Основные вопросы темы. 1. Понятие, сущность и типы федераций

1. Понятие, сущность и типы федераций.

2. Конституционно-правовые основы российского федерализма.

3. Правовое закрепление федеративных отношений.

1. Федеративное устройство России – это форма ее государственно-территориального устройства, в соответствии с которой «Российская
Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов РФ» (ч. 1 ст. 5 Конституции РФ).

Федеративное государство – государственно-правовое объединение
в союзное государство – федерацию образующих ее частей (субъектов). Субъектами федерации обычно являются государства или государственные образования, имеющие определенную политическую самостоятельность, в том числе – свои конституции и законодательство, свою систему законодательной, исполнительной и, возможно, судебной власти. Федерация – одна из двух основных форм государственно-территориального устройства. Другой распространенной формой является унитарное устройство государства, при котором оно разделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие, как правило, какой-либо политической самостоятельностью. Система органов власти всех административно-территориальных единиц и их компетенция устанавливаются в этом случае конституцией и законами государства. Конфедерация, в отличие от федеративного и унитарного государства, представляет собой не государство, а союз суверенных государств, отношения между которыми регулируются нормами международного, а не национального права. Как единое целое конфедерация выступает только в международных отношениях.
Поэтому конфедерация, содружество государств и другие формы международно-правовых союзов прямого отношения к вопросу государственно-территориального устройства не имеют.

Классификация федеративных государств возможна по различным признакам.

По способу образования они разделяются на договорные и конституционные. При договорном способе самостоятельные государства объединяются в федерацию, заключив между собой договор об объединении (США, Швейцария и др.). Конституционные федерации создаются на основе конституции страны, в которой центральная власть признает федеративное устройство и автономию отдельных территорий (ФРГ, Бельгия
и др.).

По этому признаку Россию следует относить к конституционно-договорным федерациям. С одной стороны, предметом Федеративного
договора от 31 марта 1992 г., положившего начало современному
федеративному устройству России, было не учреждение нового государства, а лишь разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации
и органами власти субъектов Федерации. Кроме того, в Конституцию РФ 1993 г. были включены (инкорпорированы) основные положения Федеративного договора, и он продолжает действовать лишь в части, не противоречащей Конституции. С другой стороны, Конституция РФ допускает
регулирование отношений между Федерацией и ее субъектами, а также
последними между собой на основе двусторонних договоров и соглашений между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. За
период действия новой Конституции РФ такие договоры были заключены с большинством субъектов Российской Федерации.

В зависимости от основного фактора, определяющего характер федеративных отношений, различают федерации, построенные по национальному или территориальному признаку. Российская Федерация образована по национально-территориальному принципу, поскольку федерализм
в России – не только способ децентрализации и демократизации власти, но и форма государственной организации национальных отношений, способ обеспечения права народов на самоопределение. По национальному принципу образованы республики в составе Российской Федерации, имевшие ранее статус автономий; национально-государственными образованиями являются автономная область и автономные округа. Территориальный принцип относится ко всем остальным субъектам Федерации, являющимся государственно-территориальными образованиями.

С позиций равенства статусов субъектов федерации и их равноправия между собой, а также в отношениях с федеральными органами власти различают симметричные (ФРГ, Австрия и др.) и асимметричные (Индия, Швейцария и др.) федерации. Хотя в российской Конституции (ч. 1, 4 ст. 5) провозглашено равноправие субъектов Российской Федерации, в том числе и в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, различие правового статуса субъектов Федерации свидетельствует, что Россия является асимметричной федерацией.

2. В основу концепции современного российского федерализма положены следующие основные принципы.

Государственная целостность Российской Федерации. Для реализации этого принципа Конституция РФ предусматривает:

· приоритет государственного суверенитета Российской Федерации, распространяемого на всю ее территорию;

· целостность территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, недра;

· верховенство Конституции РФ и федерального законодательства;

· отсутствие у субъектов Российской Федерации права свободного выхода из Федерации и права изменения своего статуса без согласия Российской Федерации;

· единое гражданство Российской Федерации;

· единство государственного языка на всей территории Российской Федерации;

· единство экономического пространства на территории Российской Федерации, денежной и кредитной системы, в том числе единую национальную валюту – рубль, единый (консолидированный) государственный бюджет;

· единые Вооруженные силы РФ;

