Реформы Петра I

Реформа центрального управления Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти XVIII в., приня- то подразделять на три этапа:

• 1699—1710 гг. — частичные преобразования;

• 1710—1719 гг. — ликвидация прежних центральных органов вла- сти и управления, создание Сената, появление новой столицы;

• 1719—1725 гг. — образование новых органов отраслевого управ- ления, проведение второй областной реформы, реформы цер- ковного управления и финансово-налоговой.

К 1704 г. относится упоминание о последнем заседании Бояр- ской думы. Первостепенное значение приобрела возникшая в 1699 г. Ближняя канцелярия — учреждение, осуществлявшее администра- тивно-финансовый контроль в государстве. В 1705 г. в заседаниях это- го органа принимало участие не более 20 человек. Реальной властью обладала заседавшая в здании Ближней канцелярии Консилия минист- ров — совет глав важнейших ведомств при царе, управлявший прика- зами и канцеляриями, обеспечивавший армию и флот всем необхо- димым, ведавший финансами и строительством. После образования Сената Ближняя канцелярия (1719) и Консилия министров (1711) прекращают свое существование.

Следующим этапом в реформе центральных органов власти стало создание Сената. Он был образован в 1711 г. как чрезвычайный ор- ган перед отъездом царя в Прутский поход. 22 февраля 1711 г. Петр собственноручно написал указ о составе Сената, который начинал- ся фразой: «Определили быть для отлучек Наших Правительствую- щий Сенат для управления». Содержание этой фразы дало повод историкам до сих пор спорить о том, каким учреждением представ- лялся Петру Сенат: временным или постоянным. 2 марта 1711 г. царь издал несколько указов о компетенции Сената и правосудия,

об устройстве государственных доходов, торговли и других отраслей государственного хозяйства. Сенату предписывалось:

• «Суд иметь нелицемерный, и неправедных судей наказывать от- нятием чести и всего имения, то ж и ябедникам да последует».

• «Смотреть во всем государстве расходов, и ненужные, а особ- ливо напрасные, отставить».

• «Денег, как возможно, собирать, понеже деньги суть артерия войны».

Члены Сената назначались царем. В его состав первоначально вхо- дило всего девять человек, которые решали дела коллективно. В основу комплектования Сената был положен не принцип знатности, а компе- тентности, выслуги и близости к царю. М.М. Самарин был военным казначеем, князь Г.И. Волконский — управителем тульских казенных заводов, ВА Апухтин (Опухтин) — генерал-квартирмейстером. Они хорошо разбирались в военном деле, «важнейшем предмете сенатор- ского ведения,...украсть могли, наверное, меньше Меншикова, если же сенатор князь М. Долгорукий не умел писать, то и Меншиков немного опередил его в этом искусстве, с трудом рисуя буквы своей фамилии»1.

Сначала это учреждение представляло собой собрание лиц, на- значенных царем для присутствования в нем, затем с 1718 по 1722 гг. Сенат стал собранием президентов коллегий. В 1722 г. он был ре- формирован тремя указами императора. Изменен состав, включаю- щий как президентов коллегий, так и сенаторов, коллегиям чуждых. Указом «О должности Сената» он получил право издавать собст- венные указы.

Круг вопросов, которые находились в его ведении, был доста- точно широк: вопросы правосудия, расходы казны и налоги, тор- говля, контроль за администрацией разных уровней. Сразу же вновь созданное учреждение получило канцелярию с многочисленными отделами — «столами», где работали подьячие. Реформа 1722 г. пре- вратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом.

Своеобразие эпохи петровских реформ состояло в усилении ор- ганов и средств государственного контроля. Для надзора за дея- тельностью администрации при Сенате была учреждена должность обер-фискала, которому подчинялись провинциал-фискалы (1711). Доносы фискалов ежемесячно докладывала Сенату Расправная па- лата, которая была восстановлена в 1712 г. В ее обязанность входи- ло рассмотрение дел местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции. Недостаточная надежность фискалитета привела в свою очередь к возникновению в 1715 г. при Сенате должности генерального ревизора, или надзирателя, указов. Главное дело ревизора — «чтобы все исполнено было». В 1720 г. был сделан

1 Ключевский В. О. Сочинения в девяти томах. Курс русской истории. Ч. IV. М., 1989. С. 150.

