В.1.3. Предмет и методы государственного и муниципального управле­ния

Сущность и содержание государственного и муниципального управления

Основные законы, закономерности и принципы го­сударственного и муниципального управления

Предмет и методы государственного и муниципального управле­ния

Сущность и содержание государственного и муниципального управления

КРАТКОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ПРОГРАММНОГО МАТЕРИАЛА

Тема 1. Общие вопросы науки государственного и муниципального управления

1.2. Развитие науки государственного управления

Для выявления сущности государственного и муниципального управления (ГМУ) необходимо вспомнить, что окружающий нас мир имеет три составляющие, определяемые формами движения материи: неживую природу, живую природу и человеческое общество.

Управление в неживой природе или технических системах (производственные процессы, механизмы и пр.) называют управлением вещами и его изучают в основном технические науки.

Управление в живой природе называют управлением биологическими системами, которое является объектом изучения естественных наук.

Управление как воздействие на людей, их группы, коллективы, классы относят к социальному управлению и оно изучается общественными (социальными) науками.

Социальное управление: в узком значении – это процесс воздействия на коллективы людей для достижения поставленных целей;

в широком смысле - это сфера деятельности людей или определенный вид человеческой деятельности.

Управленческий труд возникает всегда, как только процесс производства приобретает общественный характер (по Марксу).

Объективная необходимость управленческого труда порождает особую группу работников – управляющих (управленцев). При этом в сферу деятельности по социальному управлению кроме управленческих работников входят научные работники этой области, а также преподаватели, готовящие управленческие кадры.

Сущность социального управления заключается в целенаправленном, организующем воздействии на коллективы людей для обеспечения материальных и духовных условий их жизнедеятельности.

Социальное управление разделяется соответственно сферам общественной жизни на: управление социально-политической сферой или управление государством; управление экономикой (производством); управление сферой духовной жизни; управление семейно-бытовой сферой.

В государствоведении управление рассматривается на трех уровнях управления:

1. Управление делами общества, которое осуществляется посредством социального управления. Субъект последнего – политическая система общества, включающая государство, политические и общественные организации, объединения граждан;

2. Управление делами государства, которое включает:

- непосредственно осуществление государственной власти (субъект – законодательные органы государственной власти);

- государственное управление (субъект – исполнительные органы государственной власти);

- правосудие и прокурорский надзор (субъекты – органы суда и прокуратуры):

3. Непосредственно государственное управление, понимаемое как деятельность государственных органов исполнительной власти – органов государственного управления.

Следует отметить, что термин «орган государственного управления» до принятия Конституции Российской Федера­ции в 1993 году применялся наряду с термином «орган ис­полнительной власти». Так, в заголовке статьи первой Зако­на Российской Федерации «О Совете Министров — Прави­тельстве Российской Федерации» указывается, что «Совет Министров Российской Федерации — высший орган государ­ственного управления Российской Федерации». Далее в тек­сте этой статьи говорится, что «Совет Министров —Прави­тельство Российской Федерации является органом исполни­тельной власти Российской Федерации».

Рассматривая вопрос о соотношении категорий исполни­тельной власти и государственного управления, необходимо учитывать, что первая в значительной степени является по­литико-правовой, а вторая — организационно-правовой. Не­смотря на то, что в Конституции Российской Федерации не упоминается о государственном управлении, оно является реальностью, без которой невозможно функционирование государственно-властного механизма.

Все это позволяет сде­лать вывод: государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого прак­тически реализуется исполнительная власть.

Несмотря на широкое распространение термина «государственное управление», единого определения содержания данного термина нет.

Одни авторы под государственным управлением понима­ют практическое, организующее и регулирующее воздейст­вие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Другие — как деятель­ность всего государственного аппарата по регулированию об­щественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами. Третьи — как практическую организующую деятельность государства на основе и во ис­полнение законов, состоящую в осуществлении исполнитель­но-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом государственного управления. Четвертые — как организующую, исполнительно-распорядительную деятель­ность органов государства, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном практиче­ском выполнении функций государства. (Атаманчук Г.В., Курашвили Б.Н., Манохин В.М., Васильев П.Т.)

