2015-02-18
1727
Трансформация старой советской номенклатуры началась не с демонтажем системы "подбора" кадров по номенклатурному принципу, не с распадом СССР и не с ликвидацией советской системы, а в 1987 г. с упразднением отраслевых отделов ЦК КПСС, ослаблением партийного контроля за экономикой и созданием альтернативной "комсомольской" экономики, которую от ЦК КПСС курировал Е.К. Лигачев16. Поначалу на базе государственной собственности создавались центры научно-технического творчества молодежи, всевозможные кооперативы, совместные предприятия, затем концерны, холдинги, коммерческие банки и пр. По выражению социолога О.В. Крыштановской, шла приватизация "государства государством", когда чиновники приватизировали государственную собственность, например, в виде рентабельных производств, банков и пр. Для вновь созданных структур действовала целая система льгот и привилегий. Государственная собственность перешла в юридически оформленную собственность бывшей партийно-государственной номенклатуры, и появление немногих настоящих предпринимателей существа дела не меняло. Произошло это до "народной", "чубайсовской", "ваучерной" приватизации. В ходе своего формирования новая российская элита разделялась на политическую и экономическую. Экономическая обзавелась собственностью и капиталом, политическая - должностями, властью, которую, как любую собственность, надо беречь и приумножать.
Поначалу чиновничество суверенной России состояло из двух неравных групп. Большая из них была представлена чиновничеством, сумевшим удержаться у власти и с трудом воспринимающим многие «демократические» новации. Новые чиновники пришли в кабинеты с митингов, диспутов, собраний, демонстраций, сохранив митинговые замашки, страсть к программам и платформам, к поиску союзников и врагов, чем очень походили на первых советских госслужащих. "Старые" сохранили корпоративные связи, прежнюю этику поведения; "новые" этого не имели. За весьма короткое время и без того небольшая численность "новых" чиновников стала сокращаться. Одни ушли из политической жизни вообще, занявшись бизнесом или вернувшись к прежней деятельности, другие обзавелись фондами, "народными домами", институтами... Особенностью последнего десятилетия истории России является то, что уход политического чиновника даже с вершин власти не означает его политической смерти, и тем более физической, даже уход на пенсию не грозит значительными материальными потерями. Изменились некоторые показатели, характеризующие чиновников, например, по сравнению с брежневским периодом они помолодели, лучше образованы, среди них в 2 раза больше "остепененных", в 1,5 раза меньше технократов, больше чем в 3 раза экономистов и юристов. Зато в 2 раза уменьшилось число женщин, в 2,5 раза - число выходцев из села, в 1,4 раза - доля нерусских и т. п. Последние сокращения, думается, связаны с отменой квот на эти категории граждан, действовавшие в прежние годы. Что касается юристов, экономистов, социологов, политологов, то их, несмотря на значительный количественный рост, среди чиновничества пока мало. В развитых странах юристы составляют в среднем 25 % высшего чиновничества.
Сложно и противоречиво формируется региональная элита. С одной стороны, значительная часть глав администраций, назначенных президентом в 1993 г., на выборах 1995-1997 гг. легитимизировала свои полномочия. С другой стороны, эти выборы выявили наметившуюся тенденцию к возвращению прежней элиты к власти на региональном уровне. Новички и здесь проигрывают "старым" специалистам, и это лишний раз говорит о том, что в советские времена управленческому, а значит, и чиновничьему труду все-таки учили.
По данным большинства исследователей, в настоящее время на федеральном и региональном уровнях 75 % чиновничества составляют представители старой номенклатуры, что, с нашей точки зрения, нельзя поставить в упрек ни ей, ни руководителям государства: новое чиновничество еще только подрастает.
Практика последних пяти лет, несмотря на нестабильность политической ситуации, дает основания для вывода о том, что чиновничья корпорация в общем сформировалась. Несмотря на большую, чем прежде, мобильность (по мнению некоторых аналитиков на федеральном уровне, например, "каждый начальник успевает посидеть в одном кресле не более 7 месяцев"), после очередной реорганизации чиновники меняют место работы в правительственных структурах на президентские или парламентские и наоборот.
В то же время наметилась тенденция перехода бизнес-элиты в государственные структуры, но уже есть противоположные примеры. Такие процессы характерны для большинства цивилизованных государств. Финансовый капитал стремится к использованию государственных рычагов в своих интересах, но в нашей стране, в условиях "дикого" капитализма, бизнес-элита, в том числе и коррумпированная ее часть (в большей степени на региональном уровне) вполне очевидно стремится к захвату власти. Если эта тенденция в современной России перейдет в постоянную практику, то следствием может стать слияние двух элит, что весьма опасно.
За 1992-1997 гг. численность чиновников в стране возросла вдвое, что вполне объяснимо. Государственный аппарат РСФСР в составе СССР был неразвит, в нем отсутствовали многие управленческие структуры. С распадом СССР большинство служащих союзных ведомств плавно "перетекло" в российские, в службы занятости из них обратились немногие и в бизнес ушли далеко не все. С обретением реального суверенитета возрос объем задач, подлежащих решению, и это тоже способствовало росту числа управленцев. Привнесение в управление новых технологий также способствует увеличению численности государственных служащих.
