Характер реформ управления 80—90-х гг

Трагичной оказалась судьба реформ 60—70-х гг. в сфере государственного и общественного управления. Вынужденный ус­тупить мощной волне общественного давления в условиях кри­тической ситуации на рубеже 50—60-х гг., Александр II дваж­ды прерывал процесс реформирования во второй половине как 60-х, так и 70-х гг., начал отход от продекларированных им же самим принципов реформ. Этот беспрецедентный в истории от­ход совершен на традиционной авторитарной основе, по-самодер­жавному. Реформы 60—70-х гг. не изменили природу абсолю­тистского, самодержавного управления. Были сохранены многовековая рутина самодержавного правления, помещичье землевладение, различные сословные институты, контроль царс­кой администрации во всех государственно-правовых сферах и другие фундаментальные основы для сдвига «вправо» по всем направлениям социального, политического, правового развития империи.

Уже в 70-е гг. в стране нарастала реакция, задерживались про­екты реформ, затягивалась реализация уже принятых, их отдель­ных сторон, проявилось стремление обойти новые законы. Разви­лась система административных карательно-репрессивных мер, при­менялись чрезвычайные законы, на основании которых казнено в десятки раз больше людей, чем по обычным. Генерал-губернато­ры получили право объявлять губернии на военном положении, вводились должности временных генерал-губернаторов.

Была усилена, обрела новые формы полицеизация государ­ственной власти и управления. Развита единая система поли­ции сверху донизу, которая сконцентрировала всю администра­тивно-репрессивную власть в центре и на местах. Узаконена и распространена практика: а) изъятия из ведения общих судов дел об организации противозаконных сообществ, об участии в них; б) передачи дел о противодействии властям, покушении на должностных лиц военным судам. Указом от 9 августа 1878 г. к ведению военных судов с применением смертных приговоров отнесены дела о сопротивлении властям, нападении на поли­цию. В 1880 г. в систему МВД включены жандармские управле­ния.

В то же время участились попытки левой оппозиции воздей­ствовать на императора, понудить его к радикальному реформи­рованию. Применялись различные средства, вплоть до экстре­мистских покушений на него, в результате одного из которых Александр II был смертельно ранен 1 марта 1881 г.

Александр III скромно оценил реформы умершего родителя, заявил о необходимости утверждать и охранять самодержавную власть, призвал своих подданных служить верой и правдой ему и государству, искоренить гнусную крамолу, истребить неправду, хищения, водворить порядок и правду в действия учреждений власти и управления, назвал преступными либеральные проек­ты, паршивыми — конституционные идеи, видел в уступках об­щественным движениям и мнениям гибель России. При обсуждении Советом министров 8 марта 1881 г. проекта продолжения реформ управления по докладу М.Т. Лорис-Меликова К.П. По­бедоносцев отстаивал идею «чистого самодержавного» государ­ства и управления, здание которого, по его мнению, разрушали уступки и полууступки неумелых реформаторов. Император же осудил девятерых министров, высказавшихся за распростране­ние реформ на административно-государственную сферу, и под­держал оказавшихся в меньшинстве пятерых министров, высту­пивших против продолжения реформ. Он дал отставку либераль­но настроенным министру финансов А.А. Абаза, военному ми­нистру Д.А. Милютину, а также министру внутренних дел М.Т. Лорис-Меликову и др., приблизил реакционно ориентированных И.Д. Делянова, Н.П. Игнатьева, В.П. Мещерского, Д.Н. Набо­кова, К.П. Победоносцева, Д. А. Толстого и др. Александр III взял сразу же воинствующе-реакционный курс на охранение ос­нов абсолютистского режима, пытался на этой основе преодо­леть колебания в высших бюрократических кругах, удержать власть и управление в своих руках, усилить высшее управление, максимально централизовать управление, ужесточить контроль за чиновничеством, возродить прежнее значение вельможной ари­стократии, реализовать дворянские интересы. С этой целью Алек­сандр III предпринял ревизию отцовских реформ, которая охва­тила административную, судебную, образовательную и другие сферы, и тогда же была оценена современниками в качестве контр­реформ.