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии с пунктом 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации, образуют единую систему исполнительной вла­сти в Российской Федерации. Однако эта единая система ис­полнительной власти включает лишь те органы субъектов Рос­сийской Федерации, которые наделены полномочиями по предме­там совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, согласно пункту 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации, субъекты Россий­ской Федерации осуществляют собственное правовое регу­лирование, включая, принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Кроме того, пункт I статьи 77 Конституции Российской Федерации дает право субъектам Российской Федерации са­мостоятельно устанавливать систему органов государствен­ной власти. Поэтому в субъектах Российской Федерации мо­гут образоваться органы государственной исполнительной власти, не входящие в единую систему исполнительной вла­сти Российской Федерации, что характеризует ограничен­ность вышеуказанной единой системы органов государствен­ного управления.

Муниципальное управление осуществляется исполни­тельными органами местного самоуправления. Органы мест­ного самоуправления, согласно пункту 5 статьи 14 федерального закона «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации», не входят в сис­тему органов государственной власти. Осуществление мест­ного самоуправления органами государственной власти и го­сударственными должностными лицами не допускаются.

Для реализации функций исполнительной власти феде­ральные органы исполнительной власти, органы исполни­тельной власти субъектов федерации и местного самоуправ­ления осуществляют распорядительные функции, длячего они наделяются законодательством правом издания (приня­тия) правовых актов в пределах своей компетенции.

Таким образом, органы исполнительной власти - органы государственного и муниципального управления по характе­ру деятельности являются исполнительно-распорядитель­ными.

Ранее приведенные определения государственного управ­ления не вызывают возражений. Однако они носят общий характер и не являются конструктивными, т. е. не содержат идей, указывающих на то, как следует строить и совершен­ствовать государственное управление.

Наиболее конструктивным определением понятия управ­ления является его определение, которое дается, в киберне­тике как перевод системы в заданное состояние.

В соответствии с вышеизложенным под государственным или муниципальным управлением понимается деятельность государственного или муниципального исполнительно-рас­порядительного органа по воздействию на объект управле­ния для его перевода в состояние, необходимое для дости­жения цели соответствующего территориального образова­ния, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законода­тельной (представительной) власти.

В. 1.2. Развитие науки государственного управления

Возникновение науки государственного управления восходит к Древнему Китаю, древнеиндийской культуре, античным временам. Активное становление науки государствен­ного управления в Европе началось в 17 веке, но первой серьезной работой, созданной на собственной концептуальной основе, стали «Очерки об администрации» (1845 г.) Алек­сандра Франсуа Вивьена, имевшей практические результа­ты. Эта работа послужила основой для создания во Фран­ции специализированных министерств, разработки закона о государственных служащих и процедуры их набора, прове­дения деконцентрации аппарата. По предложению Вивьена была создана Школа администрации.

В конце XIX и в начале XX в. период господства, по выражению Ф. Энгельса, юридического мировоззрения, ког­да государство выполняло преимущественно охранительные функции, изучение проблем государственного управления осуществлялось в пределах зародившейся науки админист­ративного права. Одновременно с этим в ряде развитых стран формировалась наука государственного управления.

Административное право рассматривалось как совокуп­ность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи с деятель­ностью органов государственного управления, а также осу­ществлением другими государственными органами управ­ленческой деятельности внутриорганизационного характера.

В государствах со сложившейся наукой административ­ного права возникала тенденция расширения ее предмета с включением в него проблем государственного управления.

