Имущественное обеспечение и социальные льготы государственных служащих

Принципиально новым во взаимоотношениях государства и чиновничества было введение в середине 60-х годов XVIII в. постоянного денежного жалованья государственным служащим всех категорий. 15 декабря 1763 г. был опубликован манифест "О наполнении судебных мест достойными и честными людьми, о мерах к прекращению лихоимства и взяток; о взимании с 1 ген-варя 1764 года по приложенному реестру положенных по новым штатам на жалованье разных сборов и об отсылке оных в Штатс-контору" [ПСЗ. Т. XVI. № 11988]. Вводная часть этого манифеста дает представление о причинах его издания. Правительство вынужденно констатировало тот факт, что "...многие наши верноподданные от разных судебных правительств, а особливо в отдаленных от резиденции нашей местах, не только не получают в делах своих скорого и справедливого по законам решения, но еще от насилия и лихоимства, или лучше сказать, от самых грабежей во всеконечное разорение и нищенство приходят". Иначе говоря, местный государственный аппарат не справлялся со своими управленческими функциями. Одной из причин этого было процветание лихоимства и взяточничества. Но эти явления, вероятно, можно рассматривать не только как причину, но и как следствие неудовлетворительного состояния дел на местах и, в частности, положения чиновничества. Во вводной части манифеста говорится также, что причина этого отчасти заключается в том, что чиновники определялись к местам "...без всякого знания и способности", отчасти в том, что "...люди не только с некоторым достатком, но ниже имея дневное пропитание, отсылались к делам, не получая при том никакого жалованья", и поэтому больше заботились, как добыть себе средства к существованию, чем о государственной службе. По-видимому, масштабы злоупотреблений были столь значительны, а положение чиновников столь бедственно, что правительство вынуждено было признать, что "...неимущих судей угнетающая бедность к лихоимству побуждала...".

Заявляя о своем стремлении "...все судебные места наполнить достойными в знании и честными людьми", правительство видело выход из сложившегося положения в том, чтобы дать чиновникам "...к безбедному пропитанию по мере каждого довольное жалованье".

Манифест от 15 декабря 1763 г. "О наполнении судебных мест достойными и честными людьми..." имел большое значение для чиновничества. Он, с одной стороны, призван был способствовать улучшению государственного правления, особенно на местах, с другой стороны, в значительной степени усиливал зависимость чиновничества от центральной власти.

В тот же день, 15 декабря 1763 г., когда был принят манифест "О наполнении судебных мест достойными и честными людьми..." был принят манифест "О постановлении штатов разным присутственным местам; об учреждении в Сенате, в Юстиц, Вотчинной и Ревизион коллегиях департаментов; о разделении по оным дел; о небытии Сибирскому и Розыскным приказам, Печатным и Раскольнической конторам и особому Коммерц-коллегии Комиссарству; о неимении при присутственных местах коллегии и титулярных юнкеров; об учреждении при кадетском сухопутном корпусе и Московском университете классов российской юриспруденции и о приуготовлении детей из разночинцев и приказного чина для определения в присутственные места в копиисты, об их обучении и содержании на казенный счет" [ПСЗ. Т. XVI. № 11989]. Содержание этого законодательного акта весьма обширно, однако в его названии отражено неполностью. В числе прочих этот манифест решает ряд вопросов о назначении жалованья чиновникам, предусмотренного манифестом "О наполнении судебных мест достойными и честными людьми...". Пункт 25-й рассматриваемого законодательного акта определяет, что в случае если чиновники будут повышены в чинах, однако останутся при прежних должностях, то жалованье им "...получать не по тому чину, каким повышены, но по месту, какую должность отправлять будут". Эта мера была, по-видимому, направлена на то, чтобы при помощи механизма назначения жалованья чиновникам способствовать дальнейшему сближению должности и чина. В этом плане она идет в русле рассмотренных выше мер, предусматривавших обеспечение соответствия чина и должности.