из

более сильный нажим на Сенат: предписано было наблюдать, чтобы здесь «все было сделано порядочно, и суетных разговоров, крика и про- чего не было». Когда и это не помогло, через год обязанности и ге- нерального прокурора и обер-секретаря возложили на военных: один из штаб-офицеров армии дежурил в Сенате помесячно для наблюдения за порядком, а «кто из сенаторов бранился или невеж- ливо поступал, того дежурный офицер арестовывал и отводил в кре- пость, давая, разумеется, знать государю».

Наконец в 1722 г. эти функции возложили на специально на- значенного генерал-прокурора, который «должен был накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно по- ступал», иметь надзор над прокурорами и фискалами и вообще быть

«оком государевым» и «стряпчим в делах государственных». Первым генерал-прокурором Сената был П.И. Ягужинский (1683—1738), че- ловек весьма деятельный и властный, умевший придать своей должности высокий престиж.

В том же 1722 г. учреждены были еще должности рекетмейстера и герольдмейстера. Первый ведал «правлением дел челобитчиковых», принимал и рассматривал жалобы на волокиту или несправедливые решения коллегии, доносил о том Сенату и требовал решения, а в не- которых случаях докладывал дело самому государю. Герольдмейстер заведовал дворянством и его службой, должен был представлять дворян к делам, «когда спросят» для замещения должностей и ис- полнения поручений. Таким образом, царь-реформатор вынужден был постоянно расширять созданную им специальную систему ор- ганизованного недоверия и доносительства, дополняя существую- щие органы контроля новыми.

Анализируя работу Сената, В.О. Ключевский писал:

В недостатке подготовки, в привычке вести дела кое-как, в от- сутствии служебной дисциплины Сенат показывал пример подчи- ненному управлению... В Сенате шли ожесточенные раздоры и разыг- рывались непристойные сцены... Больше того: редкий из сенаторов миновал суда или подозрения в нечистых делах..., казнокрадство и взя- точничество достигли размеров, небывалых прежде... Петр терялся в до- гадках, как изловить казенные деньги, «которые по зарукавьям идут». Раз, слушая в Сенате доклады о хищениях, он вышел из себя и сгоряча тотчас велел обнародовать именной указ, гласивший, что, если кто ук- радет у казны лишь столько, чтобы купить веревку, будет на ней по- вешен. Генерал-прокурор Ягужинский, око государево при Сенате, возразил Петру: «Разве, ваше величество, хотите остаться императором один, без подданных? Мы все воруем, только один больше и примет- нее, чем другой». Петр рассмеялся и не издал указа'.

Создание Сената не могло завершить реформы управления, так как отсутствовало промежуточное звено между Сенатом и губерниями,

1 Ключевский В.О. Сочинения в девяти томах. Курс русской истории. Ч. IV. М., 1989.С. 150.

продолжали действовать многие приказы. В 1717—1722 гг. на смену 44 приказам конца XVII в. пришли коллегии. В отличие от приказов коллегиальная система (1717—1719 гг.) предусматривала систематиче- ское разделение администрации на определенное количество ведомств, что само по себе создавало более высокий уровень централизации.

Сенат назначил президентов и вице-президентов, определил шта- ты и порядок работы. Кроме руководителей, в состав коллегий вхо- дили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, ак- туариус, регистратор, переводчик и подьячие. Специальным указом предписывалось с 1720 г. начать производство дел новым порядком.

Петр стремился создать в России аппарат власти по образцу за- падноевропейского государства. Об этом у него был разговор с извест- ным немецким математиком и философом Г. Лейбницем, который государственный механизм уподоблял хорошо отлаженному механизму часов. Лейбниц, в частности, говорил: «Опыт достаточно показал, что государство можно привести в цветущее состояние только посредством учреждения хороших коллегий, ибо, как в часах одно колесо приво- дится в движение другим, так и в великой государственной машине одна коллегия должна приводить в движение другую, и если все уст- роено с точною соразмеренностью и гармонией, то стрелка жизни непременно будет показывать стране счастливые часы».