В качестве таких государств могут рассматриваться Гер­мания и Италия, где наука административного права сбли­жается с наукой о государственном управлении и обогащает­ся ею, однако продолжает развиваться на собственной осно­ве. В тех же странах, где получила развитие наука государственного управления, наблюдалась обратная карти­на. Например, в США наука административного права рас­сматривалась в широком плане, включая в изучение проблемы организационной структуры государственной админист­рации. С возникновением в США науки государственного управления проблемы организационной структуры админи­страции отошли к ней. Существующая в США наука административного права ограничивается исследованием вопросов правового регули­рования в области государственного управления.

Основоположником американской науки государственно­го управления (public administration) считают Вудро Виль­сона (1856—1924), ставшего впоследствии президентом США. В статье «Наука государственного управления» Вильсон доказывал необходимость изучения правительст­венных учреждений США как аппарата управления незави­симо от политики. При этом он предлагал методы проведе­ния таких исследований. Наличие огромных материальных средств позволило создать во всех ведущих университетах США школ государственного управления, которые обеспе­чивали решения трех основных задач: подготовку государст­венных служащих, повышение их квалификации и проведе­ние научных исследований в сфере государственного управ­ления. Это способствовало быстрому развитию науки государственного управления. Главным стимулом ее разви­тия явилась необходимость совершенствования государст­венного управления в условиях самоуправления местных со­обществ — городов и графств.

Значительное место в работах американских авторов по государственному управлению отводится изучению конкрет­ных ситуаций в управлении (метод «кейс стади»), в которых большое внимание уделяется социологической и психологи­ческой мотивации.

Метод «кейс стади» издавна применялся в США в сфере права и частного предпринимательства (деловые игры). С 1944 г. этот метод широко стал использоваться в школах го­сударственного управления ведущих университетов страны. При таком изучении в качестве объекта берутся отдельные события, например, подготовка нормативного акта или рас­смотрение обращения гражданина. В процессе изучения и анализа события определяются различные варианты реше­ний, выявляются общие тенденции.

Метод «кейс стади» нашел широкое распространение в других странах. Например, во Франции он применяется для обучения государственных служащих в Национальной адми­нистративной школе и других учебных заведениях, а также для повышения квалификации и переподготовки государст­венных служащих в центральной службе организации и ме­тода, Техническом институте государственной администра­ции.

В 1937 г. в США Лютер Гулик, Урвик и другие авторы выпустили труд «Сборник докладов по проблемам науки го­сударственного управления». Основной идеей этой работы явилось применение Р.О.S.D.CO.R.B. как схемы постро­ения любой администрации Эта аббревиатура расшифровы­вается следующим образом:

«Р» -Planning -означает общее представление о целях управления и среднесрочное планирование, осуществляемое администрацией.

«0» -Organizing-организация нижестоящих подразде­лений в администрации

«S» - Staffing -организация штабов в различных управ­ленческих службах, являющимся определенным способом передачи команд.

«D» - Directing - процедура принятия решений, как в федеральных, так и в местных звеньях администрации.

«СО» - Coordinating - изучение взаимодействий внутри административных единиц и между административными единицами одного уровня

«R» - Reporting - информирование управляемых и под­чиненных.

«В»- Budgeting - финансирование и оценка стоимости управленческих решений.

В результате этих исследований в США, азатем в Анг­лии были созданы службы «С — М» (организации и мето­да). Такие службы сейчас существуют также почти во всех министерствах Франции. Целью этих служб является посто­янное изучение возможностей совершенствования аппарата государственного управления.

Декретами о деконцентрации управления от 14 марта 1964 г. эти методы распространены на префектуры регионов и департаментов Франции. Возглавляет эту работу создан­ная при министерстве финансов центральная служба органи­зации и метода (УСОМ).