В настоящее время, по более или менее официальным данным, чиновников в России около 2 млн (наверное, без "силовиков"), что значительно меньше, чем во многих других государствах. В США, например, государственных служащих в начале 90-х годов на федеральном уровне было немногим больше 3 млн, приблизительно столько же работало в штатах и около 5 млн - в муниципальных органах. На федеральном уровне это 3 % занятых, если же брать уровень штатов - 16 %. В Великобритании правительственные служащие составляют 6 % занятых, во Франции - 15 %.
Однако есть все основания предполагать, что это отставание скоро будет преодолено: в последнее время, несмотря на многочисленные указы президента и постановления о сокращении аппарата, наблюдается устойчивая тенденция роста численности государственных служащих на 14 % в год.
Опережающими темпами увеличивается число служащих в органах представительной власти. Бурно растут чиновничьи ряды в органах власти субъектов федерации - от центра им передаются многие полномочия.
Проблема состоит не столько в численности чиновников, сколько в степени эффективности их труда. Однако научной разработки вопроса о том, сколько же требуется государству чиновников, нет нигде в мире. Чтобы ответить на этот вопрос, надо выработать методику трудозатрат на решение любой из задач управления, критерии оценки эффективности труда госслужащего. Проблема эта, конечно, не из простых: и цели различные, и эффект от их достижения не всегда ожидаемый и очевидный.
Подсчитать затраты казны на содержание госаппарата тоже весьма сложно: бюджеты год из года дефицитны, сведения об их исполнении в разных источниках расходятся. В 1990-1993 гг. затраты возросли почти в 3 раза и достигли к концу 1994 г. чуть ли не 4 % бюджета. В 1995 г., хотя и наметилось их сокращение до 1,6 % от годового бюджета, предполагавшаяся сумма в 7,3 раза превышала ассигнования на транспорт и связь, почти в 3 раза - на поддержание экологии, более чем в 2,5 раза - на культуру, в 1,6 раза - на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и т. д. Расходы на содержание органов государственного управления в 1997 г. выросли на 62 %.
Об оплате труда современных российских чиновников говорить также сложно. Казалось, что введение в октябре 1992 г. Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы внесет хоть какую-то ясность в этот вопрос. Однако заработная плата госслужащего помимо оклада, который фактически не зависит от тарифной сетки, включает в себя множество различных надбавок. Ежегодные индексации увеличили ее, как минимум, в 5 раз. Не принят федеральный закон о материальном обеспечении госслужащих, хотя некоторые привилегии, например, в виде выдачи пособий на покупку квартир иногородним депутатам Государственной думы, санкционируются законодателем. В субъектах федерации органы представительной, а то и исполнительной власти приняли свои нормативные акты, в результате чего у некоторых глав администраций, глав правительств республик заработная плата оказалась значительно выше, чем у президента России. В то же время упреки налогоплательщиков, периодически публикуемые средствами массовой информации и звучащие в радио- и телепередачах, вызывает завуалированная система льгот и привилегий современных госслужащих: оплата проезда до места отдыха и обратно, дотации на покупку квартир, дач, питание, медобслуживание и т. п. И дело здесь не в том, что так возрастает доход чиновников, а в том, что, как и в советский период, он увеличивается неопределенным образом. Общественный контроль в таких ситуациях весьма труден.
Подавляющее большинство газет публикует множество материалов о коррупции, присущей современному чиновничеству. В. В. Согрин с горечью констатирует, что коррупция приобрела "характер политического кредо новой власти". Следует все-таки сказать, что коррупция не нова для России. Поборами чиновничество занималось задолго до Ивана Грозного, при нем самом; брал взятки любимец Петра А. Меньшиков. Екатерина II особым указом запретила любые виды "акциденций" (взяток). Александр III в 1884 г. утвердил правила, запрещавшие сочетать государственную службу со службой в негосударственных структурах; боролись с коррупцией и последующие императоры. В то же время Россия не являлась и не является уникальной страной взяточничества. Назвать государство, в котором чиновники не берут взятки, невозможно.
Каковы признаки коррупции? В первую очередь это, конечно, прямое или завуалированное (в лице близких родственников) участие государственных служащих в деятельности коммерческих структур и содействие им; использование в собственных интересах информации, имеющей коммерческое значение; использование неформальных отношений при решении служебных вопросов и, наконец, косвенное или прямое примитивное вымогательство. Сказать, что власти не реагируют на коррупцию государственных служащих, было бы неверным. 4 апреля 1992 г. президент Российской Федерации подписал указ "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы". В феврале 1993 г. было проведено Всероссийское совещание по борьбе с организованной преступностью и коррупцией. Тогдашний глава президентской администрации С. А. Филатов признал, что "глубина проникновения и масштабы распространения коррупции стали беспрецедентными", увидев причину этого в слабости института госслужбы. На начало апреля 1997 г. было возбуждено чуть ли не 4000 уголовных дел на работников органов как представительной, так и исполнительной власти, в том числе правоохранительных, выявлено около тысячи нарушений указа о борьбе с коррупцией. Президент России посвятил этому вопросу одно из своих радиообращений, пообещав добиться того, что "воровать и брать взятки будет страшно".