Этот курс проводился, как и предшествующие реформы 60—70-х гг., сверху, имел ту же консервативно-самодержавную кон­цепцию, направлен на охрану феодальной государственности как основы социальной стабильности, представляя собой сложную и внутренне противоречивую комбинацию реформ, «контрреформ», откровенно реакционных актов. Реализовывался он под девизом «Все беды от реформ». Он обусловил вторую в XIX в. волну реак­ции после первой, николаевской в 20-е гг., которая имела целью «подморозить Россию». «Положение о мерах к охранению госу­дарственного порядка и общественного спокойствия» 14/27 августа 1881 г. узаконило чрезвычайные меры, чрезвычайность царс­кого режима, позволяло объявлять любую местность на положе­нии усиленной или чрезвычайной охраны, закрывать учебные за­ведения, торговые и промышленные предприятия, органы печа­ти, приостанавливать деятельность земских собраний и городс­ких дум, наделило военные суды правом по представлению МВД и генерал-губернаторов по законам решать дела военного време­ни, быстро приговаривать к самым суровым наказаниям. Вве­денное на три года, это «Положение» возобновлялось неоднократно и действовало до 1917 г., подчинило вместе с другими законами российское общество власти бюрократии и полиции, особенно политической, ставшей всемогущественной. При поступлении на учебу, работу требовалась справка о благонадежности из поли­ции, которая имела право устанавливать гласный надзор за лю­бым человеком.

Утверждался режим административного произвола, всеобщей слежки, массового преследования инакомыслящих, русификации управления окраинами, насильственного крещения бурят и дру­гих народов, репрессий против евреев. Евреям было запрещено селиться вне городов и местечек даже в пределах черты оседлос­ти, приобретать недвижимое имущество в сельской местности, селиться евреям-ремесленникам в Москве, откуда выселено при­мерно 17 тыс. евреев. Ростов-на-Дону, Таганрог изъяты из черты оседлости, которая сокращена. Установлена процентная норма в учебных заведениях для еврейских детей, приостановлен в 1889 г. прием евреев в присяжные поверенные.

Суживалась социальная база управленцев, в вузах была уве­личена плата за обучение, свернуто женское образование, сред­нее образование подчинено контролю царской администрации, углублен разрыв между начальным, средним и высшим образо­ванием; по циркуляру 1887 г. о «кухаркиных детях» запрещен при­ем в гимназии детей лакеев, прачек, мелких лавочников и других низших слоев, народные школы переданы в духовное ведомство.

В манифесте по случаю 100-летия жалованной грамоты дво­рянству Александр III провозгласил верность курсу на сохране­ние первенствующего места дворянства в предводительстве рат­ном, в делах местного управления и суда, подчиненности кресть­янства «своим» предводителям дворянства, которым отведена роль главы не только сословно-дворянского, но и всего управления в уезде.

Расширена сфера царского управления казачьим сословием. В 1887 г. назначен августейшим атаманом всех казачьих войск цесаревич Николай Александрович.

Подготовлена и проведена целая система мер по усилению влияния самодержавной власти на всех уровнях государственного и особенно общественного управления.

Участковые земские начальники — новый институт местного управления, созданный по Положению от 12 июля 1889 г. Уезды разделены на 4—5 участков. В каждый назначен министром внутренних дел земский начальник на основе следующих цензо­вых качеств:

а) потомственный дворянин (сословность), б) высокий иму­щественный ценз (недвижимость), в) высшее образование, г) пре­бывание в течение нескольких лет на постах мирового посредни­ка, мирового судьи. Подчинены они губернской администрации. В 40 губерниях учреждено несколько тысяч земских начальни­ков.

Возник своеобразный тип царского местного управленца. В одном лице соединены обширная административная и судебная власть над крестьянами, что противоречило требованиям того вре­мени, явилось отступлением не только от реформ 60—70-х гг., но и от петровских новаций начала XVIII в.

Упразднены пореформенные мировые судьи. Земский началь­ник занимался всеми крестьянскими делами, использованием капиталов, других ресурсов, состоянием хозяйства, был постав­лен фактически над всеми крестьянами. Второй инстанцией как в административном, так и судебном отношениях являлся уезд­ный съезд земских начальников под председательством уездного предводителя дворянства, который координировал работу участ­ковых начальников. Надзор за уездными съездами земских на­чальников осуществляло губернское присутствие под председа­тельством губернатора, в составе губернского предводителя дворянства, губернских чиновников и назначавшихся МВД двух непременных членов из местных дворян. Контролирующая верти­каль административных и дворянских органов укрепляла инсти­тут земских начальников.

