Тема.3.2. Формы управленческой деятельности

Под формами управленческой деятельности обычно понимают способы выражения ее содержания, систему внутренне взаимосвя­занных способов осуществления функций управления, определенное внешнее выражение конкретных управленческих действий как части управленческой деятельности.

По своему характеру и содержанию формы организационно-управленческих действий могут быть: организационно-техниче­ские—по организации разработки и реализации различного рода технических правил, нормативов и технических регламентов машин, механизмов, сооружений; организационно-экономические — орга­низация разработки и реализации экономических норм и нормати­вов использования материально-вещественных ресурсов и других экономических регламентов; организационно-социальные — выра­ботка и реализация организационных регламентов и нормативов со­циального взаимодействия в обществе и государстве (минимальный размер оплаты труда, минимальный уровень пенсионного обеспе­чения, минимальный и максимальный уровни административных штрафов и т. д.).

Другие виды форм управленческой деятельности: обществен­но-организационные мероприятия (конференции, круглые столы, презентации и т. д.) являются сейчас весьма распространенными неправовыми и неформальными формами управленческой деятель­ности; административно-организационные мероприятия (совещания, слушания, заседания различных комиссий и т. д.) также весьма распространены, но это уже официальные формы управленческой деятельности; организационно-технические действия (табельный учет явки на работу, журнальный или компьютерный учет движе­ния товарно-материальных ценностей, ведение различного рода картотек и других технических средств учета движения докумен­тации, архивное хранение документов, письменные и графические работы, обслуживающие те или иные управленческие функции, прием и отправление служебной корреспонденции и т. д. и т. П.); рассмотрение протестов прокурора или частных определений и представлений судебно-следственных органов о служебных нарушениях, злоупотреблениях и других упущениях в работе органов исполни­тельной власти и их должностных лиц обычно рассматривается в качестве особой и специфической формы служебной управленче­ской деятельности соответствующих органов и должностных лиц исполнительной власти; административный договор признается многими учеными-административистами формой управленческой деятельности[11].

В отличие от административных правовых актов управления как односторонних действий властных субъектов, административный до­говор представляет собой двусторонний акт, основанный на согласном волеизъявлении сторон. В отличие же от гражданско-правового дого­вора административный договор несет организационное содержание, цель его — достижение общественно значимых результатов. Сторо­ны в административном договоре не равны в своих правах и обязан­ностях, поскольку основным элементом его содержания являются управленческие, а не имущественные отношения. Административ­ный договор не обеспечен судебной защитой с применением имуще­ственных санкций, а его нормативной базой служат нормы админи­стративного (а не гражданского) права.

Практическая целесообразность и ценность административно-договорной формы взаимоотношений участников управленческих отношений в том, что самообязательства сторон расширяют и углуб­ляют непосредственное общение участников административного до­говора, делают его более доверительным и эффективным. Средством обеспечения административно-договорных обязательств сторон могут выступать меры дисциплинарного, политического, материально-фи­нансового характера, и при определенных условиях административ­ный договор может быть весьма оптимальной формой согласования интересов и возможностей сторон.

3.2.2. Понятие правовых актов государственного управления как ос­новной формы реализации компетенции субъектов исполнитель­ной власти. Классификация правовых актов

Правовые акты государственного управления — это правовые управленческие действия, которые характеризуются тем, что они, во-первых, исходят отгосударственных органов исполнительной власти (органов государственного управления), их структурных под­разделений и служащих, которые заняты организационной управлен­ческой деятельностью от имени и по поручению государства; во-вто­рых, это государственно-волевые действия, которые порождают, т. е. волей действующего субъекта вызывают к жизни, новые правовые состояния, создают для других лиц новые (прекращают или изменя­ют старые) права и обязанности, исполнение которых гарантируется, обеспечивается и защищается всеми имеющимися в распоряжении

государства силами и средствами, в т. ч. и возможностью примене­ния мер государственного принуждения; в-третьих, основания, усло­вия и порядок осуществления правовых управленческих действий ре­гулируются законом другими юридическими предписаниями, а сама эта правовая организационная деятельность органов исполнительной власти и их служащих имеет три разновидности: административное нормотворчество, административное распорядительство и админист­ративное исполнительство.