Видимо, дело здесь не в невысокой зарплате чиновников, как продолжают утверждать некоторые политики. На наш взгляд, как это ни парадоксально, коррупция - в первую очередь явление объективное, а уж потом субъективное. Объективно ей способствует деление общественных отношений на формальные, регламентированные в правовом порядке, и неформальные. Именно поэтому главная задача состоит в том, чтобы изменить соотношение между ними в пользу первых, т. е. ликвидировать пробелы в законодательстве. Законодательство о госслужбе должно сделать ее "прозрачной", от чего больше всех выиграют честные чиновники, которых в России большинство и которым не надо будет постоянно оправдываться перед общественным мнением только из-за принадлежности к чиновничеству. Работу по расширению законодательной базы госслужбы, начатую в 1993-1995 гг., следует продолжить. Сокращению поля для коррупции может способствовать также одновременная доступность коммерческой информации для всех заинтересованных сторон, улучшение правового информирования населения, упрощение оформления различных сделок с собственностью, лицензирования, введение деклараций не только о доходах, но и расходах госслужащих и т. п.
Что касается рангов и чинов, доставшихся России 90-х годов от советской системы, и новых (в налоговой полиции, налоговой инспекции), то они приведены в соответствие с квалификационными разрядами закона "Об основах государственной службы".
Из современных российских наград (6 орденов и 9 медалей), учрежденных в 1994-1995 гг., госслужащие награждаются орденом "За заслуги перед Отечеством" 4 степеней, медалью этого же ордена 2 степеней, орденом Почета и орденом Дружбы, знаками отличия "За безупречную службу".
Итак, ни в СССР, ни в РСФСР законодатель не удосужился определиться с такими понятиями, как государственная должность, государственная служба, государственный служащий, создать полноценную правовую базу госслужбы.
Существовавшая до недавнего времени практика подбора и расстановки кадров была основана на номенклатуре, представлявшей собой перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций, при приеме на которые требовалась санкция соответствующего партийного органа. Советская номенклатура была тайной, всеохватной, монополизированной одной партией в течение более семидесяти лет. Высшее чиновничество целиком и полностью зависело от пристрастий лидера партии или его окружения. Под номенклатурным контролем находились и чиновники низовых звеньев государственного аппарата. В условиях многопартийной системы наличие перечней "политических назначенцев" - явление не только обычное, но и обязательное. В США, например, в двух самых крупных партиях такой перечень насчитывает 700-800 единиц. Давно и почти повсеместно компетенция назначения на наиболее ответственные государственные должности разделена между президентом, парламентом, правительством, другими субъектами политики, в чем и заключается суть номенклатурного подхода.
При всех недостатках советской госслужбы в ней было и такое, что не позволяет оценивать ее только негативно: ограничение коррупционных импульсов, служение Отечеству, организация подготовки кадров и повышение квалификации чиновничества при бесспорной идеологизации последних и пр.
Принятие после 1993г. нормативных актов о государственной службе имеет огромное значение для ее становления. Сделаны первые шаги на этом пути, следующие должны привести к созданию подлинно демократической правовой базы госслужбы, что сделает ее "прозрачной". С таким трудом завоеванная гласность должна прийти и в эту сферу. Государственная служба - служба публичная, и существует она на средства налогоплательщиков, которые должны знать о всех сторонах государственной практики в отношении этого института из официальных источников, а не зависеть от информированности отдельных журналистов. Материальное обеспечение госслужащего должно быть узаконено на общефедеральном уровне, законодательство же субъектов федерации должно учитывать федеральные нормы.
В государстве, в котором значительная масса населения бедна, заработная плата госслужащего не может в десятки раз превышать среднюю по стране, да еще хронически задерживаемую. Во всех цивилизованных странах бизнесмен, поступая на госслужбу, знает, на что идет, что теряет, а что приобретает. И каждый раз решает для себя: либо бизнес и сопряженный с ним риск, либо стабильное положение госслужащего, защищенного от рыночной стихии системой достаточных, но строго отмеренных благ. Благосостояние чиновников должно напрямую зависеть от благосостояния населения, не занятого в коммерческих структурах, от эффективности функционирования экономики страны. Один из исследователей феномена бюрократизма - А.Г. Каратуев считает, что соотношение темпов затрат на содержание аппарата управления и темпов роста национального дохода в любом случае не должно быть меньше единицы, т. е. масштабы вознаграждения чиновничества должны быть сопоставимы с бюджетными ресурсами страны.
Требует упорядочения и система органов, отвечающих за проведение в жизнь государственной политики в отношении чиновничества.
И наконец, о бюрократизме. С величайшим сожалением приходится констатировать, что главная его черта - отрыв от населения - не преодолена. Более того, отрыв этот увеличивается. Борьба с этим явлением - задача законодателей, средств массовой информации, гражданского общества в целом.
Современное состояние государственной гражданской службы-
Bottom of Form 1
