Государственное управление в эпоху дворцовых переворотов

Во второй четверти XVIII в. в государственной системе страны произошел ряд изменений. Борьба за трон длилась всю вторую чет- верть XVIII в. Неслучайно этот период русской истории В.О. Клю- чевский назвал эпохой дворцовых переворотов.

1725—1741 гг. После смерти Петра I роль Сената как централь- ного органа управления начинает снижаться. В феврале 1726 г. при Екатерине I (1725—1727) был учрежден Верховный тайный совет, отобравший ряд полномочий у Сената. Председателем Совета счи- талась сама императрица, а в числе семи его членов — два фавори- та: Александр Меншиков и Петр Толстой. Включен в состав Совета был и представитель родовитой аристократии князь Д.М. Голицын. Верховный тайный совет стал рассматривать жалобы на действия Сената и подбирать кандидатуры сенаторов. При таком соседстве Сенат превратился в одну из коллегий, а Верховный тайный совет стал высшим учреждением в государстве, ему были подчинены три первые коллегии (Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел), а также Сенат. Последний потерял титул правительствующего и стал называться высоким. Верховный тайный совет приобретает законо- дательные полномочия, законы подписываются либо императрицей (Екатериной I), либо Верховным тайным советом. Организацией Верховного тайного совета и введением в его состав представителя аристократии Екатерина I пыталась, с одной стороны, уменьшить личное влияние Меншикова, а с другой — смягчить противоречия, существовавшие между новой и старой знатью.

Органы местного управления Екатерина I стремилась удешевить и упростить. Указ от 15 марта 1727 г. гласил:

Надворные суды, так и всех лишних управителей и канцелярии и их конторы, камериров и земских комиссаров и прочих тому подобных вовсе отставить, а положить всю расправу и суд по-прежнему на гу- бернаторов и воевод, а от губернаторов апелляция в Юстиц-коллегию, чтоб подданным тем показано быть могло облегчение и вместо бы разных многих канцелярий и судей знали токмо одну канцелярию.

После смерти Екатерины I в 1727 г. императором согласно ее завещанию был провозглашен внук Петра I — Петр II, а к Верхов- ному тайному совету перешли функции регента.

При Петре //(1727—1730) Верховный тайный совет был попол- нен до восьми членов, в его подчинение переходят коллегии. Вер- ховный тайный совет превратился в представительство старой знати. Попытка А.Д. Меншикова стать регентом не удалась, в 1727 г. он был арестован, сослан в Сибирь, где и скончался в 1729 г.

Падение Меншикова фактически означало дворцовый переворот. Во-первых, изменился состав Верховного тайного совета, в котором из вельмож петровского времени остался только Остерман, а боль- шинство приобрели представители аристократических семей Голи- цыных и Долгоруких. Во-вторых, изменилось положение Верховно- го тайного совета. Двенадцатилетний Петр II вскоре объявил себя полноправным правителем, этим был положен конец регентству Верховного совета. После смерти Петра II в 1730 г. Совет отдает престол Анне Иоанновне, вдове герцога Курляндского, которая принимает составленные князем Дмитрием Голицыным условия, ограничивающие ее власть и оставляющие все управление в руках Верховного тайного совета. Используя раскол в дворянской среде, Анна Иоанновна (1730—1740) упразднила этот орган в 1730 г. и при- няла «самодержавство».

В 1731 г. при ее дворе «для лучшего и порядочнейшего отправле- ния всех государственных дел» был учрежден Кабинет, состоявший из трех министров: А. Остермана, князя Черкасского, канцлера Г. И. Го- ловкина, но фактическая власть принадлежала фавориту императрицы Э. Бирону и приближенным из прибалтийских немцев Б. Миниху и др.

Давая оценку этому органу, В.О. Ключевский писал:

Кабинет — не то личная контора императрицы, не то пародия Верховного тайного совета: он обсуждал важнейшие дела законода- тельства, а также выписывал зайцев для двора и просматривал счета за кружева для государыни. Как непосредственный и безответствен- ный орган верховной воли, лишенный всякого юридического облика, Кабинет путал компетенцию и делопроизводство правительственных учреждений, отражая в себе закулисный ум своего творца и характер темного царствования1.