Этот институт, образованный в уездах, был сословным как по принципу формирования, составу, так и по функциям.

Параллельно земским начальникам стали действовать в уезде уездные члены окружного суда, рассматривавшие наиболее крупные дела, изъятые у мировых судей. В уездных городах по­явились вместо мировых судей городские судьи, назначавшиеся министром юстиции. Второй инстанцией для всех этих судов стал уездный судебный съезд под главенством уездного предводите­ля дворянства и в составе уездного члена окружного суда, одного-двух городских судей, нескольких земских начальников. Большое место заняли в этих органах государственные должностные лица. Была ограничена гласность гражданского судопроизводства, суды получили расширенное право рассматривать дела при зак­рытых дверях. Кассационной инстанцией для волостных судов стали административные органы в лице губернских присутствий.

Созданием института земских начальников определилось чет­ко стремление установить и административную опеку над крес­тьянством, регулировать положение освобожденного крестьян­ства[254].

Одновременно с подготовкой и введением института земских начальников на основе проектов МВД были осуществлены меры по сохранению и частичной реорганизации крестьянской общины, ограничены семейные разделы, периодические переделы наделов земли, укреплена неотчуждаемость надельных земель, отменена подушная подать, развито косвенное налогообложение, узаконено Законом от 13 июля 1889 г. переселение крестьян из центральных губерний на свободные земли Сибири и Средней Азии.

Новое Положение о губернских и уездных земских учрежде­ниях (12.06.1890 г.) воплотило тот же контрреформистский курс, что и Положение об участковых земских начальниках, стало вто­рой земской реформой, которая усилила линию на огосударств­ление общественного управления[255].

Земства образца 1864 г. содержали противоречия начал государственного и общественного управления, разделяли их, а не соединяли. Земства, по мнению современников, стремились стать независимыми общественными учреждениями, но не создавали самоуправления и не обеспечивали «начал законности в отправ­лениях администрации»[256]. Консервативные «охранители» видели в них враждебную самодержавию силу, противостоящую мест­ной царской администрации и содержащую опасность роста ли­беральной оппозиции.

Повелением императора готовились проекты, многие поло­жения которых вошли в новое земское Положение. Этот закон сохранил земства, придал им статус «местного управления и об­щественного хозяйства», он существенно отличался от закона четвертьвековой давности, ревизовал принципиальные начала обще­ственного управления, не содержал ничего от самоуправления[257]:

1. Еще больше сужены функции земств, из ведения которых изъяты продовольственные и некоторые другие дела.

2. Земства лишены права облагать доходы от оборота, введена предельность земского обложения, ослабившая существенно материально-финансовые ресурсы земской деятельности.

3. Ослаблен многосословный и усилен сословный характер зем­ских учреждений, избирательные курии перестроены по со­словному признаку: вместо первой курии (съезда) землевла­дельцев введена чисто сословная курия (съезд потомствен­ных и личных дворян-землевладельцев), землевладельцы же недворяне причислены к другим куриям.

4. Введены новая избирательная система, новый порядок формирования земских органов; увеличен срок их избрания с трех до четырех лет, ухудшены условия представительства: умень­шено общее число гласных, изменено распределение их между куриями, в 2,5 раза повышен избирательный имуществен­ный ценз для городской курии, вдвое понижен он для пер­вой, дворянской, оставлено лишь две курии вместо трех, упразднена третья, крестьянская курия, лишенная права изби­рать гласных, ограничено право волостных сходов, которые могли теперь только рекомендовать и только кандидатов в списки, из которых губернатор назначал гласных по реко­мендации земских начальников, уменьшено число гласных от сельских обществ, городской курии, увеличено чрезвы­чайно число их от дворян, уездные земские собрания сдела­лись почти дворянскими.