Пункт 27-й этого манифеста устанавливал возможность дифференцированного подхода к оплате труда мелких канцелярских служащих в зависимости от их способностей и прилежания: "...должны...президенты и прочие, кто над которою канцеляриею дирекцию имеет, смотря по трудам и достоинству канцелярским нижним служителям жалованье производить". Эти же должностные лица имели право регулировать количественный состав нижних канцелярских служащих при условии не превышать положенной штатной суммы. Под категорией "нижние канцелярские служители" понимались, как это видно из текста манифеста, служащие, которые "...против офицеров рангов не имеют". Все же остальные чиновники, т. е. чиновники, имевшие офицерский (в том числе и соответствующий статский чин), должны были получать жалованье в точном соответствии со штатными окладами. 27-й пункт манифеста "О постановлении штатов разным присутственным местам..." ставил мелких канцелярских служащих в зависимость от руководства соответствующего учреждения.

После издания 15 декабря 1763 г. рассмотренных манифестов правительство приняло меры к проведению их в жизнь. Некоторые организационные меры, направленные на воплощение этих указов, рассматривались Сенатом. В частности, на заседании Сената 28 мая 1764 г. обсуждался вопрос о порядке назначения жалованья чиновникам, вступившим в новые, определенные штатами 15 декабря 1763 г. должности не с 1 января 1764 г., а позже. Сенат принял решение, самым детальным образом регламентировавшее назначение жалованья таким чиновникам.

Помимо выплаты денежного жалованья по-прежнему практиковалось награждение чиновников за службу землями и крестьянами. Указания на это содержатся в мемуарах. Например, Ф.П. Печерин упоминает о награждении ряда чиновников "...деревнями, по 700 душ". Но в мемуарах Ф.П. Печерина речь идет о придворных чиновниках. Интересные сведения приводит П.С. Батурин. Он, исполняя должность вице-губернатора Волынской губернии, рассчитывал стать настоящим вице-губернатором или получить "...в награждение какую-нибудь деревню, так как многие того ожидали, не имев, может быть, по трудам и по службе своей столько же на то права". Здесь интересно не столько сообщение автора о предполагаемом награждении, сколько указание на существующую практику награждения чиновников за службу деревнями. Батурин пишет: "Итак, я имел прискорбие видеть не только то, что многих, кроме меня, наградили деревнями...". Это сообщение Батурина относится к середине 90-х годов XVIII в. Но, несмотря на то что и в конце века сохранялась практика награждения чиновников за службу землями и крепостными крестьянами, вероятно, она могла распространяться лишь на немногочисленный высший слой чиновничества.

К более широкому кругу чиновников имела отношение другая законодательная мера, направленная на усиление зависимости чиновничества от центральной власти. Речь идет о введении пенсионов статских чиновников. 7 июня 1764 г. был опубликован высочайше утвержденный доклад Сената "О пенсионах статских чиновников" [ПСЗ. Т. XVI. № 12175J. Этим законодательным актом определялась общая сумма в размере 25 000 рублей на ежегодный пенсион статских чиновников. Вводился также порядок назначения пенсиона. Для его получения при отставке чиновник должен был прослужить не менее 35 лет, считая с 15-летнего возраста. Эта оговорка имела немаловажное значение, так как на мелких канцелярских должностях часто начинали служить в 12-13 лет, а иногда и раньше. Пенсион мог даваться и до истечения 35-летнего срока службы, если чиновник "придет в увечье" в ходе исполнения своих служебных обязанностей. Для получения пенсиона вводилось дополнительное условие: будучи в офицерском чине, чиновник не должен был быть подвергнут наказанию "за большие и бесчестные преступления".

