Государственного управления. Государственный совет как высшее законосовещательное учреждение интенсифицировал свои функции, изменил органи­зационные структуры

Государственный совет как высшее законосовещательное учреждение интенсифицировал свои функции, изменил органи­зационные структуры. (Его состав вырос до 60 членов к 1890 г.) Он сыграл заметную роль в подготовке, обсуждении проектов всех реформ[215]. «Активно работали прежние и вновь созданные де­партаменты. Все общегосударственные законопроекты реформ рассмотрел департамент Законов»[216].

В 1861 — 1882 гг. действовал Главный комитет об устройстве сельского состояния, который наблюдал за проведением кресть­янской реформы, обсуждал связанные с ней законопроекты и ад­министративные мероприятия. Комитет по делам царства Польского (1864—1881 гг.) наблюдал за проведением там крес­тьянской реформы, рассмотрел проекты изменения управления после восстания (1863 г.). Действовали Комитет железных дорог (1859—1874 гг.), Второй Сибирский комитет (до 1864 г.), Кав­казский комитет (до 1882 г.), учрежденный в 1892 г. Комитет Сибирской железной дороги, Кодификационный отдел (1882—1893 гг.), с 1894 г. — Отделение свода законов государственной канцелярии.

Госсовет рассмотрел не только проекты реформ, но и мас­су различных узаконений, а также дела, связанные с организа­цией и статусом капиталистического предпринимательства и собственности, акционерных обществ, компаний, банков, но­вых социальных слоев, буржуазного, фабричного законодатель­ства. В его ведении находились вопросы, требовавшие отме­ны, ограничения, дополнения или пояснения существовавших законов и принятия новых. Он рассматривал общие распоря­жения к исполнению законов, с 1862 г. — государственную роспись доходов и расходов, с 1894 г. — годовые отчеты Госу­дарственного банка.

После полосы реформ 60—70-х гг. роль Госсовета ослабла. Александр III предпочитал обсуждать законопроекты в более узком кругу доверенных лиц, сменил председателя Госсовета[217], уч­редил в 1884 г. при нем «Особое присутствие для предваритель­ного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения Се­ната» с функциями надзора за высшим судебным органом. Зна­чение Госсовета[218] падало, принижалось, часть его функций была передана другим высшим учреждениям[219].

Собственная Его Императорского Величества канцелярия сохранила обособленный статус при некотором изменении функ­ций и внутреннего устройства, перераспределении дел между от­делениями. Роль ее была нестабильной: она то усиливалась, то слабла в отдельные годы.

В 60—70-х гг. уменьшилось ее значение как чрезвычайного высшего учреждения, приданного ей Николаем I. Канцелярия рас­сматривала предварительно все проекты, вносимые министерства­ми в Госсовет. Второе отделение участвовало в разработке кон­цепций, проектов реформ, составляло свои проекты такого рода реформ, редактировало и давало отзывы об общегосударствен­ных проектах. Им подготовлены тома второго издания полного собрания законов, переизданы отдельные тома Свода законов Рос­сийской империи. В 1882 г. Второе отделение упразднено, предметы ведения переданы в Госсовет.

Изменялись функции и Третьего отделения, внутри которого неоднократно перераспределялись предметы ведения между его пятью экспедициями. Отделение собирало материалы, готовило обозрения общественно-политической жизни, состояния местной власти и управления, наблюдало за деятельностью обществен­но-политических организаций, за прессой, руководило дознания­ми по политическим делам, репрессивно-карательными мерами с помощью отдельного корпуса жандармов. Возглавляли это осо­бое отделение канцелярии в 60—70-е гг. наиболее доверенные царские генералы: В. А. Долгоруков, П. А. Шувалов, А.Л. Потапов, Н.В. Мезенцев и др. В условиях подъема массового обще­ственного движения, возникновения острой критической ситуа­ции на рубеже 70— 80-х гг. сложилось мнение о слабости отделе­ния, которое не справилось с задачами, оно было упразднено, а дела его переданы в ведение МВД, объединившего все репрес­сивные карательные органы в мощное централизованное адми­нистративно-полицейское ведомство.

Четвертое отделение канцелярии преобразовано. На его ос­нове 12 августа 1880 г. учреждена собственная Ее Императорско­го Величества канцелярия, ведавшая делами и учреждениями им­ператрицы Марии.

