Этап постановки целей

Второй этап, на котором осуществля­ется выбор решения, концентрирует­ся вокруг процесса выработки конкретных целей (подцелей) деятель­ности. При заинтересованности государства в принятии решений по той или иной проблеме оно должно выработать и рассмотреть различные альтернативы, имея в виду возможность «смены тем», т.е. переключе­ния своего внимания на иные способные резко обостриться проблемы. Выбор цели предполагает сведение всей сложной общественной ситуа­ции к определенным, имеющим количественное выражение парамет­рам деятельности различных государственных структур и институтов.

Формируя цели государственной политики, управленческие орга­ны анализируют и сопоставляют различные альтернативы решения проблемы, моделируя развитие событий по каждому из выбранных вариантов. Как минимум, рассматриваются три альтернативы: макси­малистская, безопасная (нейтральная) и минимально возможная. Каж­дая из них обладает своими «высшими» (выражающими зависимость деятельности государства от ресурсов, информации, времени действий, прошлых обязательств и т.п.) и «низшими» (обусловленными нали­чием факторов, позволяющих существовать самой проблеме) границами, определение которых и является главной аналитической зада­чей на данном этапе (Г. Стерлинг).

В сфере государственного управления явно прослеживаются три типа проблемных ситуаций и соответствующих задач, в связи с которыми рассматриваются различные альтернативы действий и принимаются решения. Во-первых, это хорошо структурированные (стандартные) за­дачи, которые государственные органы периодически решают, напри­мер, в связи с появлением определенных условий (скажем, в связи с подготовкой коммунальных служб к зиме, навигационными мероприя­тиями, сбором урожая и т.д.). В подобных случаях уже имеются отрабо­танные алгоритмы решения, подкрепляемые богатым прошлым опы­том, известными сроками, применяемыми обычно средствами и т.д. Как правило, задачи этого типа достаточно быстро переформулируются в цели, содержат разветвленную систему подотчетных действий, ком­понентов сформулированных и готовых к реализации целей.

К другому типу задач относятся задачи слабо структурируемые, при их решении прогнозы дают не вполне убедительные результаты. И нако­нец, задачи третьего типа – это иеструкгурируемые задачи, при оценке которых вообще отсутствуют критерии объективно лучшего и которые не понятны ни с точки зрения целей, ни с точки зрения средств, тем­пов и ресурсов обеспечения. Необходимые компоненты решения плохо описываются количественно и проявляются лишь по мере развития си­туации. Таким образом, решение этих задач требует творческих подхо­дов, предполагающих разрушение существующих стереотипов и пере­смотр ранее известных подходов. В результате эффективность принимае­мых в связи с такими ситуациями решений может быть основательно снижена.

Важнейшим средством решения нестандартных (неструктуриро­ванных) задач является применение разнообразных аналитических методик, помогающих вычленить цели, определить критерии успеха, нащупать связи между переменными, дать качественную и количе­ственную характеристику ситуации. Как полагает Э. Квейд, подобные методики за счет определения элементов проблемы, о которых суще­ствует достаточная информация, могут уменьшить сложность пробле­мы до управляемых пропорций, а также исключить из анализа наибо­лее слабые альтернативы и даже рекомендовать варианты действий, приемлемые для всех заинтересованных сторон, даже если они не полностью удовлетворяют их интересам.*

* Quade E.S. Analysis for Public Decision. N.Y., 1982, P. 5.

Способом уточнения возможностей государства в решении задач всех указанных типов является формулировка подцелей, призванных дифференцировать программу действий государства в связи с конк­ретными групповыми и индивидуальными исполнителями, снять про­тиворечия между краткосрочными и долгосрочными установками и заложить основы для формирования соответствующих организацион­ных структур.

В конечном счете на этапе постановки целей необходимо выбрать наиболее предпочтительную модель будущих действий путем сопос­тавления ее основных параметров с параметрами других моделей, оценки ожидаемого эффекта от предполагаемых действий. Выбор од­ной альтернативы позволяет сформулировать конечные цели, а также выявить главные (прогнозируемые и непрогнозируемые, управляемые и неуправляемые) факторы, способные повлиять на динамику собы­тий как извне, так и внутри государства.

При этом государственные органы вынуждены ориентироваться на конечный результат, а потому ставить не столько оптимальные, сколько реально достижимые цели, ориентироваться на осуществи­мые в действительности программы. Лица, управляющие государством, просто вынуждены чураться бесплодных фантазий, учитывать реалии дня, стремиться рационально расходовать ограниченные ресурсы и при всем том принимать во внимание возможность возникновения непредвиденных ситуаций. Важным критерием формулировки целей является и предотвращение дополнительных проблем и противоре­чий, которые могут проистекать из принятого решения. Управляющие должны действовать так, чтобы удачное в той или иной сфере реше­ние не вызвало разрастания конфликтов в смежных областях и не увеличило груз проблем, лежащих на плечах государства.

Достижение подобных целей в немалой степени зависит от доми­нирующих при выборе решений методов. Спектр применяемых в госу­дарственном управлении методов весьма широк: от интуитивных до формально-рационализированных, основанных на применении мате­матических моделей.Их выбор и использование зависят: от состояния ЛПР, от ситуации, от стратегических приоритетов и ряда других ус­ловий. Например, сориентированные на удержание власти лидеры могут предпочитать инкрементальные (см. далее) методы достижения цели и предполагающие сравнительно небольшие изменения в проблем­ной ситуации. Так, элиты, борющиеся за власть, могут исходить из принципа «чем хуже – тем лучше» и провоцировать применение аван­тюрных способов, увеличивающих риски развития. В то же время экс­перты могут ограничиваться сугубо технократическими подходами, противоречащими интуиции и опыту политического руководства.

В целом же все многообразие методов, используемых при приня­тии решений, можно было бы свести к шести классам:

- интуитивные, выражающие доминирование неотрефлексиро-ванных, чувственных, гипотетических соображений субъекта;

- методы прецедента, ориентирующие субъекта на механическое воспроизведение приемов (и средств) прошлой деятельности, осуще­ствленной в подобной или внешне схожей ситуации;

- рациональные (научные), математические методы, основанные на применении норм «правильного» (идеализированно интерпретиру­ющего действительность) мышления для анализа ситуации. В данном случае можно говорить о широкой совокупности стоимостных мето­дов «затрат и выгод», «затрат и действеннности», «опережающего ис­следования», «исследования рынка и настроений» и т.д.;

- инкрементальные методы, предполагающие незначительные из­менения ситуации, не затрагивающие ее системных и фундаменталь­ных черт;

- смешанные (смешанно-сканирующие методы), использующие общетеоретические подходы социального (политического) анализа в качестве основы для детального эмпирического исследования конк­ретной проблемной ситуации;

- экспериментальные методы, предполагающие искусственное моделирование проблемной ситуации и соответствующих ей методов деятельности.

К факторам, ограничивающим возможности государства форми­ровать адекватную ситуации систему целей, можно отнести: недосто­верность и недостаточность информации о проблемной ситуации; цен­ностные, психологические и другие субъективные противоречивые свойства ЛПР (нелегитимность, нежелание рисковать или, напротив, авантюрный стиль руководства и т.д.); ситуационные условия (дефи­цит времени для принятия решений или ресурсов, ограничивающий возможности субъектов, непросчитываемость обстоятельств, отсутствие очевидных факторов, влияющих на динамику ситуации, и т.п.); орга­низационные условия (узость ведомственных правил, неготовность организационных структур к принятию решений, формально-бюрок­ратическое отношение аппарата к поставленным целям и т.д.).