нормативов эмиссий обосновываются в составе оценки воздей­ствия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности либо в ви­де отдельных документов.

Разработка нормативов эмиссий осуществляется физическими и юриди­ческими лицами, имеющими лицензии на выполнение работ и оказание ус­луг в области охраны окружающей среды.

Нормативы эмиссий по отдельным источникам устанавливаются равны­ми техническим удельным нормативам эмиссий либо определяются расчет­ным путем на основе нормативов качества окружающей среды.

Методика определения нормативов эмиссий расчетным путем утвержда­ется уполномоченным органом в области охраны окружающей среды.

При установлении нормативов эмиссий учитываются существующие за­грязнения окружающей среды. Данные по фоновым концентрациям пара­метров качества окружающей среды представляются гидрометеорологиче­ской службой Республики Казахстан по договору с заказчиком проекта или проектной организацией.

Нормативы эмиссий от передвижных источников устанавливаются в со­ответствии с законодательством Республики Казахстан о техническом регу­лировании в виде предельных концентраций основных загрязняющих атмо­сферный воздух веществ в выхлопных газах техническими регламентами для передвижных источников.

Регулирование выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и вредных физических воздействий на нее осуществляется путем: а) выдачи разреше­ний на эмиссии; б) ограничения, приостановления или запрещения выбро­сов.

Природопользователи, осуществляющие эмиссии в окружающую среду, обязаны получить разрешение на эмиссии в окружающую среду. Разреше­ние на эмиссии в окружающую среду выдается природопользователю со­гласно его заявке в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Природопользователи обязаны выполнять условия, указанные в разре­шении на эмиссии в окружающую среду, и несут ответственность за их не­соблюдение в соответствии с законами Республики Казахстан.

Природопользователи, имеющие в своей собственности производствен­ные объекты, расположенные на территории:

1) одной области (города республиканского значения, столицы), могут
подавать заявки на получение разрешения на эмиссии в окружающую среду
как по каждому объекту, так и по всей их совокупности;

2) разных областей (города республиканского значения, столицы),
должны подавать заявки на получение разрешения на эмиссии в окружаю­
щую среду по местонахождению каждого объекта.

Не требуется получение разрешения на эмиссии в окружающую среду, если эти эмиссии происходят в процессе общего природопользования.

Разрешение на эмиссии в окружающую среду представляет собой комплект документов установленного образца, содержащий:

1) сведения о природопользователе и осуществляемой им хозяйственной и иной деятельности;

2) срок действия разрешения;

3) условия природопользования, в том числе нормативы эмиссий по всем их источникам;

4) программу мероприятий по охране окружающей среды на период действия разрешения;

5) программу производственного экологического контроля (ст.70 ЭК РК).

В случае нарушения условий и требований, предусмотренных разреше­ниями, а также возникновения угрозы здоровья населения, выброс загряз­няющих веществ в атмосферу должен быть ограничен, приостановлен или запрещен по решению органа, осуществляющего государственный контроль за охраной атмосферного воздуха.

В отношении передвижных источников разрешительная система регули­рования выбросов не применяется, здесь предусмотрено только применение нормативов ПДВ.

К передвижным источникам относятся как все самодвижущиеся транспортные средства, так и машины, механизмы, которые передвигаются (буксируются, перевозятся) транспортными средствами.

В Республике Казахстан осуществляется государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух. Ему подлежат объекты, оказывающие вредное воздействие на воздух, виды и количество вредных физических воздействий на него. Данные государственного учета используются при планировании воздухоохранных мероприятий, нормировании загрязнения воздуха, контроле и прогнозе изменения атмосферы. Учет осуществляется Министерством охраны окружающей среды РК и Министерством здраво­охранения РК, Комитетом по стандартизации, метрологии и сертификации.

Законодательство РК закрепляет ряд мер по охране атмосферного возду­ха применительно к стадиям хозяйственной деятельности: размещению, проектированию, строительству, вводу в эксплуатацию, эксплуатации пред­приятий, сооружений и других объектов, влияющих на атмосферный воз­дух. Законодательством также закрепляется ряд требований по охране ат­мосферного воздуха, которые должны выполняться при размещении и раз­витии городов и других населенных пунктов; при внедрении открытий, изо­бретений, новых технологических систем, а также при закупке импортного

оборудования; при добыче полезных ископаемых, размещении и эксплуата­ции терриконов и отвалов; при применении средств защиты растений, ми­неральных удобрений и других препаратов.

В обеспечении указанных требований существенную роль играет госу­дарственный контроль. Государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха от загрязнения - это осуществление специально уполномоченными на то государственными органами наблюдения за со­стоянием атмосферного воздуха и источниками его загрязнения, проверки соблюдения законности и фактического выполнения норм, правил и меро­приятий по охране воздушной среды, а также принятие ими мер реагирова­ния.

Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха имеет своей задачей обеспечить выполнение всеми министерствами и ведомствами, юри­дическими и физическими лицами мероприятий по охране атмосферного воз­духа, соблюдение условий выбросов загрязняющих веществ и других вредных воздействий на атмосферу, а также иных правил, установленных законода­тельством об охране атмосферного воздуха.

Составными элементами данного вида контроля являются:

а) наблюдение за состоянием загрязнения атмосферы и воздействием
на нее вредных факторов;

б) установление источников загрязнения;

в) проверка фактического выполнения норм, правил и мероприятий
по охране атмосферного воздуха;

г) проверка законности путей и средств выполнения соответствующих
требований;

д) принятие мер реагирования в процессе контроля.

Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществ­ляется исполнительными органами, а также специально уполномоченными на то государственными органами: Министерством охраны окружающей среды РК, Министерством здравоохранения РК, МВД РК.

Органам государственного контроля за охраной атмосферного воздуха предоставлено право получать необходимую информацию, посещать кон­тролируемые объекты, выдавать разрешения на пуск в эксплуатацию пред­приятий и сооружений, оказывающих воздействие на атмосферный воздух, приостанавливать или прекращать работу предприятий, транспортных средств, загрязняющих атмосферный воздух.

Министерство охраны окружающей среды РК осуществляет наблюдение за уровнем и источниками загрязнения атмосферного воздуха и контроли­рует деятельность физических и юридических лиц в области использования и охраны атмосферного воздуха.

Министерство здравоохранения РК осуществляет государственный са­нитарный надзор за проведением санитарно-гигиенических мероприятий, направленных на ликвидацию и предупреждение загрязнения атмосферного воздуха от химических, биологических, физических факторов, вызывающих неблагоприятные для здоровья людей изменения атмосферного воздуха.

Существенный вклад в дело охраны атмосферного воздуха вносят пра­воохранительные органы, особенно органы внутренних дел, чья экологиче­ская деятельность будет освещена ниже.

Хотя право пользования атмосферным воздухом рассматривается крайне редко, но в настоящее время такое пользование частично регулируется нор­мами права. Эмиссии в атмосферный воздух можно рассматривать как пользование атмосферным воздухом в качестве естественного резервуара для сброса загрязняющих веществ. Так как на них выдаются специальные разрешения за определенную плату, а процесс выдачи разрешений и усло­вия пользования установлены законом (Глава 8 «Экологические разреше­ния» Экологического кодекса РК), то пользование атмосферным воздухом приобретает форму права пользования атмосферным воздухом.

На тот факт, что отношения по выбросу загрязняющих веществ в атмо­сферный воздух урегулированы как специальное природопользование на основе разрешения, было обращено внимание СТ. Культелеева.

Поэтому можно отметить, что формируется новая общность правовых норм - право пользования атмосферным воздухом.

В объективном смысле под правом пользования атмосферным воз­духом следует понимать совокупность правовых норм, регулирующих по­рядок и условия предоставления и использования атмосферного воздуха, основания прекращения права пользования атмосферным воздухом, права и обязанности пользователей атмосферным воздухом.

Право пользования атмосферным воздухом в субъективном смысле - это совокупность правомочий конкретного пользователя по пользованию атмосферным воздухом.

Право пользования атмосферным воздухом можно даже классифициро­вать по основаниям возникновения на общее и специальное.

Право общего пользования атмосферным воздухом предоставлено фи­зическим лицам в силу их естественных, неотъемлемых прав для обеспече­ния жизнедеятельности. Оно бесплатно, не требует никаких разрешений, субъектами могут быть только физические лица.

³⁰¹ Культелеев СТ. Экологическое право Республики Казахстан. Особенная часть: Учебник. - Алматы: HAS, 2007. С.74-75.

Право специального пользования атмосферным воздухом преимущест­венно используется юридическими лицами, которые за определенную плату получают от государства разрешения на эмиссии.

2. Участие органов внутренних дел е охране атмо­сферного воздуха

Важную роль в охране атмосферного воздуха играют органы внутренних дел Республики Казахстан.

Участие органов внутренних дел Республики Казахстан в охране атмо­сферного воздуха было предусмотрено Положением о государственном контроле за использованием и охраной окружающей природной среды в Республике Казахстан от 18 декабря 1991 г. В нем к специально уполномо­ченным органам государственного контроля в области охраны окружающей природной среды относится Министерство внутренних дел РК - в части контроля за выбросами вредных веществ в атмосферу от автотранспортных средств, организации работы экологической милиции.

