Основы управления бюджетным процессом и необходимость его автоматизации

Перед созданием любой системы управления определяются объ­ект управления, задачи, решаемые им, а также взаимодействие и направленность информационных потоков. Объектом управления в данном случае выступает бюджетный процесс (БП), а основными его участниками являются бюджетные учреждения (бюджетополуча­тели, бюджетораспорядители, органы исполнительной власти, фи­нансовые органы).

Для автоматизации БП РФ создается единая автоматизирован­ная информационная система управления, обеспечивающая единство и предусматривающая взаимодействие бюджетов различных уровней: федерального, территориального и местного. Системы упрабления одного уровня решают одинаковый набор задач по заранее разрабо­танной методологии и технологии обработки данных. Чем выше в бюджетной пирамиде управления стоит учреждение, тем сложнее и шире перечень решаемых в нем задач, при этом на одном бюджетном уровне могут находиться различные виды бюджетных учреждений.

Бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ, самостоятельны и не включаются друг в друга. Рассматривая действующую иерархи-

Рис. 11.1. Структура бюджетной системы РФ

Федеральный бюджет РФ (ФБ РФ) формируется для финансо­вого обеспечения общегосударственных мероприятий, выполняемых центральными органами власти. Через ФБ осуществляется процесс распределения и перераспределения валового внутреннего продукта и создание национального дохода страны между отраслями народно­го хозяйства, регионами и социальными слоями населения. На ФБ возложено финансирование общегосударственных органов власти и местного управления, поддержание обороноспособности государства, развитие науки, образования, федеральных целевых программ и т.п.

На уровне ФБ РФ можно выделить следующие комплексы функ­циональных задач, решаемые с помощью информационных техно­логий.

Сводное финансовое планирование на общегосударственном и тер­риториальном уровнях обеспечивается системой финансовых планов, которые увязываются с материальными и трудовыми балансами в стоимостном выражении. Перспективный финансовый план разра­батывается на основе показателей прогноза экономического и соци­ального развития государства. В нем содержатся данные о возможно­стях бюджета по мобилизации доходов и финансировании расход­ных статей.

Со сводным финансовым планированием тесно связано бюджет-, ное прогнозирование, которое на основе сложившихся тенденций,, конкретных социально-экономических условий и перспективных оцет нок предусматривает разработку и обоснование оптимальных путей развития бюджета. При разработке прогноза бюджета используются экономико-математические методы (например, метод экстраполя­ции, метод экспертных оценок, каузальный метод прогнозирования).;.

Проект ФБ РФ разрабатывается Министерством финансов РФ (в настоящее время Федеральной службой финансово-бюджетного надзора) по поручению Правительства РФ. Федеральная служба и тер­риториальные финансовые органы должны быть обеспечены необ­ходимой информационной базой, включающей прогноз социально- экономического развития страны, основные направления бюджет­ной и налоговой политики, прогноз сводного финансового баланса, нормативы финансовых затрат, планы развития государственного и муниципального секторов экономики, долгосрочные целевые про­граммы и т.п.

Исполнение ФБ начинается после его утверждения органом представительной власти. В финансовых органах подготавливается организационный план, в котором определяются задачи подразде­лений по обеспечению выполнения бюджета, при этом на основа­нии показателей бюджета составляется бюджетная роспись доходов и расходов, которая утверждается исполнительным органом власти.

Контроль за целевым использованием бюджетных средств преду­сматривает различные варианты бюджетной отчетности. В процессе исполнения бюджета все доходы, расходы, дефицит, а также все бюджетные операции находят отражение в бюджетном учете, орга­низуемом и осуществляемом финансовыми органами. Финансовые органы подготавливают бюджетную отчетность и предоставляют ее в Правительство РФ в установленные сроки. После утверждения отчетов об исполнении бюджетов они передаются для опубликова­ния в открытой печати.

Свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ представляет собой консолидированный бюджет Российской Федерации (КБ РФ). Он включает в себя ФБ и КБ субъектов РФ. В свою очередь КБ субъекта РФ включает в себя региональный бюджет и местные бюджеты.

КБ представляет собой статистический свод бюджетных показа­телей, характеризующий агрегированные данные по доходам и рас­ходам, источникам поступления средств и направлениям их исполь­зования на территории РФ в целом и ее отдельных субъектов. Для уровня КБ характерно выделение следующих комплексов функцио­нальных задач: определение величины нормативных отчислений от регулирующих налогов в бюджеты субъектов РФ и размеров дота­ций с учетом объемов бюджетов административно-территориальных образований; анализ формирования и использования централизо­ванного финансового фонда страны; сводное финансовое планиро­вание доходов и расходов государства; разработка прогнозов эконо­мического и социального развития государства и его территорий; расчет показателей обеспеченности жителей страны и территорий для проведения сравнительного анализа состояния отдельных тер­риторий РФ и с аналогичными показателями других государств [3].

В решении задач каждого комплекса обычно одновременно за­действованы различные участники БП, что подтверждает организа­ционную и информационную сложность БП с точки зрения его ав­томатизации.

Наиболее серьезно вопросы автоматизации стоят перед финан­совыми органами (управлениями и министерствами финансов), ко­торые решают задачи как планирования бюджетов, так и контроля их исполнения.

Более низким, но достаточно сложным в отношении автомати­зации является уровень главных распорядителей бюджета. На этом уровне необходимо решать задачи, связанные с планированием, распределением и контролем использования бюджетных средств по подведомственным учреждениям. Нередко ведется учет по различ­ным уровням финансирования: республиканское, федеральное и т.п. Так же неизбежно встают вопросы интеграции используемой сис­темы автоматизации с системой, используемой распорядителем бо­лее высокого уровня.

Состав и структура доходов и расходов бюджетов разных уров­ней различаются между собой, различаются и функциональные за­дачи, решаемые АИТ на разных уровнях бюджетной системы, но при этом можно выделить ряд этапов, присущих всем уровням бюд­жетной сферы (рис. 11.2).

Рис. 11.2. Обязательные этапы бюджетного процесса любого уровня

Этап контроля за исполнением бюджета является наиболее зна­чимым в бюджетном учете. В его основе лежит бюджетный учет, который является составной частью хозяйственного учета и вклю­чает в себя учет исполнения бюджетов в органах Федерального ка­значейства, финансовых и налоговых органах и учет исполнения смет доходов и расходов бюджетных учреждений. Объектами бюд­жетного учета являются доходы и расходы бюджета, денежная на­личность, хранящаяся в банках, средства в расчетах между бюдже­тами, фонды, резервы, создаваемые в бюджетах в процессе их ис­полнения, материальные ценности бюджетных организаций.

Единство бюджетного учета достигается средствами бюджетной классификации, которая позволяет проводить анализ по локальным сметам отдельных учреждений, сводным сметам однотипных учреж­дений и министерств. Бюджетный учет включает в себя три вида: оперативный, бухгалтерский, статистический. Бухгалтерский учет ис­полнения бюджета играет главную роль и представляет собой упоря­доченную систему регистрации, обработки и получения информа­ции в денежном выражении об обязательствах, движении средств в процессе исполнения бюджетов с помощью сплошного, непрерыв­ного и документированного учета [1]. Тем не менее при разработке системы управления нельзя ограничиваться только автоматизацией бухгалтерского учета, а следует предусматривать решение всех задач бюджетного учреждения в комплексе и возможность взаимодейст­вия с автоматизированными системами вышестоящих учреждений.