После Второй мировой войны по предложению министра обороны США Макнамары в государственное управление США внедрена система Р.Р.В. (планирование, программи­рование, составление бюджета)

Во Франции эта система применяется над названием R.С.В. (рационализация бюджетных альтернатив). Она применяется с использованием системного анализа, предус­матривающего полное и точное определение поставленных целей (точность обеспечивается использованием ЭВМ) и оценку усредненной стоимости каждой операции. На основе этих методов удается получение ясного представления о ва­риантах решений, выбор которых осуществляют политиче­ские органы.

В Англии исследование проблем государственного управ­ления осуществляется наукой административного права, ко­торая не имеет обособленной системы норм. Ее предмет «тес­но соприкасается с внеправовым явлением, изучаемой по­литической наукой, т. е. с управлением». При этом адми­нистративное право не отличается по своему содержанию от конституционного. Они имеют общие источники и регулиру­ют осуществление функций государственной власти. И кон­ституционное право, и административное право является час­тью публичного права. Они различаются тем, что конститу­ционное право имеет дело с организацией и функциями государственной власти в статике, административное пра­во—в динамике.

Особенностью английского государственного управления является создание новых форм органов управления — пуб­личных корпораций. Они представляют собой нечто среднее между национализированным и частным предприятием, осу­ществляют руководство предприятиями, имеющими обще­национальное значение. Основу деятельности публичных корпораций может составлять коммерческое предпринима­тельство, например, для руководства газовой и электриче­ской промышленностью.

Наиболее характерными чертами публичных корпораций являются, во-первых, наличие индивидуальной корпоративной правосубъективности, представленной ей статусом или по патенту, во-вторых, наличие круга обязанностей управ­ленческого характера, закрепленных в учредительном стату­се или патенте; в-третьих, обладание независимостью от цен­трального правительства и способностью действовать от сво­его имени.

На английские исследования в сфере государственного управления значительное влияние, так же как и на исследо­вание в этой сфере в других странах, оказывает североаме­риканская наука государственного управления. В основ­ном это влияние осуществляется посредством использования науки предпринимательского менеджмента в государствен­ном управлении, представленных различными школами американского менеджмента: классической (Ф У. Тейлор, А. Файоль, Г. Эмерсон, Л. Гьюлик, Л. Урвик, М. В. Вебер, Т. Форд), «Человеческих отношений» - (Э. Мейо, Д. Макгрегор), эмпирической (П. Дракер, Л. Ньюмен, Т. Саймон и др.), «Новой» школы (Р. Акофф, Л. Бертаманфи, С. Бир и др.).

Исследования в сфере государственного управления в Скандинавских странах характеризуются спецификой своеоб­разной системы контроля за деятельностью администрации «омбудсмен» (или «человек по рассмотрению жалоб»). На­пример, в Швеции с 1809 г. существует инспекторский орган парламентского омбудсмена, включающий четырех парламент­ских омбудсменов. Один из них считается главным. Избирают­ся они на четырехлетний срок. Омбудсмены следят за действи­ями должностных лиц всех уровней, расследуя и пресекая зло­употребления властью и нарушения закона.

Омбудсмены, назначаемые правительством, следят за со­блюдением норм торговли и прав потребителей, за осущест­влением закона о равноправии мужчин и женщин, соблюде­нием этнических норм органами прессы. При нарушении прав любой гражданин может обратиться с письменной жа­лобой к парламентскому омбудсмену.

В России до 1917 г. существовала школа административ­ного права, в границах которой исследовались проблемы го­сударственного управления

Земская реформа в России XIX в. инициировала разра­ботку вопросов государственного управления, которым по­священы работы Андриевского И. Е. «О наместниках, вое­водах и губернаторах», Лохвицкого А. В. «Губерния, ее зем­ские и правительственные учреждения» (1864), Васильчикова А. И. «О самоуправлении» (1870- 1871), Алексеева А С. «Начала современного правового госу­дарства и русский административный строй» (1905), Грибовского В. М. «Государственное устройство и управление Российской империи» (1912), Елистратова А. И. «Основные начала административного права» (1914).

