Законодательный процесс

Законодательный процесс – процесс принятия законодательным (представительным) органом государственной власти проекта закона к рассмотрению, обсуждения проекта, принятия закона, его подписания и обнародования.

Законодательный процесс на федеральном уровне имеет следующие стадии:

1) внесение законопроекта в Государственную Думу. Статья 104 Конституции Российской Федерации устанавливает, что законопроекты вносятся в Государственную Думу. Поэтому Государственную Думу иногда неофициально называют нижней палатой парламента (в отличие от верхней палаты, как называют Совет Федерации).

Эта же статья Конституции определяет и перечень органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы, т.е. правом официального внесения в Государственную Думу законопроектов, которые подлежат обязательному рассмотрению Государственной Думой. Органы и лица, имеющие право законодательной инициативы, называются субъектами права законодательной инициативы. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Кроме того, право законодательной инициативы принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации, но только по вопросам их ведения.

В принципе, исходя из конституционного права граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33 Конституции Российской Федерации), каждый гражданин или объединение граждан может разработать и направить в Государственную Думу тот или иной законопроект. Однако поскольку граждане не обладают правом законодательной инициативы, то внесенные ими законопроекты не будут подлежать рассмотрению на пленарном заседании Государственной Думы, если, конечно, такой законопроект не будет поддержан и внесен кем-то из лиц, имеющих право законодательной инициативы.

Законопроект, внесенный в Государственную Думу органом или лицом, обладающим правом законодательной инициативы, направляется в профильный комитет Государственной Думы, который назначается ответственным по данному законопроекту и готовит свое заключение по нему. Законопроект также направляется органам и лицам, имеющим право законодательной инициативы для внесения своих предложений и замечаний.

Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации;

2) рассмотрение законопроекта Государственной Думой. Государственная Дума рассматривает каждый законопроект на своем пленарном заседании (с участием всех 450 депутатов), как правило, в трех чтениях.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. После окончания обсуждения законопроекта на голосование ставится предложение о принятии законопроекта в первом чтении. Решение о принятии законопроекта в первом чтении оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Если по итогам голосования предложение о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов (более половины от общего числа депутатов, т.е. 226 голосов), то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается ответственным комитетом субъекту (субъектам) права законодательной инициативы, внесшему законопроект.

После принятия законопроекта в первом чтении он рассматривается Государственной Думой во втором чтении. Между рассмотрением законопроекта в первом и во втором чтениях, как правило, устанавливается определенный срок (например, месяц), в течение которого все субъекты права законодательной инициативы могут внести свои поправки к данному законопроекту. Внесенные поправки рассматриваются на пленарном заседании палаты: принимаются либо отклоняются. Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если при голосовании поправки к законопроекту не набрали необходимого числа голосов депутатов Государственной Думы, они считаются отклоненными.

По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Решение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием правового управления аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении. Одновременно назначается третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Решение о принятии федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов палаты.

Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации;

3) рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона Советом Федерации. Поправки в принятый Государственной Думой федеральный закон в Совете Федерации не вносятся. Совет Федерации либо одобряет закон в целом, либо не одобряет (отклоняет).

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если:

- за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты;

- в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации (так называемое пассивное одобрение федерального закона). Однако статья 106 Конституции Российской Федерации предусматривает, что федеральные законы по определенным вопросам (вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира) подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый федеральный закон (принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации либо отклоненный Советом Федерации, но повторно принятый Государственной Думой большинством не менее чем в две трети голосов от общего числа депутатов) в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования;

4) подписание и обнародование федерального закона Президентом Российской Федерации. Согласно статье 107 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

Обнародование федерального закона предполагает его официальное опубликование, которое осуществляется в трех изданиях – «Российской газете», «Парламентской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации».

Описанный выше законодательный процесс касается обыкновенных федеральных законов. Однако Конституция Российской Федерации предусматривает еще и такой вид законов, как федеральный конституционный закон. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации (например, о государственных флаге, гербе и гимне Российской Федерации, о судебной системе Российской Федерации и др.).

Процедура принятия федеральных конституционных законов в целом аналогична процедуре принятия федеральных законов с двумя существенными отличиями:

- федеральный конституционный закон считается принятым, если при рассмотрении в Государственной Думе во всех трех чтениях он был одобрен большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думе, а при рассмотрении в Совете Федерации – большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации;

- одобренный Государственной Думой и Советом Федерации федеральный конституционный закон не может быть отклонен Президентом Российской Федерации, т.е. глава государства обязан подписать данный закон и обнародовать его.