Поскольку на пенсионы статских чиновников ежегодно определялась постоянная сумма, в докладе Сената указывалось: "никого, сверх положенной всей пенсионной суммы, на оную не определять, но излишним ожидать убылых по числу всей оной суммы мест". Это положение чрезвычайно важно, так как им утверждалась необязательность назначения пенсиона чиновнику при выходе в отставку, что должно было поставить чиновника в еще большую зависимость от властей. О том, что данному положению рассматриваемого законодательного акта придавалось особое значение, говорит и принятие 20 мая 1765 г. указа Сената "О производстве из Коллегии экономии пенсионов, жалуемых по докладам Сената по старшинству пожалования оных, и о рапортовании Сенату об открывающихся после пенсионеров вакансиях" [ПСЗ. Т. XVII. № 12398]. Указ подтверждал недопустимость назначения пенсионов сверх положенной суммы. Необходимость принятия этого указа была вызвана тем, что "...служащие в статской службе, многие просят об увольнении от службы с награждением пенсиона...", что свидетельствует об эффективности высочайше утвержденного доклада Сената "О пенсионах статских чиновников".

Высочайше утвержденный доклад "О пенсионах статских чиновников" устанавливал также, что получение пенсиона исключает возможность повышения чина при выходе чиновника в отставку, но, с другой стороны, в этом законодательном акте указывалось: "...кто пожелает вместо пенсиона получить при отставке от службы лучше чин, нежели пенсион, оными тех награждать, а от пенсиона уже их отрешать" [ПСЗ. Т. XVI. № 12175]. Наконец, высочайше утвержденный доклад Сената от 7 июня 1764 г. устанавливал размер пенсиона "в половину жалованья при действительной службе". Этот законодательный акт также предусматривал, что порядок назначения пенсионов должен распространяться только на тех чиновников, которые получили отставку при распределении должностей по вновь принятым штатам, и на тех, которые "впредь отставляемы будут".

Насколько мы можем судить, практика назначения чиновнику пенсиона при его выходе в отставку не получила большого распространения, по-видимому, из-за незначительности суммы, выделяемой для этой цели. В фонде Герольдмейстерской конторы нами обнаружен документ, озаглавленный "Ведомость, учиненная в государственной коллегии экономии, кому именно из пожалованной по состоявшемуся в прошлом 764-м году июня 7 дня именному ея императорского величества указу двадцати пяти тысячно рублевой суммы нижеписанных чинов людям производится пенсия и сколько оной суммы в остатке". Ведомость датируется по сопровождающей ее промемории Коллегии экономии 19 июня 1772 г. По этой ведомости пенсионы назначались 106 чиновникам, т. е. лишь очень незначительной части бывших служащих государственных учреждений. При этом на пенсионы расходовалось 23 854 рубля 25 копеек (при остатке 1145 рублей 75 копеек), или почти все выделенные для этой цели средства. Однако при всей малочисленности чиновников, получивших пенсион, среди них были представители почти всех категорий государственных служащих - от действительных тайных и тайных советников до регистраторов, протоколистов, канцеляристов, подканцеляристов и копиистов. Упоминание о назначении пенсиона при отставке имеется в формулярном списке кандидата на должность винного пристава в г. Холмогоры отставного прапорщика Семена Петрова. Петров поступил на службу в пехотный полк в 1759 г., чин прапорщика получил в 1767 г., а в 1780 г. был "отставлен тем же чином с пенсией по смерть его по сто рублей в год". Формулярный список на С. Петрова был составлен в 1782 г.

В 1798 г. были приняты некоторые меры, упорядочивавшие получение пенсионов чиновниками. Так, 28 апреля 1798 г. был издан указ "О правилах производства пенсиона служащим и неслужащим военным и гражданским чиновникам" [ПСЗ. Т. XXV. № 18502]: при отставке пенсион должны были получать те чиновники, которые уже имели пенсионы, в том числе и пожалованные во время службы. Этим законодательным актом устанавливался такой порядок, при котором назначение пенсиона при отставке не зависело от получения пенсиона, пожалованного до увольнения чиновника от дел. Таким образом, пожалование пенсиона во время службы являлось дополнительной мерой поощрения чиновничества. Пенсионерам, служившим по выбору дворянства, пенсион сохранялся наряду с жалованьем "из дворянской суммы", что, по-видимому, могло служить дополнительной мерой поощрения службы чиновников на выборных дворянских должностях.

