К вопросу о государственных услугах как функции органов исполнительной власти

Подзаконными нормативными правовыми актами об адми­нистративной реформе выделена функция оказания федераль­ными органами исполнительной власти государственных yc^y. Первоначально данная функция была возложена на федераль­ные агентства, а впоследствии, как уже сказано, включена так­же в состав функций некоторых других федеральных органов исполнительной власти.

Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О систе­ме и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649) под функ­циями по оказанию государственных услуг понимается предо­ставление федеральными органами исполнительной власти не­посредственно или через подведомственные им федеральные го­сударственные учреждения либо иные организации или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохра­нения, социальной защиты населения и в других областях, уста­новленных федеральными законами (п. 2 «д»). Из этого следует: а) перечень сфер, в которых могут указываться государствен­ные услуги, является открытым; б) круг и содержание государ­ственных услуг в указанных сферах не определены, а следова­тельно, могут быть истолкованы применяющими Указ по свое­му усмотрению, в том числе и не в соответствии с его целями;

в) иные сферы, в которых может предусматриваться оказание государственных услуг, могут устанавливаться федеральными законами. Значит, данная категория должна быть отражена в федеральных законах, предусматривающих государственные услуги, в регулируемых ими сферах. В более общей трактовке, используя терминологию данного Указа, государственной мо­жет быть признана услуга, если она квалифицируется именно как государственная услуга, а не услуга вообще, в нормативных правовых актах органов, уполномоченных ее устанавливать;

г) Указ имеет ограниченную сферу действия, ибо адресован лишь федеральным органам исполнительной власти и подведом­ственным им организациям. В нем нет ответа на вопрос о том, допускается ли оказание государственных услуг органами ис­полнительной власти субъектов РФ, публичных услуг органами местного самоуправления? Если да, то на каких правовых осно­ваниях?

Что касается трактовки сути государственных услуг как особой разновидности услуг, то ее содержание в нормативных правовых актах пока не раскрыто. На этот счет имеются неоднозначные суждения. Поскольку государственные, а более широко, публичные услуги обладают бьющим в глаза корруп­ционным потенциалом, то на первый план выступает необходимость уяснения, какие решения и действия государ­ственных органов в отношении граждан и их объединений не могут быть признаны государственными услугами. Исходным надо признать постулат: государственная власть не может быть государственной услугой.

Принципиально не верным, искажающим сущность госу­дарственной власти, признавать государственными услугами уп­равленческие решения и действия государственных органов, которые они обязаны совершать в обеспечение реализации гражданами и юридическими лицами предоставленных им прав и возложенных на них обязанностей^[57]. Конституционные гаран­тии прав граждан никак не сопрягаются с предоставлением им государственных услуг, ибо обеспечение конституционных прав граждан — важнейшая задача государства в лице уполномочен­ных органов, которая не трансформируется в государственную услугу.

Подмена «задачи» «государственной услугой» концептуально обосновывает и юридически ослабляет гарантии прав граждан. Из этого следует, например, что государственное образователь­ное учреждение, в рамках которого граждане реализуют гаран­тированное конституцией право на общедоступное и бесплат­ное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование, осуществляет образовательную деятельность, ре­шает государственную задачу, не являющуюся услугой в госу­дарственно-правовом смысле. Аналогично решается вопрос в случаях оказания бесплатной медицинской помощи, государ­ственного пенсионного обеспечения. Было бы извращением сути признать государственной услугой выплату пенсии граж­данину, ставшему инвалидом в результат участия в боевых дей­ствиях по защите интересов общества и государства. Напротив, выполнение соответствующих видов деятельности не государ­ственными учреждениями и иными образования, не противо­речащие нормативным правовым актам, могут признаваться их услугами.

В принципе словосочетание «государственные услуги» пред­ставляется неудачным. Реалиям соответствовало бы понятие «услуги государственных органов, не связанные с осуществле­нием государственно-властных полномочий» (условно — услу­ги государственных органов). Имеются в виду услуги, которые по своей юридической природе не могут быть квалифицирова­ны как государственные, например, предоставление специали­зированными подразделениями этих органов определенной ин­формации, экспертных заключений и иных услуг, в том числе платных. Такие услуги не должны быть результатом осуществ­ления данным органом государственно-управленческой деятель­ности.

ГЛАВА 7 Органы местного самоуправления

В системе местного самоуправления важная роль принад­лежит его органам. Они представляют собой конкретные орга­низационно-правовые формы, призванные обеспечивать реали­зацию гражданами своих прав на местное самоуправление, ре­ально участвовать в его осуществлении. Наряду с решением собственных вопросов, отнесенных к их ведению, они обязаны содействовать эффективному использованию населением раз­нообразных форм непосредственного осуществления им мест­ного самоуправления.

Поэтому правовые основы местного самоуправления в це­лом имеют непосредственное отношение к организации и функ­ционированию его органов.

В настоящее время общие основы правового положения ор­ганов местного самоуправления определяются изданным в со­ответствии с Конституцией РФ ФЗ от 16 сентября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Концепция правового регулирования местного самоуправ­ления заключается в возможности многообразия организаци­онных форм и правового положения его органов.