В 1717—1718 гг. система приказов была заменена коллегиями,

которые выгодно отличались от приказов:

• в коллегиях устанавливался совместный (коллегиальный) прин- цип рассмотрения и решения всех дел;

• каждая из коллегий ведала определенными отраслями или сфе- рами руководства и управления в масштабах всей страны;

• в основе коллегиальной системы лежала высокая степень цен- трализации.

Вот как выглядел состав и компетенция новых ведомств соглас- но «Реестру коллегий» Петра от 12 декабря 1718 г.:

1. Чужестранных дел (что ныне Посольский приказ). Всякие иностранный и посольский дела и пересылка со всеми окрестными го- сударствы и приезды послов и посланников и приезды курьеров и дру- гих иноземцев. 2. Камер (или казенных сборов). Всякое расположе- ние и ведение доходов денежных всего государства. 3. Юстиция (то есть расправа гражданских дел). Судныя и розыскныя дела в той же коллегии и ведении и Поместный приказ. 4. Ревизион. Счет всех го- сударственных приходов и расходов. 5. Воинской. Армия и гарнизо- ны и все воинские дела... 6. Адмиралтейской. Флот со всеми мор- скими воинскими служители,... 7. Коммерц. Смотреть над всеми торгами и торговыми действиями. 8. Штатс-контор (казенный дом). Ведение всех государственных расходов. 9. Берг и Мануфактур. Ру- докопные заводы и все прочия ремесла...1

1 См.: Анисимов Е.В. Время петровских реформ. Л., 1989. С. 241.

В 1721 г. была создана Вотчинная коллегия, заменившая Поме- стный приказ, в ведении которой находилось дворянское землевла- дение. На правах коллегий были Главный магистрат, который управ- лял городским сословием, и Святейший правительствующий Синод. Его появление свидетельствовало о ликвидации автономии церкви.

Коллегии не охватывали всех отраслей управления. По-прежнему дворцовое, ямское, строительное, медицинское дело и некоторые другие находились в ведении приказов, палат и контор. Политиче- ским сыском на протяжении всей Петровской эпохи занимался Пре- ображенский приказ, созданный еще в 1689 г. С 1697 г. в нем оказа- лись сосредоточенными розыск и суд по важнейшим политическим и воинским делам; он превратился в центральный орган, ведавший политическим сыском. Им руководил князь Ф.Ю. Ромодановский (ок. 1640-1717).

В 1699 г. с целью улучшить поступление в казну прямых нало- гов была учреждена Бурмистерская палата, или Ратуша. К 1708 г. она превратилась в центральное казначейство, заменив Приказ большой казны. В нее вошли двенадцать старых финансовых при- казов. В 1722 г. из единой Берг-мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую, кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической поли- тики и финансирования. За Берг-коллегией остались функции гор- нодобычи и монетного дела.

В 1722 г. в Глухове была учреждена Малороссийская коллегия для регулярного управления «малороссийским народом».

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределе- ние ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредо- точение управления финансами в едином учреждении — все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

К выработке регламентов были привлечены иностранные правове- ды, был учтен опыт государственных учреждений Швеции и Дании.

Коллегиальное управление в России было учреждено по швед- скому образцу. В 1718 г. Петр указал сочинить регламенты для всех коллегий на основании «шведского устава», изменив те «пункты, которые в шведском регламенте неудобны, или с ситуацией сего государства не сходны». Коллегия состояла из 11 членов: президен- та, вице-президента, 4 советников и 4 асессоров. В качестве кон- сультантов к ним добавлялись по одному советнику или асессору из иностранцев, один из двух секретарей коллежской канцелярии так- же назначался из иностранцев. Президентами коллегий были на- значены русские, вице-президенты в большинстве коллегий были иностранцы. Коллегиям подчинялась губернская, провинциальная и уездная администрации.

В отличие от приказов, действовавших на основании обычая и пре- цедента, коллегии должны были руководствоваться четкими право-

выми нормами и должностными инструкциями. Наиболее общим законодательным актом в этой области был Генеральный регламент (1720), представлявший собой устав деятельности государственных коллегий, канцелярий и контор и определявший состав их членов, компетенцию, функции, порядок деятельности. Принятые в даль- нейшем регламенты коллегий конкретизировали общие положения применительно к сфере их компетенции.