Административное нормотворчество как одна из правовых форм организационной юридической деятельности представляет собой принятие и издание различными звеньями государственного аппара­та исполнительной власти нормативных правовых актов управления.

Нормативные правовые акты управления — это односторонние властные волевые действия аппарата исполнительной государст­венной власти, совершаемые в процессе и в результате выполнения управленческих функций и направленные на установление юриди­ческих норм — правил поведения, распространяющихся на неопре­деленно широкий круг субъектов и рассчитанных на многократное применение.

Административное распорядительство — другая правовая форма управленческих действий, включающая в себя принятие аппаратом исполнительной власти индивидуальных (ненормативных, адми­нистративных) правовых актов управления, которые представляют собой односторонние властные волевые действия органов испол­нительной власти, их структурных подразделений и должностных лиц, совершаемые ими в процессе выполнения управленческих функций и направленные на установление, изменение или пре­кращение конкретных правоотношений, указанных в самом этом акте субъектов.

Административные правовые акты управления рассчитаны на од­нократное применение и распространяются на строго определенный, в самом этом акте поименно указанный круг субъектов. Главное от­личие индивидуальных (административных, ненормативных) актов управления от нормативных в том, что они не содержат правовых норм, не изменяют и не отменяют уже существующие нормы, а яв­ляются актами применения действующих норм права к конкретным фактам, событиям, случаям.

Административное исполнительство, или административно-испол­нительские действия, как особая и специфическая форма управлен­ческой деятельности — есть исполнение законов, а также норматив­ных и индивидуальных (ненормативных) актов управления путем совершения тех или иных юридически значимых административ­ных действий, не являющихся индивидуальными правовыми актами управления.

Административно-исполнительские действия следует отли­чать, с одной стороны, от распорядительной деятельности в форме нормативных и административных правовых актов управления, а с другой — от технического исполнительства (прием и передача информации, размножение управленческой документации и т. д.). От административного нормотворчества и административного рас­порядительства они отличаются тем, что не направлены на органи­зацию каких-то отношений, а служат одним из средств исполнения и реализации требований определенных нормативных и индивидуаль­ных правовых актов управления.

3.2.3. Требования, предъявляемые к правовым актам государственного управления, и последствия их несоблюдения

К правовым актам управления предъявляются определенные требования: к их подготовке и изданию; к действию их во времени и пространстве; к содержанию. При несоблюдении этих требований наступают неблагоприятные последствия.

Требования к подготовке и изданию правовых актов управления. На федеральном уровне в настоящее время они регулируются Ука­зом Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федера­ции, предусматривающих принятие постановлений, распоряже­ний Правительства Российской Федерации»[12]. Порядок внесения в Правительство РФ и рассмотрения там проектов правовых актов урегулирован в специальном VI разделе «Порядок внесения в Правительство и рассмотрения проектов актов» Регламента Прави­тельства РФ. Для федеральных министерств и ведомств действу­ют специальные требования, изложенные в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"(в ред. от 25.06.2012г. №629).[13]

В субъектах РФ по этому вопросу приняты свои нормативно-пра­вовые акты.

Требования к действию правовых актов управления во времени и пространстве и вступлению их в законную силу. Действующее законо­дательство четко определяет временные моменты вступления право­вых актов управления в законную силу и временные рубежи действия их в пространстве.