Оставшееся Первое отделение развернуто в собственную Е.И.В. канцелярию, которая обрела значение ближней канцеля­рии царя и высшего органа государственного управления. Уси­лены ее функции по вопросам заведования личным составом чиновников всего государственного аппарата. Кадры чиновни­ков включены в сферу непосредственного императорского веде­ния, стали его номенклатурой. В 1894 г. при канцелярии стали функционировать инспекторский отдел и комитет по службе статских чинов, по наградам. В канцелярии сосредоточены все назначения, увольнения, производства в чины, награждения. Комиссия прошений преобразована в канцелярию по принятию прошений, на высочайшее имя приносимых, наделена правом законодательной инициативы в соответствии с характером выс­шего учреждения.

Канцелярия выполняла функции своеобразного высшего орга­на, использовалась императорами для обеспечения личного вли­яния, централизации всей системы государственного управления. В начале XX в. отмечено ее 100-летие[220].

Комитет министров, существовавший с 1802 г, приобрел в пореформенное время характер высшего административного уч­реждения, по закону 1872 г.[221] рассматривал вносимые царем про­екты наиболее важных законов, принимал постановления по пред­ставлению министерств, решал вопросы оперативно, имел узкий состав министров, главноуправляющих, сочетал функции зако­носовещательного и распорядительного органа, использовался императором для принятия решений в обход Госсовета, особенно по делам, рассмотрение которых в Госсовете могло затянуться на длительное время или получить нежелательное для высшей власти направление. Через Комитет министров проведен ряд уза­конений по усилению статуса власти губернаторов, по введению временных генерал-губернаторов, чрезвычайного положения, уси­ленного режима, полицейского надзора в отдельных регионах.

Однако комитет министров не мог координировать деятель­ность различных ведомств, он не был кабинетом министров, «объединенным правительством», против чего был Александр II, не допускавший и мысли о таком правительстве, особенно о долж­ности премьер-министра, который мог покушаться на исключи­тельность его самодержавных полномочий. В Российской импе­рии отсутствовала единая система в действиях исполнительной власти. Каждое министерство действовало особняком, ревност­но отстаивало свою отраслевую обособленность.

Министры подчинялись лишь императору. Организация рос­сийского центрального управления качественно отличалась в худ­шую сторону от европейского. В европейских странах действова­ли кабинеты министров во главе с премьер-министрами, объеди­нявшие исполнительную власть, органы центрального управле­ния. Они формировались как итог функционирования парламен­тской системы, на прочной конституционной основе, чему упор­но и последовательно противились абсолютные монархи России, обрекая высшее и центральное управление на отставание от Запа­да, на неэффективность и нерациональность, хотя в пореформен­ное время остро ощущалась необходимость четкой координации в деятельности государственных учреждений между собой и раз­личных структур внутри них.

В 80-е гг. Александр III стремился усилить Комитет мини­стров как орган при царской особе, отодвинуть в тень Госсовет, подчинить комитету этот высший по статусу законосовещатель­ной орган. С помощью комитета он продлевал на отдельных тер­риториях действие чрезвычайных законов, усилил цензуру, зап­ретил примерно 200 «особо вредных изданий», решал другие воп­росы чрезвычайного характера.

Совет министров возник в процессе подготовки реформ. Александр II не ограничивался Комитетом министров, где рас­сматривалась масса дел текущей политики, он созывал с 1857 г. совещания министров, управляющих главными комитетами, пред­седателей Госсовета и Комитета министров, других приближен­ных должностных лиц. Совещания проводились по воле импера­тора, нерегулярно, не имели плана, официального статуса, хотя обсуждали концепции, проекты реформ, работу специальных комиссий, другие общегосударственные вопросы. Выявлена це­лесообразность дополнить дореформенное высшие органы управ­ления новым.

Указом 12 ноября 1861 г. учрежден Совет министров, на­деленный статусом высшего при императоре органа, под его председательством для решения вопросов общегосударствен­ного значения. Александр II созывал, проводил его заседания, вносил вопросы на рассмотрение. В состав его вошли высокие должностные лица: главноуправляющие, председатели Коми­тета министров и Госсовета, другие близкие царю официаль­ные лица.

Совет министров рассмотрел внесенные Александром II материалы, заключения комиссий, комитетов, других учрежде­ний, разрабатывавших проекты реформ, а также доклады, от­четы министров, их «всеподданнейшие» предложения по реор­ганизации ведомств. На 150 заседаниях за 1,5 года рассмотре­но более 300 крупных вопросов. Согласованные решения по­лучали после утверждения императором законную силу «вы­сочайших повелений», дополняли, конкретизировали законы.

