Разработка прогноза социально-экономического развития муниципального образования

Разработка прогноза социально-экономического развития муниципального образования начинается с анализа социально-экономического положения муниципального образования. Он проводится путем сопоставления фактических показателей анализируемого периода с плановыми и фактическими показателями за предшествующие годы.

Целью анализа является установление причин и факторов отклонения фактических показателей от плановых и от показателей предшествующих лет, выявление позитивных тенденций, которые необходимо развивать, и негативных, которым необходимо противостоять, определение узких мест и диспропорций в развитии отдельных сфер муниципальной деятельности, выявление резервов роста.

С целью разработки планов и программ развития анализ социально-экономического положения муниципального образования обычно проводится за предшествующий трехлетний период по следующим направлениям (рис. 16.1).

По завершении анализа возможно сравнение отдельных показателей с показателями соседних муниципальных образований, сходных по специализации и типу хозяйства, с показателями по субъекту РФ, федеральному округу и стране в целом, а также с нормативными значениями. Затем дается оценка ранее принятым мерам по улучшению социально-экономического положения муниципального образования. Здесь рассматриваются неиспользуемые формы и методы управления, действующие нормативно-правовые акты различных уровней, регулирующие процессы социально-экономического развития, а также определяется эффективность реализуемых мер на основе оценки динамики социально-экономических показателей.

Экономическая служба администрации проводит сводный анализ социально-экономического положения территории, качественное проведение которого в значительной мере предопределяет обоснованность прогнозов и планов социально-экономического развития муниципального образования.

Основными исходными данными для анализа социально-экономического положения муниципального образования являются данные, получаемые от органов государственной статистики и других органов государственной власти.

Рис. 16.1. Направления анализа социально-экономического положения муниципального образования

Для этого органа местного самоуправления запрашивают информацию от органов исполнительной власти субъектов РФ, налоговых органов, территориальных органов Федерального казначейства и др. Органы местного самоуправления могут также получать отдельные интересующие их данные непосредственно от хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования. Кроме того, при анализе и оценке социально-экономической ситуации в муниципальном образовании должны учитываться мнение населения (в частности, через анализ жалоб и обращений граждан), оценки общественных объединений граждан, и т.д. При использовании такой информации важно оценивать уровень ее достоверности.

Измерителями уровня отдельных показателей социально-экономического положения муниципальных образований служат минимальные социальные стандарты и нормативы, а также строительные, экологические и другие нормы и нормативы. Строительные нормы и нормативы определяют, в частности, параметры и размеры земельных участков, градостроительных объектов различного назначения и используются в качестве расчетных при разработке градостроительных решений.

Социальные нормы и нормативы используются при решении вопросов, связанных с развитием учреждений социальной сферы муниципального образования. В 1999 году Правительство РФ одобрило Методику определения нормативной потребности субъектов РФ в объектах социальной инфраструктуры. Органам местного самоуправления рекомендовано использовать ее при разработке планов инвестиционной деятельности по развитию своей социальной инфраструктуры.

Экологические нормы и нормативы по загрязнению воздушного бассейна, водоемов и почв на территории муниципального образования могут служить основанием для принятия управленческих решений по исправлению сложившейся экологической ситуации.

Анализ социально-экономического положения муниципального образования завершается формулированием основных проблем, требующих решения. Выявление основных проблем создает объективную основу для системного построения структуры целей и задач программ комплексного социально-экономического развития.

Система планирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования включает в себя прогнозирование, текущее и стратегическое планирование.

Прогноз разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период и тенденций развития экономики и социальной сферы муниципального образования. При этом прогноз на первый год служит базой для разработки бюджета, а следующие два года являются плановым периодом, на протяжении которого прослеживаются полученные результаты заявленной экономической политики органов местного самоуправления. Такой прогноз ежегодно корректируется со сдвигом планового периода на один год вперед. Для муниципального хозяйства в целом и отдельных муниципальных предприятий и учреждений может быть разработан директивный план, обязательный для исполнения.

Основу прогноза составляют показатели социально-экономического развития Российской Федерации и соответствующего субъекта РФ, а также дефляторы, характеризующие изменение ценовых факторов по сравнению с предыдущим годом. Эти показатели доводятся до сведения муниципального образования органами государственной власти.

В прогнозе важно сформулировать основные цели и задачи муниципального образования на планируемый период и пути их достижения. Далее эти цели конкретизируются по направлениям (целевым программам). Разработка прогноза развития и бюджета муниципального образования на очередной год должны вестись совместно.