Табель о рангах Последующее развитие принципа чиновной, бюро- кратической выслуги нашло отражение в петровской «Табели о рангах» (1722). Новый закон разделил службу на гражданскую и военную. В нем было определено 14 классов, или рангов, чиновников. Всякий, получивший чин 8-го класса, становился потомственным дворянином. Чины с 14-го по 9-й тоже давали дворянство, но только личное.

Принятие «Табели о рангах» свидетельствовало о том, что бю- рократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое. Профессиональ- ные качества, личная преданность и выслуга становятся опреде- ляющими для продвижения по службе. Признаком бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в чет- кую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями зако- на, регламента, инструкции. Положительными чертами нового бю- рократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность; отрицательными — его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

Сформулированная «Табелью о рангах» новая система чинов и долж- ностей юридически оформила статус правящего класса. Были под- черкнуты его служебные качества: любой высший чин мог быть при- своен только после прохождения через всю цепочку низших чинов. Устанавливались сроки службы в определенных чинах.

«Табель о рангах» уравнивала службу военную со службой граж- данской: чины и звания присваивались в обеих сферах, принципы продвижения по службе были аналогичными, на практике, конечно, это не всегда соблюдалось, и феодальная знать получала определен- ные преимущества при получении чинов и замещении должностей. Но в целом закон был выгоден прежде всего рядовому дворянству, его представители получали реальную возможность подниматься на такие вершины власти, которой они не имели раньше.

Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осу- ществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образова- нием, специальной подготовкой. Обучение дворянских недорослей осуществлялось часто в принудительном порядке (за уклонение от службы налагалось взыскание).

Церковная реформа Важную роль в утверждении абсолютизма играла церковная реформа. Преобразования Петра I вызывали протест со стороны консервативного боярства и духовенства. Глава право- славной церкви патриарх Андриан открыто высказывался против ношения иноземного платья и бритья бороды. Во время казни бун- товщиков-стрельцов на Красной площади патриарх, моля об их по- щаде, с крестным ходом пришел к Петру в Преображенское, но царь его не принял. После смерти партриарха Андриана в 1700 г. Петр I запретил избирать ему преемника, вокруг которого могли бы сосре- доточиться противники преобразований. Он назначил «местоблюсти- телем патриаршего престола» рязанского митрополита Стефана Яворского, но не предоставил ему прав, принадлежавших патриарху.

В 1721 г. патриаршество было ликвидировано, для управления церковью была создана Духовная коллегия — Святейший правитель- ствующий Синод. В проведении церковной реформы деятельно участвовал псковский епископ, умный и образованный Феофан Прокопович. В 1719 г. им был написан «Духовный регламент», тщательно отредактированный самим Петром I. В «Духовном рег- ламенте» отмена патриаршества объяснялась несовершенством еди- ноличного управления церкви и политическими неудобствами, происходившими от возвеличения церковной высшей власти как

«равносильной царской власти и даже выше ее».

В Синод входили назначенный президентом Стефан Яворский, два вице-президента и восемь членов из представителей высшего черного и белого духовенства. После смерти Стефана Яворского Петр не назначил ему преемника, а фактической главой Духовной коллегии являлся светский обер-прокурор Синода, который должен был следить за действиями Духовной коллегии.

Учреждением Синода Петр подчинил церковную власть светской.

Реформа местного управления В начале своего царствования Петр пытался использовать прежнюю систему местного управления, по- степенно вводя взамен назначаемых выборные элементы управле- ния. Так, указом 10 марта 1702 г. предписывалось участие в управ- лении с главными традиционными администраторами (воеводами) выборных представителей дворянства. В 1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.