Акты Президента РФ и Правительства РФ подлежат обязатель­ному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государствен­ную тайну, или сведения конфиденциального характера, в «Россий­ской газете» или в Собрании законодательства РФ в течение десяти дней со дня их подписания. При этом акты Президента РФ и Пра­вительства РФ, имеющие нормативный характер, вступают всилу одновременно на всей территории Российской Федерации по исте­чении семи дней со дня их первого официального опубликования. Иные же, ненормативные акты Президента РФ и Правительства РФ, вступают в силу со дня их подписания. Но в актах Президента РФ и Правительства РФ может быть установлен и другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнитель­ной власти (т.е. министерств и ведомств) подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Они вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими этими актами не установлен другой порядок вступ­ления их в силу. Нормативные правовые акты федеральных мини­стерств и ведомств, не прошедшие государственную регистрацию, атакже зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие всилу и не могут служить основанием для регулирования соответствую­щих правоотношений, применения санкций к гражданам, должно­стным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Таким образом, пространственная сфера действия правовых актов управления определяется территориальными масштабами деятельно­сти принявших их органов, а временные параметры вступления их в силу имеют три рубежа: с момента принятия (подписания) правово­го акта; с того срока, который определен в самом конкретном акте; по истечении определенного количества дней после официального опубликования нормативного правового акта.

Требования к содержанию правовых актов управления можно раз­делить на три группы: социально-политические, организационно-правовые и организационно-технические.

К требованиям социально-политического характера относятся ясность цели принятия правового акта управления и допустимость ее социально-политической сущностью государства, отраженной и закрепленной в нормах действующей Конституции страны, а также в национальных доктринах, концепциях и федеральных целевых про­граммах, например. Национальной доктрине образования Россий­ской Федерации, Военная доктрина российской Федерации, Доктрине информационной безопасности России, Концепции национальной безопасности Россий­ской Федерации, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012–2017 годы» и др. Соблюдение заключенных в них требований организационно-политического ха­рактера во всей многогранной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти призваны обеспечивать высшие государ­ственные органы всех ветвей власти (законодательной, исполнитель­ной и судебной).

Общим правовым требованием ко всем без исключения правовым актам управления является их законность, т. е. полное соответствие всему действующему в Российской Федерации законодательству.

К общим требованиям в сфере реализации государственной ис­полнительной власти любого иерархического уровня относятся тре­бования принятия всех правовых актов 1) уполномоченными на то органами и должностными лицами, 2) по вопросам и в пределах их компетенции, 3) в установленном порядке, 4) без какого-либо нару­шения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. На страже реального исполнения всех этих требований стоят органы прокуратуры и многочисленные специальные государственные кон­трольно-надзорные органы, призванные обеспечивать соблюдение законности и государственной дисциплины в действиях всех субъек­тов управленческих административно-правовых отношений.

Организационно-технические требования, предъявляемые к пра­вовым актам управления, включают в себя следующие моменты: ус­тановленная форма и требуемые реквизиты (наименование органа или органов, издавших акт; наименование вида акта и его название; дата подписания или утверждения акта и его номер; наименование должности и фамилии лица, подписавшего акт); четкость структуры нормативного правового акта, обеспечивающая логическое развитие темы правового регулирования; опрятный внешний вид (надлежащие формат, шрифт, расположение текста), официально-деловой стиль, грамотность изложения и т. д.

Последствиями нарушения требований, предъявляемых к пра­вовым актам управления, являются приостановление их действия, а также частичная или полная отмена этого акта. Так, Президент РФ на основании ст. 85 Конституции РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае проти­воречия этих актов федеральному законодательству, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения их правомерности соответствую­щим судом. А на основании ст. 115 Конституции РФ он может отме­нять постановления и распоряжения Правительства РФ и случае их противоречия федеральным законам и указам Президента РФ.

На основании ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ впра­ве отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

Отменять частично или полностью, а также приостанавливать действие правовых актов управления могут также сами принявшие их органы и должностные лица по своему усмотрению, требованию вышестоящего органа, протесту или представлению прокурора. При­несение прокурором протеста на незаконность того или иного акта управления приостанавливает действие этого акта впредь до резуль­татов его рассмотрения.