При прогнозировании социально-экономического развития решаются следующие задачи:

- анализируются структура, функционирование и развитие отраслей и сфер экономики;

- выявляются объективно действующие тенденции и закономерности;

- определяются наиболее вероятные варианты экономического и социального развития с учетом проводимой государственной политики по всем направлениям;

- осуществляется комплексная оценка экономического и социального развития;

- выявляются проблемы экономического и социального развития и формируются цели, муниципальной политики на прогнозируемый период для их решения.

Для большинства муниципальных образований, особенно с моноотраслевым характером экономики, в основу прогноза должны быть положены прогнозы и планы развития градообразующих предприятий. Именно они определяют налоговые поступления в местный бюджет, занятость населения, участие предприятий в комплексном социально-экономическом развитии территории и содержании отдельных сфер муниципального хозяйства. Прогнозные показатели развития градообразующих предприятий и формы их участия в развитии территории должны быть предметом совместного рассмотрения и согласования между администрацией муниципального образования и руководителями предприятий. Сложнее прогнозировать показатели развития малых и средних предприятий, когда основой принятия решений служат данные предыдущих лет и экспертные оценки.

Текущее планирование и прогнозирование в муниципальном образовании осуществляется на очередной год с разбивкой по кварталам и с прогнозом на два последующих года. Такой подход позволяет планировать и осуществлять программные мероприятия, срок реализации которых превышает один год. На основании прогноза социально-экономического развития территории и вытекающих из него бюджетных проектировок администрация разрабатывает комплексный годовой план социально-экономического развития территории. В нем устанавливаются конкретные задачи и показатели для всех сфер муниципальной деятельности.

Например, структура Прогноза социально-экономического развития города Челябинска на 2007 годи на период до 2009 года состоит из двух разделов:

1. Основные показатели прогноза социально-экономического развития города Челябинска по территории города.

2. Основные показатели прогноза социально-экономического развития городского хозяйства и социальной сферы.

В первом разделе отражены показатели развития города по подразделам:

- демографические показатели;

- промышленное производство;

- сельское хозяйство;

- рынок товаров и услуг;

- малое предпринимательство;

- инвестиции;

- финансы;

- денежные доходы и расходы населения;

- труд и занятость;

- развитие отраслей социальной сферы;

- охрана окружающей среды;

Во втором разделе отражены показатели развития муниципального сектора экономики:

- объекты муниципальной собственности;

- эффективное использование муниципальной собственности;

- промышленное производство;

- инвестиции;

- рынок товаров и услуг;

- труд и занятость;

- рынок труда и услуг;

- городское хозяйство;

- социальная сфера;

- закупки продукции, работ, услуг для муниципальных нужд.

Разработка прогноза социально-экономического развития города начинается с распоряжения главы города, в котором утверждается календарный план разработки прогноза, указываются сроки и поручения ответственным исполнителям.

В обязательном порядке делаются необходимые запросы в Главное управление занятости населения, налоговую инспекцию, Главное управление Центробанка, Сбербанк, территориальный орган федеральной службы государственной статистики по Челябинской области и другие организации. Разрабатываются формы показателей для запроса прогноза планов развития промышленных предприятий, муниципальных предприятий и организаций по соответствующим отраслям. Получение и обобщение прогнозной информации от предприятий позволяет значительно уменьшить риски бюджетного планирования.

При подготовке прогноза используются индексы-дефляторы цен, разрабатываемые Минэкономразвития РФ и областным комитетом по ценам.

Перед началом работы по разработке прогноза проводится инструктивное совещание с руководителями экономических служб районных администраций, с руководителями отраслевых управлений и муниципальных предприятий. На подготовку прогноза промышленными предприятиями города, муниципальными предприятиями и учреждениями устанавливается срок 2-2,5 месяца. Одновременно Управлением экономики администрации проводятся расчеты по отдельным формам прогноза на основе данных статистики и сложившихся тенденций.

В это же время на основе предложений муниципальных предприятий и учреждений осуществляется формирование городской программы капитального строительства и перечня целевых городских программ, которые будут финансироваться из бюджета города.

После подготовки основных показателей социально-экономического развития они согласовываются с министерством экономического развития Правительства Челябинской области.

Разработанный Прогноз социально-экономического развития города к 1 октября направляется в Правительство области и вносится на рассмотрение коллегии администрации города. После рассмотрения на коллегии прогноз социально-экономического развития представляется главе города.