С 1735 г. Кабинет наделяется законодательными полномочиями, полный набор подписей министров (три) заменяет подпись импе- ратрицы в ее отсутствие. Кабинет министров фактически возглавил исполнительную власть в стране, сосредоточив все государственное управление. Сенат, состоявший к этому времени из пяти департа- ментов, сотрудничал с Кабинетом, осуществляя его решения.

В царствование Анны Иоанновны небывалых размеров достигло влияние иностранцев. Тон при дворе задавал невежественный фа-

1 Ключевский В.О. Сочинения в девяти томах. Курс русской истории. Ч. IV. М., 1989.С.273.

ворит императрицы, курляндский немец Бирон, пользующийся ее безграничным доверием. Иностранцам оказывались преимущества при назначении на доходные должности и продвижении по службе. Это вызывало протест со стороны русского дворянства.

Преемником императрицы стал сын дочери ее племянницы, трехмесячный Иван Антонович, причем регентом грудного ребенка была определена не мать, а Бирон. Переворот 8 ноября 1740 г. лишил Бирона прав регента, которыми он пользовался всего три недели. Влиятельным лицом в стране на некоторое время стал Миних, прези- дент военной коллегии. Из-за интриг Остермана, конкурирующего с ним в борьбе за власть, Миних вынужден был уйти в отставку.

Распри между немцами ускорили падение их влияния при дворе. Во время очередного переворота, совершенного 25 ноября 1741 г. в пользу дочери Петра I — Елизаветы (1709—1761), были арестова- ны маленький император и его родители, а также Миних, Остерман и другие влиятельные немцы.

1741—1761 гг. В именном указе императрицы Елизаветы от 12 декабря 1741 г. объявлялось, что в предшествующие царствования

«произошло многое упущение дел государственных» вследствие отме- ны порядков, заведенных Петром I. Указ восстанавливал значение Се- ната как высшего государственного органа и ликвидировал стоявший над ним Кабинет министров. Вместо последнего создавался просто Кабинет как личная императорская канцелярия, лишенная власт- ных полномочий. Сенат находился под контролем императрицы.

Количественный анализ документов высших государственных уч- реждений подтверждает мнение о значительной зависимости Сената от императорской власти. В ноябре—декабре 1741 г. Елизавета Петровна дала Сенату 51 указ... и получила от него 14 докладов на «высочайшее утверждение». В 1742 г. эти цифры составили 183 и 113, в 1743 г. — 129 и 54, в 1744 г. - 164 и 38 и т.д.1

Религиозная политика Елизаветы определялась ее привержен- ностью к православию и была далека от веротерпимости. В декабре 1742 г. она издала указ о высылке из России лиц иудейского веро- исповедания. Сенат послал императрице доклад, что эта мера плохо отразится на торговле. Елизавета наложила резолюцию на этом до- кументе: «От врагов Христовых не желаю интересной прибыли». Елизавета отошла от начатого еще Петром I курса на секуляриза- цию церковных и монастырских земель и вернула монастырям пра- во полного распоряжения их вотчинами.

Благодарную память потомства императрица снискала указом 17 мая 1744 г., который фактически отменял смертную казнь в Рос- сии. Этот указ был выполнением обета, данного Елизаветой до пе- реворота 1741 г., — «никого не казнить смертью». В ее царствова- ние не был казнен ни один человек.

'См.: Наумов В.П. Елизавета Петровна // Вопросы истории. 1993. № 5. С. 628.

В 1743 г. при императорском дворе была создана Конференция, которая получила функции упраздненного Кабинета. В работе Конфе- ренции участвовали руководители военного и дипломатического ве- домств, а также лица, специально приглашенные императрицей. Сенат продолжал играть важную роль. Были восстановлены Главный магист- рат, а также Мануфактур- и Берг-коллегии, слитые ранее с Коммерц- коллегией под тем предлогом, что «одно дело в разных руках обретается».

В 1744 г. Елизавета упразднила Коллегию экономии, управлявшую недвижимостью, принадлежавшей монастырям и епархиям и разби- равшую духовные дела под надзором Сената. Функции этой светской коллегии были переданы Духовной канцелярии, непосредственно подчинявшейся Синоду. Из остальных коллегий некоторые сохрани- ли лишь номинальную власть, как, например, Коллегия иностран- ных дел после возвышения Бестужева.