Указанная задача непосредственно выполняется органами дорожной по­лиции МВД РК.

Деятельность дорожной полиции осуществляется в соответствии с Закон РК «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» от 21 декабря 1995 г. Как это ни странно, но ни в законе, ни в других подзаконных нор­мативных актах, регулирующих деятельность дорожной полиции, не отра­жены контрольные функции дорожной полиции по охране атмосферного воздуха, хотя они выполняются.

При освещении экологических функций дорожной полиции некоторые авторы отмечают, что данное подразделение осуществляет не контроль, а надзор в области охраны атмосферного воздуха. По-видимому, это утвер­ждение связано с тем, что до последнего времени дорожная полиция была лишена правовых полномочий по применению административных взыска­ний за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха. На­ложение взысканий на должностных лиц и граждан за выпуск в эксплуата­цию и эксплуатацию автотранспортных средств, у которых содержание за­грязняющих веществ в выбросах, а также уровень шума, производимого ими при работе, превышает установленные нормативы, являлось в соответ­ствии с утратившим силу Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19 августа 1982 г. «Об административной ответственности за нарушение за­конодательства об охране атмосферного воздуха» компетенцией админист­ративных комиссий исполкома советов народных депутатов. Однако в на­стоящее время работники дорожной полиции имеют право налагать штрафы

за выпуск в эксплуатацию транспортных и других передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах, а также за эксплуатацию автотранспортных и других передвижных средств и установок с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах (ст. 543 КоАП РК).

Деятельность дорожной полиции по охране атмосферного воздуха со­держит все признаки контроля. Работники дорожной полиции имеют право:

— беспрепятственно посещать транспортные предприятия независимо от форм собственности и требовать от должностных лиц и граждан соблю­дения установленных правил, нормативов и стандартов в области охраны атмосферного воздуха;

— давать должностным лицам и гражданам обязательные для испол­нения предписания об устранении нарушения правил, нормативов и стан­дартов в данной области, а в случае неприятия по таким предписаниям не­обходимых мер - привлекать виновных лиц к предусмотренной законода­тельством ответственности;

— истребовать и получать от транспортных предприятий документы, сведения и материалы по вопросам, относящимся к охране атмосферного

воздуха;

— запрещать эксплуатацию транспортных средств, конструкция или
техническое состояние которых не соответствуют требованиям действую­
щих правил, нормативов и стандартов в области атмосферного воздуха;

— в предусмотренных законодательством случаях изымать удостове­рения на право управления транспортными средствами, задерживать транс­портные средства и доставлять их для временного хранения на специальные площадки или стоянки;

— составлять протоколы и налагать в установленном порядке преду­смотренные действующим законодательством меры административных взысканий на правонарушителей в области охраны атмосферного воздуха;

— давать руководителям транспортных предприятий рекомендации по содержанию транспортных средств в исправном состоянии.

Как мы видим, здесь присутствуют все элементы контроля. Во-первых, работники дорожной полиции оценивают результаты деятельности транс­портных предприятий не только с точки зрения законности, но и целесооб­разности принимаемых решений. Таким образом, например, осуществляет­ся контроль за деятельностью станций техобслуживания по соблюдению стандартов на предельно допустимую концентрацию вредных веществ в от­работавших газах. Во-вторых, как уже отмечалось выше, работники дорож­ной полиции вправе применять целый комплекс административных взыска­ний: предупреждения, штрафы, запрещение эксплуатации транспорта с по-

вышенным задымлением или с повышенными шумами. В-третьих, работни­ки дорожной полиции не просто наблюдают за соответствием деятельности контрольных субъектов требованиям законодательства об охране атмосфер­ного воздуха, а активно вмешиваются в их хозяйственную деятельность, на­пример, в тех случаях, когда по результатам проверок технического состоя­ния двигателей автомобилей и мотоциклов на транспортных предприятиях сотрудниками дорожной полиции не допускается эксплуатация автотранс­портных средств с технически неисправными двигателями, загрязняющими атмосферный воздух больше установленного минимума.

Можно выделить два направления деятельности дорожной полиции в области охраны атмосферного воздуха.

