Теории государственного управления: исторические этапы развития

Исторический аспект управления содержит обширное теоретико-практическое знание, поскольку представляется возможность оценить место и роль управления в различных типах человеческой цивилизации, равно как и при решении абсолютно различных социальных, религиозных, национальных проблем. Относительно основополагающих принципов и содержательной стороны довольно много размышляли, испытывая его на собственном опыте, правители, государственные деятели, мыслители и полководцы с времен Древнего Китая, Вавилона, Древнего Египта, Древнего Рима. Именно исторический анализ более всего свидетельствует о том, что управление всегда – в разные исторические эпохи и в разных национальных культурах – отличалось сложным, многогранным характером.

Существенный импульс к разработке теории государственного управления был дан реформами, централизованно проводимыми в системе государственного администрирования в США и странах Западной Европы в последние десятилетия XIX в. и в первые десятилетия XX в.

В эволюции науки государственного управления прослеживают 3 этапа:

• 1880-1920-е гг.;
• 1920-1950-е гг.;
• 1950-е гг. – по настоящее время.

«Поколением предшественников», основоположниками теории государственного управления называют В.Вильсона, Ф.Гуднау, М.Вебера.

Профессор и будущий президент США В.Вильсон в работе «Наука государственного управления» (1887) сделал небезуспешную попытку переориентации политологии на изучение «организации и методов работы правительственных учреждений» в целом.

Именно В. Вильсон предложил модель «административной эффективности», основой которой стало использование в государственном управлении методов организации управления бизнесом, равно как и обоснование необходимости высокого профессионализма в системе государственного администрирования. По его мнению, задача государственной администрации состоит, в первую очередь, в оперативном и компетентном проведении в жизнь (реализации) решений политических лидеров.

Взгляды американского ученого Дж.Гуднау весьма тесно смыкаются с теоретическим положениями, выдвинутыми В.Вильсоном. Гуднау также полагал, что требуется четкое разграничение функций между политиками и администраторами. Существенный вклад в разработку теории государственного управления и формулирование универсальных принципов бюрократической организации внес М.Вебер.

В работах Вебера, Вильсона, Гуднау были высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории государственного управления: 1) для реформирования аппарата управления необходимо его хорошо знать и, соответственно, изучать с научных позиций; 2) аппарат государственно-административного управления должен быть отделен от сферы политики.

Под влиянием возрастающего интереса к вопросам научного управления (менеджмента), независимого от политической идеологии, а также стремления выработать системный аналитический подход к государственному администрированию, в 1916г. в Вашингтоне по инициативе Роберта Брукингса возник первый в истории Институт правительственных исследований. Аналогичные исследовательские центры и институты в Европе стали появляться в 1920-1930-е гг., хотя, например, в Великобритании изучение теоретических вопросов государственного управления началось еще в ХIХ в. в Лондонской школе экономических и политических наук и далее продолжилось в Оксфорде, Кембридже, Ливерпульском и других университетах.

На протяжении второго этапа в развитии теории административно-государственного управления (1920-1950-е гг.), особых успехов добились американские ученые, а в 1926г. появился первый учебник по государственному управлению «Введение в науку о государственном управлении». Основными научными направлениями этого периода стали «классическая школа» и «школа человеческих отношений». Если главной идеей концепций выдающихся представителей «классической школы» (А.Файоль, Л.Уайт, Л.Урвик, Д.Муни) был тезис о системе административно-государственного управления как либерально-функциональной организации, то их оппоненты из «школы человеческих отношений» (М.Фоллет, А.Маслоу, Э.Мейо, У.Мерфи) привлекли внимание к изучению социально-психологических отношений в государственном администрировании.

Наиболее влиятельными направлениями третьего этапа в развитии теории административно-государственного управления (начиная с 1950-х гг.) стали поведенческий (бихевиористский), системный и ситуационный подходы.

Представители бихевиористского направления Г.Саймон, Д.Смитцберг, В.Томпсон, Ф.Герцберг, Д.Истон утверждали, что государственное управление основывается на взаимоотношениях между администрацией и органами, формируемыми на основе народного волеизъявления, поэтому в центре их влияния было изучение поведения индивидов как избирателей.

Г.Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования, как в теоретическом, так и в эмпирическом плане. Д.Трумэн разработал концепцию «группы интересов», которая используется для аналитических целей в государственном управлении.

Представители структурно-функционального, системного (Алмонд, Парсонс, Истон, Мертон) и ситуационного подходов обратили внимание на факторы, направленные на интеграцию и стабильность существующей системы государственного управления.

В частности, применение теории систем к государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих его частей, которые неразрывно взаимодействуют с внешним миром. В настоящее время системный подход является одним из самых влиятельных направлений в теории государственного управления.

Логическим продолжением теории систем стал ситуационный подход, который, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям, внес значительный вклад в развитие государственного администрирования, наиболее яркими представителями которого являются П.Чекланд и С.Биэр.