В 1708 г. в стране была проведена реформа, которая совершенно изменила систему местного управления. Ей был посвящен указ «Об учреждении губерний и о росписании к ним городов» (18 декабря 1708). Основная цель этой реформы — обеспечение армии всем не- обходимым: с полками армии, распределенными по губерниям, ус- танавливалась прямая связь губерний через специально созданный институт кригскомиссаров. Согласно этому указу вся территория стра- ны была разделена на восемь губерний. Московская включала в свой

состав 39 городов. Ингерманландская (позднее С.-Петербургская) — 29 городов. Еще два города этой губернии — Ямбург и Копорье бы- ли отданы во владение князю Меншикову. К Киевской губернии было приписано 56 городов, к Смоленской — 17 городов, к Архан- гелогородской (позднее Архангельской) — 20 городов, к Казанской — 71 городской и сельский населенный пункт. К Азовской губернии, кроме 52 городов, были отнесены 25 городов, приписанных к кора- бельным делам. К Сибирской губернии было приписано 26 городов,

«да к Вятке 4 пригородка»1. В 1711 г. группа городов Азовской гу- бернии, приписанная к корабельным делам в Воронеже, стала Во- ронежской губернией. Губерний стало девять. В 1713—1714 гг. чис- ло губерний возросло до 11.

Так началась реформа областного управления. В окончательном виде она сформировалась только к 1719 г., накануне второй област- ной реформы.

По второй реформе одиннадцать губерний были разделены на 45 провинций, во главе которых были поставлены губернаторы, ви- це-губернаторы или воеводы. Провинции делились на округа — дистрикты. Администрация провинций подчинялась непосредст- венно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контора, Юсти- ции и Вотчинная) располагали на местах собственным аппаратом из камеристов, комендантов и казначеев. В 1713 г. в областное управление было введено коллегиальное начало: при губернаторах учреждены коллегии ландратов (от 8 до 12 человек на губернию), избираемых местным дворянством.

Областная реформа, отвечая наиболее актуальным потребностям самодержавной власти, была в то же время следствием развития бюрократической тенденции, характерной уже для предшествующе- го периода. Именно с помощью усиления бюрократического эле- мента в правлении Петр намеревался решать все государственные вопросы. Реформа привела не только к сосредоточению финансо- вых и административных полномочий в руках нескольких губерна- торов — представителей центральной власти, но и к созданию на местах разветвленной иерархической сети бюрократических учреж- дений с большим штатом чиновников. Прежняя система «приказ — уезд» была удвоена: «приказ {или канцелярия) — губерния — провин- ция — уезд». Губернатору подчинялись четыре его непосредствен- ных подчиненных: обер-комендант отвечал за военные дела, обер- комиссар и обер-провиантмейстер — за денежные и хлебные сборы, ландрихтер — за судебные дела. Во главе провинции обычно стоял воевода, в уезде финансовое и полицейское управление возлагалось на земских комиссаров, частично избираемых уездными дворянами, частично назначаемых сверху.

Губернаторам перешла часть функций приказов (особенно тер- риториальных), их количество было сокращено.

1 Подробнее см.: Российское законодательство. М., 1986. Т. 4. С. 166—169.

Указ об учреждении губерний завершил первый этап реформы местного управления. Губернское управление осуществлялось губер- наторами и вице-губернаторами, выполнявшими в основном воен- ные и финансовые функции управления. Однако это деление оказа- лось слишком крупным и не позволяло осуществлять на практике управление губерниями, особенно при существовавших тогда комму- никациях. Поэтому в каждой губернии были крупные города, в кото- рых управление осуществляла прежняя городская администрация.

Реформа городского управления Вокруг вновь образованных промышленных предприятий, мануфактур, приисков, шахт и верфей появлялись новые поселения городского типа, в которых стали формироваться органы самоуправления. Уже в 1699 г. Петр I, желая предоставить городскому сословию полное самоуправление по типу Запада, приказал учредить бурмистерскую палату. В городах стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магист- раты. Стало оформляться юридически городское сословие. В 1720 г. в Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, которому было поручено «ведать все городское сословие в России».

По регламенту Главного магистрата 1721 г. оно стало делиться на регулярных граждан и «подлых» людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии. Первая гильдия — банкиры, куп- цы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера. Вторая гильдия — ремеслен- ники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы. Гильдии управ- лялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения («обретающиеся в наймах, в черных работах и тем подоб- ные») выбирал своих старост и десятских, которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить об их удовлетворении.