Выполняя цельную программу, направленную на объединение различных частей империи, Петр I упразднил автономное управле- ние Малороссии и гетманскую власть. Со смерти последнего гетма- на Апостола (1734) эта область управлялась временной коллегией (правлением гетманского уряда), состоявшей из шести членов, на- половину — великороссиян, наполовину — малороссиян. В 1744 г. императрица посетила Киев и приняла посольство, просившее вос- становления гетманства. В назначенный день — 22 февраля 1750 г. — в Глухове Кирилл Разумовский (1728—1803) был единогласно избран в гетманы. Однако в 1761 г. Киев был отторгнут от Малороссии Се- натом и превращен в главный город округа, находившегося в непо- средственном его управлении. Это обозначало полный и оконча- тельный возврат к программе Петра I.

На востоке перед правительством Елизаветы стояла другая ог- ромная задача: устроение и заселение громадных просторов, тянув- шихся от Урала до берегов океана. В марте 1744 г. особым указом была создана Оренбургская губерния.

Подводя итоги царствования Елизаветы, историк С.Ф. Платонов (1860—1933) писал, что «идеи Елизаветы (национальные и гуманные) вообще выше ее деятельности». Он так характеризует императрицу:

Петр Великий умел объединять своих сотрудников, лично руко- водя ими. Елизавета же не могла это сделать: она менее всего годи- лась в руководительницы и объединительницы... Не было объедини- теля и среди ее помощников...1

* * *

При Петре I Россия становится империей, а Петр I — ее пер- вым императором; в России окончательно утвердился абсолютизм.

Модернизация в области управления, проведенная великим ре- форматором России Петром I, привела к значительному расшире- нию роли государства и усилению его контрольных функций. При

1 См.: Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. М, 1993. С. 577.

Петре I замена приказов коллегиями способствовала строгому рас- пределению сфер государственного управления. Тогда были разгра- ничены функции центрального и местного аппаратов управления, осуществлено разделение трех ветвей власти: законодательной, ис- полнительной и судебной. При Петре I церковь отделена от госу- дарства, она потеряла права политической автономии в 1721 г., ко- гда было упразднено патриаршество и учрежден Синод. Новый имперский статус России обусловил создание регулярной армии, комплектовавшейся за счет рекрутских наборов. В военных и граж- данских ведомствах Петр I ввел единообразие общегосударственных рангов чиновничьей иерархии, что позволило привлекать к государ- ственному управлению квалифицированных и образованных людей.

При преемниках Петра I в условиях дворцовых переворотов и борьбы за власть государственные интересы отодвигались монархами на вто- рой план. Первоочередными были меры, усиливающие их самодержав- ную власть, поэтому допускались отступления от нововведений Петра I. При Екатерине I учрежден Верховный тайный совет с законодатель- ными полномочиями, лишивший некоторых функций Сенат. При Петре II Верховный тайный совет был расширен по составу. В 1730 г. этот орган был упразднен, а «самодержавство» приняла Анна Иоан- новна, которая исполнительную власть возложила на Кабинет, со- стоявший из трех министров, приближенных к императрице.

Вступившая на престол в 1741 г. дочь Петра I — Елизавета — восстановила значение Сената как высшего государственного орга- на, ликвидировав стоявший над ним Кабинет министров; восстано- вила Главный магистрат, а также Мануфактур- и Берг-коллегии. Однако вопреки деяниям Петра I Елизавета отошла от курса на се- куляризацию церковных и монастырских земель, вернула монасты- рям право полного распоряжения их вотчинами.

Несмотря на эти попытки, в целом реформы Петра I пережили его время. Последний рекрутский набор состоялся в 1874 г., т.е. спустя 170 лет после первого (1705). Сенат просуществовал с 1711 по 1917 гг., т.е. 206 лет, синодальное устройство православной церкви оставалось неизменным с 1721 по 1918 гг., т.е. в течение 197 лет.

Вопросы для повторения

1.ДайтеоценкуличностиПетраI(свойответаргументируйте).

2. Что такое «коллегия»?Какие коллегии были созданы при ПетреI? Какуюрольонисыграли?

3.ВчемвывидитесамыеважныепреобразованияПетраIвсферегосу- дарственногоуправления?

4.Какиеизменениявуправлениигосударствомбылиосуществленыпри преемникахПетраI,каквыихоцениваете?

5.КакизмениласьрольцерквиприПетреIипослеегосмерти? 6.Охарактеризуйтегосударственноеуправлениевэпохудворцовыхпе-

реворотов.