1. Контроль дорожной полиции над соблюдением нормативов пре­дельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

В нашей республике автомобильный транспорт относится к числу источ­ников неблагоприятного воздействия на окружающую среду. Состав выхлоп­ных газов автомобиля зависит от ряда факторов: типа двигателя (карбюратор­ный, дизельный), режима его работы и нагрузки, технического состояния, ка­чества топлива, квалификации и опыта работы водителя³⁰². Недостатки в каж­дом из этих факторов могут вовлечь повышение содержания окиси углерода в выбросах автомототранспорта. Поэтому контрольная деятельность охватыва­ет проверку надлежащего состояния всех этих факторов, а объектом контроля является деятельность транспортных предприятий и граждан по поддержанию этого состояния. Свою работу сотрудники дорожной полиции осуществляют на улицах и дорогах, при выезде автотранспортных средств из автогаражей и автостоянок, на стационарных постах и контрольно-технических пунктах до­рожной полиции. Мероприятия по контролю над техническим состоянием транспортных средств включаются в планы работы дорожной полиции с ука­занием даты, времени, основного места ее выполнения и конкретных испол­нителей. Правовой основой указанной деятельности являются Правила госу­дарственной регистрации транспортных средств и прицепов к ним в Рес­публике Казахстан, утвержденные приказом Министра внутренних дел Рес­публики Казахстан от 12 октября 1998 г. № 343, Правила государственной регистрации тракторов и изготовленных на их базе самоходных шасси и механизмов, прицепов к ним, включая прицепы со смонтированным специ­альным оборудованием, самоходных сельскохозяйственных, мелиоратив­ных и дорожно-строительных машин и механизмов, а также специальных

Азаров Г. И., Волков В. И. Природоохранительная деятельность органов внутренних дел. — М., 1990. С. 58.

машин повышенной проходимости, утвержденные Приказом Заместителя Премьер-Министра Республики Казахстан - Министра сельского хозяйства Республики Казахстан от 8 сентября 2003 года № 467.

Количество загрязняющих веществ, выбрасываемых транспортными средствами, не должно превышать нормативов предельно допустимых вы­бросов. В своей деятельности сотрудники дорожной полиции руководству­ются Техническим регламентом о требованиях к выбросам вредных (загрязняющих) веществ автотранспортных средств, выпускаемых в обращение на территории Республики Казахстан, утвержденным по­становлением Правительства РК от 29 декабря 2007 года № 1372, и иными стандартами по охране окружающей среды. К последним относятся 1) ГОСТ 25478-91 «Автотранспортные средства. Требования к техническо­му состоянию по условиям безопасности движения. Методы проверки», ут­вержденным постановлением Комитета стандартизации и метрологии СССР от 2 декабря 1991 года № 1851; ГОСТ 17.2.2.03-87 «Охрана природы. Ат­мосфера. Нормы и методы измерений содержания оксида углерода и угле­водородов в отработавших газах автомобилей с бензиновыми двигателями. Требования безопасности», утвержденным постановлением Государствен­ного комитета СССР по стандартам от 13 марта 1987 года № 732; ГОСТ 21393-75 «Автомобили с дизелями. Дымность отработавших газов. Нормы и методы измерений. Требования безопасности», утвержденным постанов­лением Государственного комитета стандартов Совета Министров СССР от 18 декабря 1975 года № 3944.

В наиболее загрязненных районах городов выставляются посты с пере­движными лабораториями, оборудованными приборами «Инфралит-1200» (газоанализатор), ДК-01 (дымометр) и ГХА-СО, который позволяет произво­дить замеры автомобилей, работающих как на бензине, так и на сжатом газе.

При выявлении автомашин с повышенным содержанием окиси углерода или дымностью водители привлекаются к административной ответственно­сти. При обнаружении таких транспортных средств в процессе проверки ав­тохозяйства их выезд из гаража запрещается со снятием переднего государ­ственного номера до устранения неисправности, а на механика или главного инженера накладывается штраф. Штрафу подвергается также руководитель автохозяйства, на которого, кроме того, составляется административный протокол.

2. Контроль над соблюдением уровней шума, установленных для автотранспортных средств.

Шумовое загрязнение также является одним из вредных физических воз­действий на атмосферный воздух. Существуют стандарты: ГОСТ 19358-74 «Автомобили, автопоезда, автобусы, мотоциклы, мотороллеры, мопеды и мо-

товелосипеды. Внешний и внутренний шум. Предельно допустимые уровни. Методы измерения», ОСТ 37.003.007-71 «Приборы звуковых сигналов авто­трактора. Типы. Основные параметры», ГОСТ 12.1.003-76 «СОБТ. Шкм. Об­щие требования безопасности», за соблюдением которых и следят работники дорожной полиции, используя в своей деятельности шумометры ШМ-1, РМ-101 и др. Контроль шума производится на измерительных площадках, где ав­томобиль испытывается при холостом ходе двигателя по специальной мето­дике. Лица, виновные в эксплуатации автотранспортных средств, у которых уровень шума, производимого при работе, превышает установленные норма­тивы, подвергаются мерам административного взыскания: предупреждению или штрафу.

ЛЕКЦИЯ 15. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОСОБО ОХРА-