По европейскому образцу создавались цеховые организации, в ко- торых состояли мастера, подмастерья и ученики, руководимые стар- шинами. Все остальные горожане в гильдии не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места проживания.

Деление на гильдии оказалось чистейшей формальностью, так как проводившие его военные ревизоры, прежде всего заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих к ним отношения.

Государство и армия Военная реформа была одним из важнейших звеньев в цепи государственных преобразований начала XVIII в. После неудачных походов на Азов (1695—1696) прекратило свое существова- ние дворянское конное ополчение. Образцом для преобразований во- енных частей стали полки личной охраны Петра I — Преображенский, Семеновский и Бутырский. Стрелецкое восстание 1698 г. ускорило лик- видацию старых стрелецких подразделений и их расформирование.

С 1699 г. начинается формирование рекрутской системы набора в армию. Указ от 19 ноября 1699 г. предусматривал формирование 30 пехотных солдатских полков из «даточных» и «охочих» людей. А указ 1705 г. завершил «складывание» рекрутчины.

Офицерский корпус, как правило, состоял из дворян. Служба в ар- мии как для солдат, так и для офицеров стала пожизненной. Офи- церы, как указывалось, перестали получать за службу поместные оклады землей и крестьянами и были переведены на государственное денежное жалованье (солдаты также получали жалованье). Все это ста- вило солдат и офицеров в зависимость от царской власти и превраща- ло в надежную опору абсолютизма.

К 1705 г. было собрано уже 27 полков, набор осуществлялся по установленным рекрутским округам. Первый набор был произведен в 1705 г., до 1710 г. наборы производились ежегодно по норме — один рекрут с 20 тягловых дворов. Каждый набор составлял около 30 тыс. рекрутов. С 1723 г. на основе переписи была введена систе- ма подушной раскладки рекрутов (до 1725 г. было проведено 53 рекрутских набора, давших 284 тыс. солдат). Закрепленный поря- док позволил сформировать многочисленную армию. Если в 1699 г. было создано 2 гвардейских, 27 пехотных и 2 драгунских полка, то к 1708 г. петровская армия насчитывала уже 52 только пехотных полка. К концу правления Петра 130-тысячная армия состояла из трех родов войск — пехоты, кавалерии и артиллерии. Кроме того, около 70 тыс. находилось в гарнизонных войсках, 6 тыс. — в ландмилиции (опол- чении) и свыше 105 тыс. — в казачьих и иных иррегулярных частях. Система рекрутских наборов оказалась устойчивой и достаточно эффективной, просуществовав без изменений 170 лет — до 1874 г.

В начале XVIII в. управление армией осуществляли Разрядный приказ и Приказ военных дел, созданный для руководства полками

«нового строя». Были упразднены Иноземский и Рейтарский при- казы. Обеспечением армии ведали Приказ генерал-комиссара, Приказ артиллерии (1700) и Провиантский приказ (1700). Стрельцы находились в подчинении Приказа земских дел. После создания Сената часть военного управления переходит к нему и часть Воен- ной канцелярии, созданной из слившихся военных приказов. Цен- трализация военного управления завершилась созданием Военной коллегии (1719) и Адмиралтейства (1718).

В 1719 г. вводится изданный в 1716 г. Устав воинский, регламенти- ровавший состав и организацию армии, отношения командиров и под- чиненных, обязанности армейских чинов.

Одновременно с регулярной армией создавался военно-морской флот. Основные усилия были сосредоточены на создании Балтий- ского флота. В 1708 г. был спущен первый 28-пушечный фрегат на Балтике. Через 20 лет российский флот на Балтике был самым мощ- ным: 32 линейных корабля, 16 фрегатов, 8 шняф, 85 галер и других мелких судов. Набор осуществлялся также из рекрутов (первый в 1705).

Для обучения морскому делу составлялись инструкции: «Артикул корабельный», «Инструкция и артикулы военные Российскому флоту» и «Регламент адмиралтейский» (1722). В 1720 г. был при- нят Морской устав. Над воинским уставом Петр I работал целый год, а над морским — пять лет.