Важным элементом прогноза социально-экономического развития города являются муниципальные целевые программы, которые должны быть увязаны с прогнозируемыми объемами бюджетных ассигнований.

Прогноз социально-экономического развития муниципального образования вместе с целевыми муниципальными программами вносится главой администрации на рассмотрения в городскую Думу одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год.

Стратегическое планирование в муниципальном образовании.

Стратегическое планирование-это особый вид управленческой деятельности, состоящий в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий развития муниципального образования, реализация которых обеспечивает его эффективное функционирование в долгосрочной перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся внешним условиям.

Характерными чертами стратегического планирования являются:

- адаптивный характер, то есть способность предвидеть изменения внешней и внутренней среды и с учетом этого организовать процесс его эффективного функционирования;

- учет воздействия многочисленных внешних факторов, оказывающих на планируемый объект как позитивное, так и негативное влияние;

- устремленность в долгосрочную и среднесрочную перспективу;

- ориентация на решение ключевых целей комплексного социально-экономического развития муниципального развития, от достижения которых зависит его выживание и развитие;

- органическая увязка намеченных целей с объемом и структурой ресурсов, необходимых для их достижения, причем как имеющихся, так и тех, которые будут созданы или привлечены в планируемой перспективе.

Стратегический выбор является ядром концепции перспективного развития муниципального образования. Под стратегическим выбором муниципального образования понимают совокупность приоритетных функций, выполнение которых в рассматриваемой перспективе должно обеспечить достижения главных целей его комплексного социально-экономического развития. Приоритетные функции определяют как ключевые отрасли и виды деятельности, определенные в качестве «полюсов роста» в муниципальном образовании (отрасли специализации, градообразующие, доминирующие, т.е обладающие эффектом мультипликатора).

Основными документами, разрабатываемыми на муниципальном уровне являются концепция социально-экономического развития и разрабатываемая на ее основе комплексная программа (стратегический план социально-экономического развития). Может быть разработан и один обобщающий документ.

Комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования-это реализующий концепцию прогнозно-аналитический документ, содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам реализации мероприятий, направленных на достижение намеченных целей социально-экономического развития муниципального образования.

В зависимости от стоящих задач концепции стратегические планы могут быть среднесрочные (3-5 лет) и долгосрочные (до 10-15 лет).

Стратегический план развитии муниципального образования-это управленческий документ, который должен содержать ряд взаимосвязанных положений:

- целей развития муниципального образования;

- путей достижения поставленных целей;

- потенциальных возможностей, реализация которых позволит достичь запланированных результатов;

- методов организации движения по избранным направлениям;

- перечня ресурсов, необходимых для достижения поставленных целей;

- способов использования ресурсов.

Стратегический план-это совместно разработанный документ всех участников процесса муниципального развития, включая экономических агентов, представителей общественных организаций и политических партий. Он представляет собой инструмент стратегического партнерства, механизм определения и осуществления эффективных стратегий во всех сферах муниципального образования.

В процесс стратегического планирования необходимо вовлечь всех заинтересованных участников-предпринимателей, население, политиков. В рамках проведения конференций, семинаров, рабочих групп с участием экспертов и жителей следует отработать предложения по приоритетам и критериям разрабатываемого плана.

Разработка концепции и стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования является наиболее сложной задачей, требующая привлечения высококвалифицированных специалистов и продуманной технологии работы. Основные ее этапы показаны на рис. 16.2.

1. Организационно-подготовительный этап включает разработку и утверждение структуры документа; подготовку необходимых методических материалов, определение состава исполнителей и распределение обязанностей по разработке проекта концепции, формирование соответствующей рабочей группы; проведение обучения работников (при необходимости); формирование информационной базы, необходимой для разработки концепции; выделение денежных ресурсов для привлечения специалистов к разработке и экспертизе проектных материалов; составление графика разработки концепции, который должен содержать все этапы формирования концепции, состав группы и его руководителей.

Рис. 16.2. Основные этапы разработки концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

2. Этап формирования и анализа информационной базы включает сбор, систематизацию и анализ данных, составляющих информационную базу для формирования концепции: статистические данные; предложения населения; прогнозные и программные документы по развитию муниципального образования; наличие утвержденных и намеченных к реализации проектов, затрагивающих интересы муниципального образования.

3. Этап разработки проекта концепции предполагает собственно формирование проекта концепции в соответствии с принятой структурой на основе имеющейся методической и информационной базы с учетом выделенных приоритетов социально-экономического развития.