Вышедшие в предреволюционные годы труды А. А. Бог­данова (1873-1928) «Всеобщая организационная наука (тектология)» (1913-1917) предвосхитили некоторые идеи ки­бернетики и общей теории систем. «Мой исходный пункт,— писал А. А. Богданов,— заключается в том, что структурные отношения могут быть обобщены до такой степени формаль­ной чистоты схем, как в математике отношения величин, и на такой основе организационные задачи могут решаться способами, аналогичными математическим». Эти идеи в то время большинством не были поняты и не получали ши­рокого распространения.

После окончания гражданской войны руководством стра­ны была поставлена задача перестройки государственного аппарата на научной основе. В связи с тем, что дореволюци­онная наука административного права не могла обеспечить этот процесс необходимыми научными знаниями, возникла потребность в развитии науки управления. Ее формирование осуществлялось в рамках движения научной организации труда и управления, сформировавшегося на основе работ за­рубежных специалистов по управлению: Тейлора, Файоля, Черча, Эмерсона, Форда и других. Для широкого изучения и внедрения научной организации труда и управления был создан целый ряд научно-исследовательских организаций.

Исследования в области наук управления и администра­тивного права были прерваны в середине 30-х годов. Исс­ледования по административному праву были возобновлены после первого Всесоюзного совещания по вопросам науки Советского государства и права в июле 1938 г.

Поскольку возрождения науки управления не состоя­лось, исследование проблем государственного управления перешло к науке административного права. В течение более 20 лет наука административного права исследовала пробле­мы государственного управления.

В начале 60-х годов в нашей стране возобновились иссле­дования проблем управления, но уже на новой основе. Ус­ловно можно выделить три направления, по которым разви­вались исследования вопросов управления: 1) общая теория социального управления; 2) государственное управление; 3) управление производством.

Относительно сформировавшимся можно считать только третье из перечисленных направлений, по которому читается специальный курс в высших учебных заведениях, издан це­лый ряд учебников и имеется обширная литература.

Социальное управление представлено неоднородными работами: общефилософского характера, в основном по­священными государственному управлению, и управлению делами общества.

Второе направление исследования проблем управления — государственное управление, представлено в основном рабо­тами, выполненными юристами, которые занимались про­блемами государственного управления в смежных государствоведческих областях науки: теории государства и права, го­сударственного и административного права. С одной стороны, это дало им определенную подготовку в осуществ­лении исследования проблем государственного управления; с другой стороны, не позволяло вырваться из рамок катего­рий и методов юридической науки. Несмотря на углубление управленческой тематики и расширение неюридической про­блематики в целом исследование проблем государственного уп­равления «по общему правилу не отрывалось от традиционной почвы юридико-государствоведческих исследований».

Наряду с рассмотрением общих проблем теории государст­венного управления (предмета, метода, принципов) широко исследовались частные вопросы ее проблематики: функции управления, организационная структура управления, аппарат управления; организация управления и т. п.

Исторически сложившийся подход к государственному управлению с юридических позиций не обеспечивал эффек­тивного развития теории и практики государственного уп­равления. Как отмечалось юристами «недостаточность юри­дического подхода к исследованию проблем государственно­го управления стала особенно отчетливо обнаруживаться во всех странах в послевоенные годы.»

В начале 60-х годов было высказано мнение, что наука государственного управления должна быть комплексной, ох­ватывающей как государственно-правовые, так и социально-экономические, психологические, технико-организационные и естественнонаучные аспекты управления. Этот подход встретил в литературе возражения, в виду того, что в науку управления включились разнородные знания, лишавшие ее предмет необходимого единства.

Были предприняты попытки формирования теории госу­дарственного управления как преимущественно социологи­ческой науки, что встретило со стороны некоторых государствоведов определенные возражения, связанные с опасно­стью превращения ее в эклектическую комплексную науку.