С введением постоянного денежного жалованья чиновникам всех категорий, а также пенсионов статским чиновникам должны были вырасти расходы на содержание государственного аппарата. Манифест от 15 декабря 1763 г. "О наполнении судебных мест достойными и честными людьми..." указывал источники, из которых должна была производиться выплата жалованья. Не перечисляя их все, назовем лишь наиболее важные: 1) увеличение налога на продаваемое кабаками горячее вино, пивной и медовой сбор; 2) увеличение сбора с купчих, закладных и прочих документов, оформляющих сделки, объектом которых является недвижимое имущество; 3) увеличение сбора с варки пива; 4) увеличение сбора с торговли иноземцев; 5) увеличение сбора с опротестованных векселей; 6) сбор с челобитен; 7) налог на амбары, лавки, кузницы и прочие "оброчные" места; 8) сбор "со всех ведомства Мануфактур-коллегии на фабриках станов"; 9) сбор с медных и железных заводов; 10) сбор с покормежных печатных паспортов; 11) сбор с патентов, даваемых на чины; 12) сбор с дипломов, подтверждающих пожалованное дворянство; 13) сбор с "заклеймения кубов и казанов"; 14) увеличение налога на мельницы, кроме пильных, и т. д. [ПСЗ. Т. XVI. № 11988]. По каждому из имеющихся в указе 17 пунктов давалась детальная регламентация размера и порядка взимания того или иного сбора.

В манифесте от 15 декабря указывается, что сбор на жалованье чиновникам с различных сделок, торговли и прочего устанавливается для того, чтобы "вновь побором не отяготить подушного оклада". На наш взгляд, это должно было внушить подданным мысль, что введение новых штатов государственных учреждений и постоянного денежного жалованья чиновникам всех категорий приведет к улучшению работы государственного аппарата на благо всех подданных без дополнительных затрат с их стороны. Однако, как писал Г.С. Винский, "...грубой хлебопашец скоро почувствовал от сея перемены невыгоду: поелику вместо трех баранов в год должен возить их до 15-ти в город". Правда, это высказывание относится к несколько более позднему периоду - ко времени проведения губернской реформы, но, по мере усложнения государственного аппарата, тенденции, заложенные в 60-е годы, проявились с большей силой. Усложнение системы государственных учреждений, введение постоянного денежного жалованья чиновникам не могло не отразиться на доходах самых широких слоев населения России, независимо от порядка взимания средств на содержание государственного аппарата.

Часть бремени налогов, обеспечивавших жалованье чиновников, несли сами чиновники, которые еще с начала XVIII в. платили за повышение чина и за патенты, даваемые на чины. В частности, манифестом от 15 декабря 1763 г. "О наполнении судебных мест достойными и честными людьми..." устанавливались следующие размеры пошлин с патентов, даваемых на чины: для субалтерн-офицеров - по 25 копеек, для капитанов и секунд-майоров - по рублю, для премьер-майоров и подполковников - по 3 рубля, для полковников - по 5 рублей, для бригадиров - по 20 рублей, для генерал-майоров - по 30 рублей, для генерал-поручиков - по 40 рублей, для генерал-аншефов - по 50 рублей, для генерал-фельдмаршалов -по 100 рублей [ПСЗ. Т. XVI. № 11988]. Мы столь подробно остановились на размере пошлин на патенты, даваемые при получении воинского чина, потому, что размер пошлины, будучи сравнительно большим, значительно увеличивался с возрастанием чина. И хотя вопросы, связанные с присвоением воинских чинов, имеют мало отношения к чиновникам гражданских учреждений, так как по 7-му пункту указа от 5 сентября 1765 г. их запрещалось производить воинскими чинами [ПСЗ. Т. XVII. № 12465], но размер пошлин, взимаемых с патентов на воинские чины, дает ясное представление о размере пошлин с патентов на статские чины. По этому поводу в манифесте от 15 декабря 1763 г. "О наполнении судебных мест достойными и честными людьми..." говорилось: "А с статских всех чинов, в рассуждение, что они не по чинам, но по месту, и, следовательно, больше своего чина жалованье получают, брать против воинских вдвое" [ПСЗ. Т. XVI. № 11988]. Затем, на протяжении всей второй половины XVIII в., размер пошлин и порядок их взимания детализировались, о чем свидетельствуют указы от 30 апреля 1784 г. "О вычете жалованья за повышение чинов по окладам" [ПСЗ. Т. XXII. № 15990], от 15 февраля 1798 г. "О правилах вычета за повышение чинами" [ПСЗ. Т. XXV. № 18379] и от 12 августа того же года "О вычете денег за награждение чинами и за напечатание патентов и об отсылке следующих Сенатской типографии денег, уведомляя Герольдмейстерскую контору по приложенной форме ведомостями" [ПСЗ. Т. XXV. № 18617]. Основное внимание в этих законодательных актах уделялось приведению вычета за повышение чинами в соответствие с жалованьем, которое было положено чиновнику по штатам.