Для вновь создаваемой регулярной армии требовались обмунди- рование и амуниция. Необходимые для этого средства правительст- во выискивало, увеличивая косвенные налоги. Следует отметить, что из расходного бюджета страны, последнего бюджета, составлен- ного при Петре I на 1724 г., на статью «военный расход» приходи- лось: на сухопутное войско (из подушной подати) — 4 596 493 руб., на флот — 1 200 000 руб. Расход на войско и флот составлял 67% всего сметного дохода бюджета. Войско стало обходиться стране до- роже, чем до Петра I, когда на него расходовалось менее 50% смет- ного дохода, хотя сам доход был значительно выше. В.О. Ключев- ский, приводя сопоставимые данные бюджетов 1680 и 1724 гг. «на наши деньги» называет следующие цифры: бюджет 1680 г. равнялся 20 млн руб., а бюджет 1724 г. — 70 млн руб.

Петровская государственная реформа, а также преобразование армии привели, с одной стороны, к достаточно четкому разделению военной и гражданской служб, а с другой — ознаменовались широ- ким распространением практики участия профессиональных воен- ных в государственном управлении. Это выражалось, прежде всего, в регулярном использовании военных, особенно гвардейцев, в ка- честве эмиссаров царя, наделенных для исполнения своего сроч- ного задания чрезвычайными полномочиями, что открывало им дорогу к применению репрессий и насилия в отношении админи- страции и населения. Такое сложное мероприятие государственной важности, как перепись населения — ревизия, также было осущест- влено силами военных.

Подушная перепись привела к введению нового порядка содер- жания и размещения войск. Полки были расселены на землях тех крестьян, с «подушного числа» которых взималась подать на нужды этого полка. В итоге воинские части 200-тысячной армии размеща- лись практически в каждом уезде страны (за исключением окраин), причем постойная повинность, ранее временная, становилась для большинства крестьян постоянной. Претворение в жизнь этой идеи стало тяжелым бременем для крестьян.

Изданные законы о поселении полков — «Плакат» 1724 г. — должны были регулировать отношения населения с войсками, од- нако на практике власть командира полка была выше власти мест- ной гражданской администрации.

Реформа судебной системы Переход к абсолютизму знаменовался и судебной реформой. Высшей судебной инстанцией был монарх. Его компетенция в сфере судопроизводства была неограниченной.

Следующей инстанцией был Сенат, подчиняющий себе Юстиц- коллегию (в числе всех других) и всю систему судебных учрежде- ний. Сенат являлся высшей апелляционной инстанцией, и его ре- шения были окончательными. Судебными функциями (по делам своих чиновников) наделялись приказы и коллегии. Коммерц- коллегия рассматривала торговые и вексельные споры, Вотчинная коллегия — земельные споры, Мануфактур-коллегия — дела членов цехов (мастеров, рабочих и учеников), Камер-коллегия — финансо- вые правонарушения. Юстиц-коллегия была апелляционной инстан- цией для нижестоящих судов, проводила для них работу по обобще- нию судебной практики и подбору кадров.

Судебные органы были многообразными. В 1713 г. в губерниях учреждались ландрихтеры. Указом 8 января 1719 г. было предписано учредить 11 надворных судов, из них только пять совпадали с губер- ниями, в трех губерниях (Петербургской, Рижской и Сибирской) было по два надворных суда, но в Архангельской и Астраханской не было ни одного. Надворные суды состояли из президента, вице- президента и членов суда (до шести человек). Надворный суд рас- сматривал дела по доносам фискалов, уголовные и гражданские дела, выступал в качестве апелляционной инстанции к нижним судам.

Низшей инстанцией служили нижние суды двух составов: колле- гиальные, называвшиеся провинциальными, назначенные в наиболее важных городах, и единоличные, городовые или земские суды по не- значительным городам с их уездами.

С 1720 г. при надворных судах учреждались прокуроры, следив- шие за правильностью судопроизводства.

Надворному суду подчинялись нижние суды двух видов: колле- гиальные и единоличные. Их юрисдикция распространялась на дворянское сословие. Крестьян по малозначительным делам судили помещики. Горожане судились в магистратах, духовенство — в кон- систории при епархиальных архиереях, в Управлении духовных дел и в Синоде. Политические дела рассматривались в Преображенском приказе или в Тайной канцелярии.