Работа нового органа частично способствовала улучшению координации министерств, ведомств в решении межминистер­ских, общих вопросов государственного управления, что ска­залось положительно на развертывании реформаторской прак­тики. Но Совет министров действовал нерегулярно и нерагламентированно, выполнял роль полуофициальных совещаний при императоре.

Детище Александра II созывалось Александром III лишь дваж­ды и прекратило существование в 1882 г.

В XIX в. вследствие противодействия императоров не была решена задача создания рационально организованного высшего органа исполнительной вертикали, отвергнута идея объединен­ного правительства, кабинета министров под председательством премьер-министра[222].

Реформы 60—70-х гг. повлияли на функции, деятельность, организационную структуру Правительствующего сената, кото­рый сохранил и усилил свое значение в системе высших органов государственного управления. Он издавал, рассылал во все выс­шие, центральные, местные учреждения новые законы; несколь­ко раз в неделю с 1863 г. отправлял брошюры «Собрание узако­нений и распоряжений», продолжал исполнять функции толко­вания законов, защиты прав учреждений, сословий, лиц в случае их нарушения. Значительно расширилось рассмотрение и приня­тие решений по жалобам в связи с освоением нового законодательства. Существенно возросло значение функции высшего над­зора за деятельностью новых органов местного управления, что повлекло перестройку и увеличение старого громоздкого сенат­ского аппарата, изменение организации сенатских ревизий.

Наиболее заметно отразилась на деятельности Сената судеб­ная реформа 1864 г. Судебные уставы превратили в высшие апел­ляционные инстанции не только Верховный уголовный суд, но и окружные судебные палаты и даже уездных мировых судей. В связи с этим сузилась сфера деятельности Сената как высшего апелляционного органа для прежних местных судов губерний, упразднены почти все соответствующие департаменты, некото­рые объединены позднее в единый судебный департамент. Сенат приобрел кассационные функции, в 1866 г. созданы внутри него кассационные уголовный и гражданский департаменты, личный состав которых укреплен прокурорскими чиновниками. На пра­вах высшей кассационной инстанции Сенат стал рассматривать жалобы и протесты на решения местных судов, отменять их в случае обнаруженных нарушений судопроизводства, передавать дела на пересмотр в другие судебные органы.

Сенат рассматривал все больше и дела о политических пре­ступлениях. В начале 60-х гг. пятый уголовный департамент Се­ната провел ряд политических процессов, в том числе над Н.Г. Чернышевским. В 1872 г. в Сенате учрежден высший су­дебный орган по политическим делам, который имел особый ста­тус и назывался «Особым присутствием для суждения дел о госу­дарственных преступлениях и противозаконных сообществах». Личный состав его формировался императором, состоял из пер­воприсутствующих, пяти сенаторов, а также назначаемых импе­ратором на год по спискам министерств внутренних дел и юсти­ции губернских и уездных предводителей дворянства, столично­го городского головы, волостного старшины из петербургской губернии. Орган этот, созданный в нарушение судебных уставов 1864 г., рассматривал самые крупные политические процессы. По образу особого сенатского присутствия военно-окружные суды также в нарушение судебных уставов проводили с 1878 г. закры­тые и ускоренные процессы, где выносили, как правило, более суровые приговоры, в том числе смертные. Превращение Сената в высшее судилище империи придало ему репрессивно-каратель­ные функции среди высших органов государственного управле­ния.

Святейший синод сохранил в пореформенное время дорефор­менные функции, аппарат, методы осуществлял по-прежнему высшее государственное управление церковью. Теперь через него усилилось идеологическое влияние монархии на все слои общества. Этому способствовало назначение в 1880г. на должность обер-прокурора Синода К.П. Победоносцева, воспитателя цеса­ревича, одного из ярких и последовательных сторонников охра­нительно-консервативного курса, «чисто самодержавного», силь­ного и всеохватывающего дворянского государственного управ­ления без «примесей» всесословности, земщины, какого-либо представительства.

В 80-е гг. Синод усилил влияние на сферу народного образо­вания. В его составе учрежден (1883 г.) Совет по церковно-приходским школам. Он осуществлял не только надзор, но и управ­лял растущей сетью народных учебных заведений.