Все сборы на жалованье чиновникам по манифесту от 15 декабря 1763 г. "О наполнении судебных мест достойными и честными людьми..." поступали в Штате -контору [ПСЗ. Т. XVI. № 11988]. В ее фонде не содержится материалов, которые могли бы дать общую картину выплаты жалованья чиновникам, но отдельные материалы фонда свидетельствуют о том, что жалованье выплачивалось чиновникам регулярно, три раза в год, в соответствии со штатами. Правда, эти сведения относятся, главным образом, к чиновникам центральных учреждений. На то, что жалованье так же регулярно выплачивалось чиновникам местных учреждений, в какой-то мере указывает полное отсутствие упоминаний о задержке или невыплате жалованья в мемуарах чиновников, обычно очень внимательных к вопросам, относящимся к оплате их труда.

Когда оказалось, что "...по случившемуся иногда недобору, на содержание всех судей и канцелярских служителей жалованьем, может быть недостаток", правительство по указу от 11 октября 1764 г. пошло не на уменьшение или невыплату жалованья, а на сокращение количества присутственных мест [ПСЗ. Т. XVI. № 12259].

Представление о размерах жалованья дают штаты учреждений. Размеры жалованья зависели как от должности, которую занимал чиновник, так и от значимости учреждения, в котором он служил. Разное жалованье получали чиновники, занимавшие должности, находящиеся в одном классе, не только в зависимости от принадлежности того или иного учреждения к центральному или местному аппарату, а внутри системы местных государственных учреждений - к ее губернскому или уездному звену, но и от того, какое место это учреждение занимает внутри того звена, составной частью которого является. Этим обусловливалась высокая степень дифференциации размеров окладов чиновников. Для мелких канцелярских служащих в штатах приводится лишь общая сумма, выделяемая на их жалованье, и не указывается их численность. В примечании к "общему штату губернских присутственных мест" в связи с этим говорится, что определение числа мелких канцелярских служащих и жалованья каждому из них "по трудам слагается на распоряжение правления" [ПСЗ. Т. XLIV. Кн. 2. № 17494], что вполне соответствует 27-му пункту манифеста "О постановлении штатов разным присутственным местам..." [ПСЗ. Т. XVI. № 11989], изданного в 1763 г.

Мы сочли нецелесообразным анализировать размеры жалованья чиновников разных уровней системы государственных учреждений в силу большой их дифференциации. Кроме того, величина жалованья дает лишь приблизительное представление о материальном положении чиновника. Отметим лишь, что введение постоянного денежного жалованья для всех категорий чиновников определило особый источник их материального обеспечения.

Итак, политика в сфере приема на службу, чинопроизводства имела во второй половине XVIII в. явно про-дворянский характер. Но, несмотря на все законодательные усилия, правительству не удавалось противостоять притоку в государственный аппарат выходцев из непривилегированных сословий (разночинцы и податные), и оно было вынуждено в конце XVIII в. принять ряд мер для обеспечения особого юридического статуса чиновников недворянского происхождения, в частности выходцев из податных сословий. В этот же период складывались и особые источники материального обеспечения этой социальной группы - вводились постоянное денежное жалованье для всех категорий чиновничества и пенсион.