В 1722 г. была проведена радикальная судебная реформа. Были упразднены нижние суды. В провинциях судебная власть была воз- вращена провинциальным воеводам единолично или с асессорами. В отдаленных от провинциального центра городах воевода назначал судебного комиссара, получавшего право рассматривать незначитель- ные уголовные и гражданские дела.

В качестве апелляционной инстанции для провинциальных судов сохранялись надворные суды, исключительным правом которых яв- лялось рассмотрение дел, по которым назначалась смертная казнь.

Параллельно с гражданской судебной системой образовывались военные суды. Высшей инстанцией в этой системе был генеральный кригсрехт, рассматривающий наиболее важные дела, связанные с госу- дарственными или воинскими преступлениями. Нижней инстанцией

был полковой кригсрехт, рассматривающий все остальные дела. Воен- ные суды также были коллегиальными, при каждом из них состоял аудитор, наблюдавший за законностью правосудия. Приговоры гене- рального кригсрехта выносились на утверждение в военную коллегию.

Новыми чертами организационной судебной системы в первой четверти XVIII в. стали:

• коллегиальное устройство судов;

• попытки (правда, неудачные) отделить судебную организацию и функцию от административной;

• учреждение контроля за деятельностью судов со стороны спе- циально учрежденных органов (прокуроров, фискалов, аудито- ров), совмещение гражданской и военной юстиции.

Итоги петровских преобразований управления В 1718 г. была образована Тайная канцелярия, ликвидированная в 1726 г. В 1729 г. ликвидируется Преображенский приказ и розыскные функции пе- редаются Верховному тайному совету, ас 1731 г. — Канцелярии тай- ныхрозыскныхдел.

Петровское законодательство отличается от предыдущего значи- тельно меньшей казуистичностью, более высоким уровнем обобще- ний, более четкой схемой и последовательностью. От формулировки закона Петр требовал четкости и ясности: «Надлежит законы писать ясно, чтобы их не перетолковывать». Вместе с тем и в содержании законов, и даже в их названиях, нашла отражение его любовь ко всему западному. Петровский идеал рационального и справедливого государства, регулируемого хорошими законами, оказался утопией.

В итоге административных преобразований в России было за- вершено оформление абсолютной монархии. Царь получил возмож- ность неограниченно и бесконтрольно управлять страной при помо- щи полностью зависимых от него чиновников. Неограниченная власть монарха нашла законодательное выражение в 20-м артикуле Воинско- го устава и Духовном регламенте: власть монархов есть самодержав- ная, которой повиноваться сам Бог повелевает. Внешним выражением утвердившегося в России абсолютизма является принятие в 1721 г. Петром I титула императора и наименования «Великий».

Своими победами Петр присоединил к России Эстляндию, Лиф- ляндию с прилегающими островами Финляндии и закончил Швед- скую войну Ништадским миром, в 1721 г. заключив который, по хо- датайству всех сословий государства, принял титул Императора Всероссийского, Отца Отечества и Великого, и с того времени была установлена следующая форма его царского титула: «Божьею Мило- стью Мы, Петр I Император и Самодержец Всероссийский» (Иллю- стрированнаяхронология... С.39).

К важнейшим признакам абсолютизма относятся бюрократиза- ция аппарата управления и его централизация. Новая государствен- ная машина в целом работала гораздо эффективнее старой. Но в нее

была заложена «мина замедленного действия» — отечественная бю- рократия. Е.В. Анисимов в книге «Время петровских времен» пишет:

Бюрократия — необходимый элемент структуры государства но- вого времени. Однако в условиях российского самодержавия, когда ничем и никем не ограниченная воля монарха — единственный ис- точник права, когда чиновник не ответственен ни перед кем, кроме своего начальника, создание бюрократической машины стало и свое- образной «бюрократической революцией», в ходе которой был запу- щен вечный двигатель бюрократии.

Реформы центрального и местного управления создали внешне стройную иерархию учреждений от Сената — в центре до воевод- ской канцелярии — в уездах.