· обеспечение Президентом РФ и Правительством РФ полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Единство системы государственной власти. Правовой основой такого единства является:

· приоритет основ конституционного строя Российской Федерации
и общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, определяемых федеральным законом, при реализации права на самостоятельное установление субъектами Российской Федерации своей системы органов государственной власти;

· полномочия Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

· единство системы исполнительной власти в Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

· единство судебной системы Российской Федерации, устанавливаемой Конституцией РФ и федеральным конституционным законом.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации имеет большое значение, поскольку его решение предопределяет правовой статус Федерации и ее субъектов, а также характер отношений между ними. В конституционном праве зарубежных стран предметы ведения и полномочия в федерациях делят на следующие виды: исключительные предметы ведения и полномочия (исключительная компетенция) федерации; исключительная компетенция субъектов федерации; сфера
совместной компетенции федерации и ее субъектов; остаточные полномочия, не относящиеся к указанным выше и не нашедшие отражения в конституции. Способы разграничения компетенции могут быть различными. Конституция РФ прямо устанавливает сферу исключительной компетенции Российской Федерации и сферу совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации. Вне этих сфер субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Равноправие субъектов Российской Федерации. В соответствии
с Конституцией РФ субъекты Российской Федерации имеют различный конституционно-правовой статус. Поэтому принцип их равноправия
следует трактовать как равенство возможностей по самостоятельному
установлению своей системы органов государственной власти, созданию собственного законодательства в сфере соответствующей компетенции, участию в решении общефедеральных вопросов, а также как равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Последнее выражается, в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между
Российской Федерацией и всеми ее субъектами.

Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Данный принцип является одним из важнейших достижений современной демократии и относится к общепризнанным принципам международного права. Однако в международном праве устанавливается и ряд условий для реализации права народов на самоопределение, которое не должно приводить к нарушению иных норм. Как указано в Декларации о принципах
международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 г., при реализации права народа на самоопределение ничто
не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных демократических государств.

3. Концепция российского федерализма определена прежде всего Конституцией РФ. Базовое значение имеет ст. 5, закрепляющая изложенные выше принципы федеративного устройства России. Статья 11 определяет основы организации государственной власти на федеральном уровне и в субъектах Федерации, а также устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
Федерации и ее субъектов осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о соответствующем разграничении. Эти статьи являются частью основ конституционного строя России.

Статьи, составляющие гл. 3 «Федеративное устройство», устанавливают конкретные федеративные отношения: состав Российской Федерации; положения, обеспечивающие единство России; статус Российской Федерации и ее субъектов; компетенцию Российской Федерации и сферу совместного ведения Федерации и ее субъектов; систему и иерархические взамоотношения нормативных правовых актов Федерации и ее субъектов. Эти положения дополняются статьями других глав Конституции, регулирующими порядок разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, между государственными органами самих субъектов, а также иные элементы федеративных отношений.

Конституция РФ имеет прямое действие, в части регулирования федеративных отношений ее нормы нуждаются в конкретизации. В том числе сама Конституция предусматривает принятие ряда федеральных конституционных законов и федеральных законов: о порядке принятия в Российской Федерации и образования в ее составе нового субъекта Федерации,
о порядке изменения статуса субъекта Федерации и некоторых других.
В настоящее время в этой сфере приняты и действуют федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О принципах и порядке разграничения предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». В первом чтении принят проект Федерального конституционного
закона «О порядке принятия в Российской Федерации и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Важное место в регулировании федеративных отношений занимают конституции и уставы субъектов Российской Федерации, а также договоры и соглашения о разграничении компетенции Федерации и ее субъектов. Определенные элементы федеративных отношений регулируются не только конституционным правом, но и другими отраслями российского законодательства. Так, например, финансовое законодательство определяет отношения между Российской Федерацией и ее субъектами в бюджетной
сфере.

В целях обеспечения верховенства федеральной Конституции и федеральных законов по отношению к законодательству субъектов Российской Федерации, соблюдения режима законности на всей территории России Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлена государственно-правовая ответственность органов и высших должностных лиц региональной государственной власти за принятие нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству. Предусмотрены различные меры такой ответственности, вплоть до роспуска представительного (законодательного) органа, отрешения от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации.

Подробнее см.: 4, 5, 7.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

Тема 6