5.Земства включены в систему государственных установлений, усилена зависимость их от царской власти, управы еще боль­ше подчинены губернатору и МВД, расширен круг решений земств, которые могли быть приостановлены и были дей­ствительны только после утверждения губернатором; пред­седателям и членам управ присвоен статус государственных служащих, за 9-летнюю службу в управе губернатор мог пред­ставить к производству в I чин (коллежский регистратор, 14-й класс).

6. В земствах учреждено совмещение административных и вы­борных должностей, чиновники включались в состав земских собраний.

7. Установлена всемогущая административная опека, учреждено губернское по земским и городским делам присутствие под председательством губернатора «для обсуждения правиль­ности и законности постановлений и распоряжений земских учреждений и для решения других дел», связанных с их дея­тельностью.

Определены статус, функции, состав, порядок работы этого губернского органа по осуществлению контроля над всей деятель­ностью общественного управления.

8. Ужесточена регламентация земской деятельности, установ­лены строгий порядок созыва, продолжительности и кален­дарных сроков работы земских собраний, издания их реше­ний губернатором; взыскания гласным за уклонение от рабо­ты. Запрещено замещать должности в одном земском учреж­дении лицам в прямой линии родства и до третьей степени родства в боковых линиях. Председателям, членам управ и другим земским служащим воспрещалось участвовать в по­ставках по предметам земского хозяйства, входить в какие-либо сделки по имуществу с земскими учреждениями. За должностные преступления они подлежали судебной ответ­ственности на одинаковых основаниях с лицами, состоявши­ми на государственной службе.

Закон от 12 июня 1890 г. лишил надежды даже на относитель­ное земское самоуправление, ввел земства в круг государственных установлений, превратил их в звено системы государственного управления, нацеленное на разрешение частных социальных задач местного характера, определил роль земств соответственно приро­де дворянского государства. Царская власть допустила относитель­ную самостоятельность земств в отношении к государству на ос­нове законов короны, возложила на них осуществление части го­сударственных функций, но не установила самоуправления[258]. Зем­ства являлись инструментом местной царской администрации, ее безвластным исполнительно-хозяйственным придатком, они воп­лотили курс Александра III на ограничение общественного управ­ления с последующим его упразднением.

Основная же масса царской бюрократии выступала против расчленения единого управления на государственное и обществен­ное, стремилась максимально сузить и вытеснить земства, счи­тая их нецелесообразными, нерациональными и даже вредными в системе самодержавного управления[259].

Под нарастающим административным прессом в конце XIX в. земские учреждения все медленнее распространялись на новые губернии. Значительная часть губерний, особенно окраинных, так и не создала земств. Имели место случаи закрытия земских уч­реждений, выступавших в защиту своих прав. Спустя 40 лет пос­ле земской реформы 1864 г. земства не развивались ни «вширь», ни «вниз», ни «вверх», не имели ни волостных, ни всероссийских учреждений и права на межгубернские и общегосударственные объединения. Они хирели, скатывались на роль пятого колеса дряхлевшей колесницы самодержавного управления, являлись предметом политической борьбы сторонников охранитель­но-консервативной и либеральной концепций.

Городское общественное управление было переустроено по­добно земскому. Новое Городовое положение (11 июня 1892 г.)[260] исходило из реального факта существования в городах обществен­ного управления, заметно помогавшего государственной адми­нистрации решать усложнявшиеся задачи быстро растущих горо­дов.

В отличие от закона 1870 г.:

1) уточнены предметы ведения, функции ГОУ, направленность попечительства на развитие торговли, промышленности, кре­дитного, биржевого дела, здравоохранения, образования, бла­гоустройства, санитарного состояния и др. Значительно рас­ширены рамки попечительства об устройстве православных храмов, поддержании их в исправности и благолепии, о дру­гих учреждениях, имевших целью укрепление религиозного чувства и нравственности городского населения. Изменения эти вызваны развитием городского хозяйства, обретавшего ускоренно черты капиталистической экономики, эволюцией городского населения, усложнением его социальной струк­туры;

2) существенно изменены система учреждений городского общественного управления, их численный и социальный состав, порядок формирования, взаимоотношения с правительствен­ными органами;

3) отменены городские избирательные собрания, которые были названы первыми среди учреждений ГОУ в Городовом поло­жении 1870 г.;