4. Этап экспертизы обеспечивает высокое качество и научную обоснованность концепции. Основные задачи экспертизы: проверка обоснованности выбранных приоритетов и целей социально-экономического развития муниципального образования; анализ соответствия задач социально-экономического развития муниципального образования, определенных концепцией, роли муниципального образования в региональной системе разделения труда; оценка принятых направлений социально-экономической политики; уточнение потребности в ресурсах, необходимых для реализации намеченных целей, и источников их покрытия. Как правило, проводится юридическая, экономическая, экологическая и социальная экспертиза концепции, а также ее общественное обсуждение (общественная экспертиза).

5. Этап согласования и утверждения концепции. На этом этапе производятся доработка проекта концепции по результатам экспертизы и общественного обсуждения, увязка принимаемых решений с возможными объемами финансовых и других ресурсов, согласование концепции с органами государственной власти субъекта РФ, природоохранными органами, в отдельных случаях-с заинтересованными министерствами и ведомствами РФ и утверждение концепции представительным органом муниципального образования.

При принятии решения о разработке концепции перспективного развития муниципального образования необходимо учитывать следующие моменты:

1. Формирование в составе администрации структурного подразделения (или временной рабочей группы), занятого разработкой концепции и непосредственно подчиненного главе администрации или его первому заместителю.

2. Создание, наряду с административной группой, общественного координационного органа по разработке и реализации стратегии развития муниципального образования.

3. Информирование населения о целях и задачах стратегического плана, необходимости и полезности его для каждого жителя, организация сбора и обсуждения предложений, поступающих от населения и различных местных сообществ.

Муниципальные целевые программы.

Муниципальная целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение экономических, экологических, социальных и иных проблем развития муниципальных образований. Муниципальные целевые программы могут быть текущими и перспективными и являются составными частями соответствующих планов. Расходы на реализацию целевых программ формируют бюджет развития муниципального образования.

По назначению различают комплексные целевые программы, обеспечивающие социально-экономическое развитие муниципального образования, и проблемные целевые программы, обеспечивающие решение одной определенной проблемы. Среди муниципальных программ преобладают проблемные программы.

По срокам реализации различают краткосрочные (1 год), среднесрочные (3-5 лет) и целевые программы. Муниципальные целевые программы чаще всего бывают краткосрочными, входя в состав текущих планов и также среднесрочными.

По направленности решаемых проблем различают социальные, экологические, экономические, научно-технические, специальные и иные целевые программы.

По механизму реализации различают заказные целевые программы с заранее определенными исполнителями и конкурсные целевые программы, когда исполнители мероприятий определяются по конкурсу после утверждения программы и объемов ее финансирования.

Основная цель муниципальной целевой программы является решение ключевых социально-экономических проблем территории в рамках текущего или перспективного плана.

Муниципальная целевая программа должна включать следующие разделы:

- описание проблемы, на решение которой направлена целевая программа;

- социально-экономическое положение и основные направления развития муниципального образования, обосновывающие необходимость осуществления данной программы;

- цели, задачи, сроки и этапы реализации программы, а также целевые индикаторы и показатели, характеризующие достижение ее результатов;

- система программных мероприятий;

- ресурсное обеспечение программы;

- социально-экономической и экологической эффективности программы;

- организация управления программой и контроль за ходом ее реализации.

Муниципальная целевая программа должна иметь паспорт, составляет по специальной форме. Важнейшей оставляющей программы является система целевых индикаторов и показателей, характеризующих ее эффективность.

Проблемные муниципальные целевые программы могут разрабатываться по разным направлениям:

- создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата;

- формирование благоприятного социального климата для деятельности и здорового образа жизни населения;

- оздоровление окружающей среды и предупреждение чрезвычайных ситуаций;

- содействие реформированию промышленности;

- развитие инфраструктуры транспорта, связи и обеспечение бесперебойной работы жилищно-коммунального хозяйства.

Программа создания благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата предполагает проведение институциональных преобразований, направленных на развитие финансовой инфраструктуры: создание муниципальных или привлечение на территорию филиалов бизнес-центров, консалтинговых фирм, страховых компании; упрощение процедуры регистрации и лицензирования (реализация принципа одного окна, создание условий для развития малых и средних предприятий).