По правовым основаниям образования надо различать два их вида: а) органы, образование которых предусмотрено ука­занным законом, а именно: представительный орган муници­пального образования, глава муниципального образования, ме­стная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципаль­ного образования. По общему правилу, наличие таких органов в муниципальном образовании является обязательным. Случаи, когда таких органов, за исключением контрольного органа, мо­жет не быть в муниципальном образовании, предусмотрены за­коном. Наименования органов данной группы устанавливают­ся законом субъекта РФ с учетом исторических и иных мест­ных традиций;

б) иные органы, предусмотренные уставом муниципально­го образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В уставе муниципального образования должны определять­ся порядок формирования, полномочия, срок полномочий, по­дотчетность, подконтрольность органов местного самоуправле­ния, а также иные вопросы их организации и деятельности.

Кроме представительного органа, имеющего значительную исключительную компетенцию, важными субъектами местно­го самоуправления являются глава муниципального образова­ния, местная администрация, контрольный орган муниципаль­ного образования. В процессе формирования деятельности дан­ных субъектов возникают многие общественные отношения, регулируемые административным правом.

Глава муниципального образования — его высшее долж­ностное лицо, избираемое на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Правовое положение главы муниципального об­разования в известной степени зависит: а) от способа его из­брания. При избрании на муниципальных выборах он либо вхо­дит в состав представительного органа с правом решающего го­лоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. При избрании представительным органом он становится его председателем; б) от способа формирования пред­ставительного органа. Когда такой орган муниципального рай­она состоит из глав входящих в него поселений и избранных в его состав депутатов поселений, глава становится лишь предсе­дателем представительного органа; в) от численности поселения. В поселениях с численностью менее 1000 человек глава админи­страции независимо от способа его избрания одновременно мо­жет быть, в порядке исключения, председателем представитель­ного органа поселения и главой местной администрации. В дру­гих случаях глава не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и гла­вой местной администрации.

Глава наделяется уставом муниципального образования в соответствии со ст. 36 Закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» собственными полномочиями по реше­нию вопросов местного значения.

Глава подконтролен и подотчетен населению и представи­тельному органу муниципального образования.

Местная администрация является исполнительно-распоря­дительным органом муниципального образования. Местной ад­министрацией руководит ее глава на принципах единоначалия. Ее главой является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту по результатам конкурса на ее замещение. Кон­тракт заключается главой муниципального образования.

Общие положения, касающиеся порядка определения ус­ловий контракта и проведения конкурса, сформулированы в упомянутом Законе.

Структура местной администрации утверждается предста­вительным органом муниципального образования по представ­лению ее главы. В нее (структуру) могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной адми­нистрации.

Местная администрация обладает полномочиями двоякого рода: а) наделяемыми уставом по решению вопросов местного значения; б) для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления фе­деральными законами и законами субъектов РФ.

Контрольными органами муниципального образования могут быть контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др. Они образуются для контроля исполнения местного бюд­жета, соблюдения порядка его подготовки и рассмотрения, от­чета его исполнения; соблюдения порядка управления и распо­ряжения имуществом, находящимся в муниципальной соб­ственности.

Контрольный орган формируется на муниципальных вы­борах или представительным органом муниципального образо­вания в соответствии с уставом муниципального образования.

Кроме того, правовое положение органов местного управ­ления в самом общем виде характеризуется также тем, что:

а) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, взаимодействуют с ними на основе законов;

б) их общее правовое положение, принципы организации, основные виды организационных форм, важнейшие полномо­чия по решению вопросов местного значения установлены за­коном;

в) перечень вопросов местного значения муниципального образования, по решению которых соответствующие органы обладают собственными полномочиями, также определен зако­ном;

г) органы местного самоуправления полномочия, установ­ленные ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», осуществляют самостоятельно. Подчиненность органа (долж­ностного лица) местного самоуправления одного муниципаль­ного образования органу (должностному лицу) другого муни­ципального образования не допускается;

д) органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями, но только фе­деральными законами и законами субъектов РФ. Такие полно­мочия осуществляются органами местного самоуправления районов и городских округов. Иное может быть установлено федеральным законом или законом субъекта РФ. Контроль за осуществлением указанных полномочий, а также использова­нием предоставленных на эти цели материальных и финансо­вых ресурсов возложен на органы государственной власти.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и орга­ны исполнительной власти в пределах их компетенции вправе издавать обязательные для исполнения правовые акты и осуще­ствлять контроль за их исполнением;

е) деятельность органов и должностных лиц местного са­моуправления подконтрольна и поднадзорна органам прокура­туры и другим уполномоченным федеральным законом орга­нам;

ж) отдельные полномочия органов местного самоуправле­ния могут временно исполняться органами государственной власти субъектов РФ. Возможные случаи, а также порядок ис­полнения определены ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 75).

От органов местного самоуправления надо отличать орга­ны территориального общественного управления, под которы­ми понимается самоорганизация граждан по месту их житель­ства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Порядок формирования, пре­кращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий указанных органов устанавливаются в уставе территориально­го общественного управления.

ГЛАВА 8 Государственные служащие