4) упразднены три разряда и соответственно три собрания — съезда избирателей;

5) избирательный налоговый ценз заменен имущественным, право голоса получили лица, учреждения, общества, товари­щества, компании, владеющие не менее года в городе недви­жимым имуществом, оцененным особой комиссией и сто­ящим не менее 3000 рублей в обеих столицах, не менее 1500 рублей в Одессе и губернских городах с населением свы­ше 100 тыс. человек, не менее 1000 руб. в других губернс­ких, областных, входящих в градоначальства и крупных уез­дных городах, не менее 300 рублей в остальных городских поселениях;

6) сокращена численность гласных до 20 человек в городских поселениях с числом избирателей более 100, до 160 — в сто­лицах, до 80 — в Одессе и губернских городах с населением свыше 100 тыс. человек, до 60 — в других губернских, обла­стных, входящих в градоначальства и уездных городах, до 40 — во всех остальных;

7) усилена роль дворянства, ослаблена роль представителей тор­гово-промышленного, финансового капитала;

8) для мелких городов введено так называемое «упрощенное управление»: сход домохозяев избирал собрание 12—16 упол­номоченных, которое выбирало старосту и 1—2 помощников;

9) предусмотрены кандидаты в гласные на случай замены вы­бывших, товарищи, помощники городского головы и засту­павшие на его должность, получившие вслед за ним наиболь­шее количество голосов при избрании;

10) расширен запрет на выбор должностных лиц одного город­ского учреждения по степени родства: в прямой линии — без ограничения степени родства, в боковых — до третьей степе­ни;

11) дозволено совмещение выборных и чиновных должностей, выборные лица приравнены к государственным чиновникам, считались на царской службе;

12) ограничены права городских дум. Отсутствовал в новом за­коне пункт о самостоятельности ГОУ, стал шире круг вопро­сов, подконтрольных губернатору, по земским и городским делам присутствию, увеличено число должностей, утверж­даемых губернатором и министром внутренних дел. Губер­натор утверждал не только городского голову, как прежде, но и членов управы. Расширены система опеки и вмешатель­ство властных органов в дела городского общественного уп­равления. Усилена ответственность гласных, которые могли быть оштрафованы, исключены из состава думы за неявку на ее заседания.

Новый закон отразил изменения, обусловленные как капиталистическим развитием российских городов по пути модерниза­ции[261], так и контрреформистскими аспектами внутренней поли­тики Александра III.

Избранные по новому закону городские думы перестраива­лись медленно и долго, испытывали все более расширявшийся административно-полицейский надзор.

* * *

Реформы 60—70 гг., пореформенное развитие России обостри­ли потребность в новой системе устройства государственной вла­сти и управления. Под давлением мощного общественного дви­жения самодержавие вынужденно несколько обновило организа­цию управления, пыталось консолидировать вокруг реформ вла­стные верхи, бюрократию, либерально настроенные слои дворян­ства.

Государственное управление было дополнено органами зем­ского, городского общественного управления, элементами мно­госословного выборного представительства на уровне уезда, гу­бернии; создано нечто вроде единой многосословной системы об­щественного управления, где переплелись многосословные и та­кие сословные формы, как: а) крестьянское сельско-волостное, б) городское, в) дворянское корпоративное управление.

Изменения управления в 60—70-е гг. проведены без специ­альных крупных административных реформ, имели поверхност­ный, ограниченный характер, не изменили качественно его сис­тему, не затронули природу государственной власти и управле­ния, не имели модернизационной направленности, не дали действительного простора для самостоятельного проявления обще­ственных сил.

Законы 80—90-х гг. по вопросам управления свернули реформаторскую «оттепель» 60—70-х гг., обнаружили слабость гаран­тий необратимости реформ, подавили наметившуюся реформа­торскую тенденцию, столкнули Россию с пути реформ. Они были направлены на консервативную стабилизацию, подкрепили зако­нодательно феодальные устои государственного управления, уменьшили применение выборного начала. На обширных окраин­ных территориях сохранялись зачастую дореформенные учреж­дения, колониальное военно-окружное, военно-губернаторское и даже главноначальствующее управление, а также начальствую­щее управление в уездах.