Социальные программы могут включать:

- развитие и техническое переоснащение объектов здравоохранения;

- развитие службы охраны материнства и детства;

- проведение мероприятий по борьбе с социально-опасными заболеваниями;

- развитие материальной базы объектов образования;

- строительство и техническое переоснащение объектов культуры, физкультуры и спорта.

Программы развития инфраструктуры предусматривают мероприятий по развитию городского транспорта, связи, обеспечению бесперебойной работы жилищно-коммунального хозяйства, внедрению энергосберегающих технологий, повышению эффективности работы систем жизнеобеспечения, предотвращению аварий техногенного характера.

При разработке муниципальных целевых программ необходимо оценивать каждое программное мероприятие по ряду критериев: цель и решаемая проблема, планируемые объемы производства продукции или услуг (для инвестиционных проектов), сроки реализации, объемы и источники финансирования, показатели эффективности (платежи в бюджеты всех уровней, сроки окупаемости, количество новых рабочих мест) и т.д.

Участие в разработке и реализации целевых программ различных муниципальных структур вызывает необходимость наделения каждой из них определенными правами и обязанностями и четкой координации работы.

Примерная схема такого распределения обязанностей внутри местной администрации может быть следующей.

Отраслевые структурные подразделения осуществляют планирование, разработку, текущее управление отраслевыми целевыми программами, составляют бюджетные заявки на финансирование из средств местного бюджет также из региональных и федеральных программ.

Экономическая служба вносит предложения по перечню целевых программ предлагаемых к финансированию из местного бюджета на очередной финансовый год, по определению приоритетности программ, контролирует исполнение федеральных, региональных и муниципальных целевых программ на территории муниципального образования.

Ответственный заместитель главы администрации определяет формы и элементы управления программой, вносит при необходимости коррективы в распределение средств между мероприятиями в течение финансового года, отвечает за целевое использование бюджетных средств.

Финансовая служба отвечает за финансирование муниципальных программ. Контроль за ходом финансирования федеральных и региональных программ.

Коллегия администрации одобряет целевые программы и изменения к ним по представлениям руководителей программ. Одобренные коллегией целевые программы вносятся главой администрации на утверждение представительного органа муниципального образования.

Представительный орган рассматривает и утверждает целевые программы, а также санкционирует в случае необходимости гарантии местного бюджета по кредитам коммерческих банков для предприятий и организаций, участвующих в реализации целевых программ.

Такая система управления целевыми программами имеет ряд преимуществ:

- высокий уровень специализации, глубокое знание проблем отдельных от­раслей муниципального хозяйства и социальной сферы;

- четкое обозначение ответственности за реализацию программных мероприятий;

- ответственность за целевое использование бюджетных средств;

- постоянный контроль за ходом реализации программных мероприятий;

- контроль за перераспределением средств между программными мероприятиями, за введением дополнительных программных мероприятий в течение финансового года.

Вместе с тем эта схема имеет и определенные недостатки:

- зависимость от инициативности отдельных структурных подразделений администрации;

- недостаточная квалификация кадров, занимающихся разработкой целевых программ в структурных подразделениях администраций;

- ориентация большинства руководителей и разработчиков программ на бюджетное финансирование как основной источник получения средств на реализацию программных мероприятий.

Для устранения перечисленных недостатков при реализации крупных муниципальных целевых программ может создаваться дирекция программы из представителей органов местного самоуправления и исполнителей ведущих мероприятий программы.

Дирекция может создаваться как с образованием, так и без образования юридического лица. Она действует на основании положения, утверждаемого главой администрации. К основным функциям дирекции относятся: координация исполнения программных мероприятий, включая мониторинг их реализации, оценка результативности, содействие решению спорных (конфликтных) ситуаций, непосредственный контроль за ходом реализации мероприятий и подготовка отчетов о реализации программы. Функции директора такой программы могут быть возложены на соответствующего заместителя главы администрации.

По завершении каждого этапа и программы в целом представляются количественные и качественные результаты ее выполнения главе местной администрации, а также для утверждения представительным органом.

Вопросы для самостоятельной подготовки

1. С какой целью проводится анализ социально-экономического положения муниципального образования.

2. Какие основные показатели используются при анализе социально-экономического положения муниципального образования.

3. Какой порядок разработки прогноза социально-экономического развития муниципального образования.

4. Каков примерный состав концепции социально-экономического развития муниципального образования.

5. Из каких основных этапов состоит разработка концепции социально-экономического развития муниципального образования.

6. Из каких разделов состоит муниципальная целевая программа.