Наука государственного и муниципального управле­ния является отраслью общей науки управления - науки со­циального управления, исследующей общие для управления различными сферами общественной жизни закономерности и принципы создания, функционирования и совершенство­вания управления. При этом наука социального управления является самостоятельной отраслью научных знаний и не от­носится ни к экономической, ни к юридической, ни к какой-либо иной науке.

В литературе по социальному управлению существуют различные точки зрения на предмет науки социального уп­равления. Наиболее адекватно отражает его следующее определение:

предметом науки социальногоуправления является исследо­вание управленческой деятельности в единстве с управленче­скими отношениями, складывающими­ся в процессе создания, функционирования и совершенство­вания социального управления.

Научные знания о государственном и муниципальном управлении (как части социального управления) являются комплексными и получили название «Научные основы государственного и муниципального уп­равления». Они включают три раздела: «Методологические основы управления» (науки, содержащие методологические вопросы управления)», «Конкретные науки об элементах управления» (планировании, учете, организации и т. п.), собственно «Науку государственного и муниципального уп­равления».

В рамках науки государственного и муниципального управле­ния:

Управление - это целенаправленное воздействие субъекта на объ­ект для достижения результата.

Государственное управление (как общественное явление) - это осуществляемое в рамках закона воздействие специально уполно­моченных лиц на определенные их компетенцией сферы деятельно­сти государства с целью проведения государственной политики. Через процесс государственного управления государство осущест­вляет свои функции.

Муниципальное управление (как общественное явление) — это осуществляемое в рамках закона воздействие специально упол­номоченных лиц на процессы местного самоуправления с це­лью решения проблем населения муниципального образования.

Наука и учебная дисциплина " Государственное и муниципальное управление" отвечают на вопрос:

• как осуществляется управление государством;

• кто и на каком основании осуществляет управление государством;

• как происходит процесс реализации управленческих решений, принятых высшими органами власти;

• как осуществляется взаимодействие между государством и об­ществом, отдельной личностью;

• как осуществляется местное самоуправление и др.

Соответственно объект науки "Государственное и муници­пальное управление" – органы государственного и муниципального управления;

предмет этой науки – управленческая деятельность в единстве с управленческими отношениями.

В частности, предмет науки "Государственное и муници­пальное управление" включает такие важнейшие области иссле­дования, как:

• государство как публично-правовой институт;

• система органов государственной власти;

• организация системы местного самоуправления;

• государственная служба;

• муниципальная служба;

• административная реформа;

• иные вопросы.

Методами государственного и муниципального управления как управленческого процесса являются:

• императивный метод (основной), предполагающий наличие отношений власти и подчинения, а также предписывающий действовать onределенным образом;

• диспозитивный метод (встречается реже), позволяющий участникам общественных отношений действовать по своему выбору.

При научном исследовании государственного и муниципального управления используются следующие методы:

• общенаучные (важнейший из которых — диалектика — используется в большинстве наук);

• частные методы, наиболее распространенными из которых яв­ляются:

• наблюдение - непосредственное восприятие изучаемых про­цессов и явлений;

• сравнение — сопоставление изучаемых процессов и явлений, выявление общих черт и различий;

• анализ — разложение общего на отдельные составляющие;

• синтез — получение общего вывода из объединения отдель­ных явлений;

• эксперимент — моделирование желаемых ситуаций;

• опрос- выяснение мнения различных репрезентативных групп (например, специалистов различного профиля) по одному или нескольким вопросам, что позволяет выявить общие тенденции изучаемых процессов;

• анкетирование — выяснение мнения целевой аудитории по­средством постановки заранее определенных вопросов;

• иные методы.

Наука "Государственное и муниципальное управление" отличается от соответствующей учебной дисциплины.

Наука — глубокое теоретическое знание о процессах, явлениях, их взаимосвязи и развитии.

Учебная дисциплина — первичные знание об основах науки, кото­рые преподаются студентам для ознакомления с изучаемым предметом.