Изменения в системе управления 80—90-х гг. усилили дис­пропорции политического и экономического развития, оберну­лись обычным для XIX в. ужасающим голодом 1891—1892, 1897—1898, 1901 гг., хроническим недоеданием русской деревни, холе­рой 1892—1893 гг., вызвали рост недоверия к власти; увеличили запас ненависти к самодержавию, обнажили глубину кризиса власти и управления в центре и на местах, стимулировали под­польную, революционную и реакционную оппозицию, неприми­римый характер ее действий вплоть до экстремизма, террора.

Унаследовавший в 1894 г. российскую корону Николай II, оказавшийся последним царствующим представителем династи­ческой немецкой этнической линии, не оправдал надежд на пово­рот в сторону реформ, проявил такой же консерватизм, как его отец, был уверен в незыблемости и вечности самодержавного управления, назвал себя «хозяином земли русской» во время пе­реписи населения, опирался на вооруженную силу, чиновниче­ство, объявил «бессмысленными мечтаниями» конституционные надежды, стремился укрепить самодержавно-полицейскую сис­тему управления, ничего не изменил в ней до революции 1905 г.[262] В конце XIX в. управление Российской империей представляло собой огромную государственную, сословную, иерархизированную бюрократическую пирамиду с императором на вершине, са­мый многочисленный в мире административный аппарат (более 450 тыс. чиновников), жесткую и централизованную вертикаль исполнительных органов, подконтрольные и ограниченные эле­менты многосословного земского и городского общественного управления.

Российское управление в «мундире самодержавия» не было в отличие от многих стран ни конституционным, ни всесословно-представительным, имело сословную дворянскую основу[263]. Не­способность монархов к качественным, радикальным реформам управления и других сфер общества, ревнивое недоверие к обще­ственности, нежелание поделиться властью с обществом, суро­вое преследование носителей идей демократии, конституциона­лизма способствовали вызреванию в общественном сознании аль­тернативной идеи революционного способа преодоления нарас­тавшего кризиса управления, власти, общества. Складывалась логически ситуация прогрессировавшего кризиса власти и накоп­ления огромного потенциала массового социального недоволь­ства. Реакционная утопия охранительного «оборончества», ограниченность, непоследовательность реформ, их корректировка в духе абсолютизма вели Россию к революции.

Вопросы для самопроверки

1. Необходимость реформ управления во второй половине XIX в., их предпосылки, факторы влияния и условия проведения.

2. Множественность проектов преобразования государственного управ­ления, их характер.

3. Усиление роли, создание новых высших органов государственного управления.

4. Развитие министерской системы центрального управления.

5. Уникальность функций и роли МВД в пореформенной России.

6. Возвышение хозяйственных министерств в пореформенное время.

7. Расширение функций, изменение структуры органов местного государственного управления.

8. Развитие дворянского и других форм сословного общественного управления.

9. Организация управления бывшими крепостными крестьянами.

10. Становление земского общественного управления. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.

11. Организация городского общественного управления. Городовое поло­жение от 16/28 июня 1870 г.

12. Курс на ревизию реформ управления в условиях дворянско-политической реакции 80—90-х гг.

13. Учреждение института земских начальников в 1889 г.

14. Вторая земская «реформа». Положение о губернских и уездных зем­ских учреждениях от 12 июня 1890 г.

15. Переустройство городского общественного управления. Городовое положение от 11 июня 1892 г.

16. Состояние, результаты российского государственного управления к концу XIX в.

Рекомендуемая литература

Великие реформы в России 1854—1874. М., 1991.

Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990.

Городовое положение. 16/28 июня 1870г. // Политическая история России. Хрестоматия для вузов. М., 1996.

Городовое положение от 11 июня 1892 г. // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Н.Н., 1994.

Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978.

Корнилов А.А. Курс истории России XIX века. М., 1912/ М., 1998.

Ляшенко Л.М. Царь-освободитель. М., 1994.

Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости. Раздел II. Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления. 19 февраля 1861 г.// Учреждения государствен­ного управления в России: опыт формирования и эволюция. Документы повествуют... Н. Н, 1994.

Глава 11

Кризис государственной власти и

управления 1900—1917 годов