Создание нового государственного механизма управления

За короткий срок, с конца октября 1917 г. по март 1918 г., советская власть утвердилась на основной территории бывшей Российской империи, причем в подавляющем большинстве губернских и других крупных городов (в 73 из 91) мирным путем. Одновременно с установлением советской власти и сломом в центре и на местах дореволюционных управленческих структур создавался новый государственный аппарат.

Формирование системы советского государственного управления началось на II Съезде Советов (начал работу 25 октября 1917 г.), один из декретов которого провозглашал образование первого советского правительства: «Образовать для управления страной впредь до созыва Учредительного Собрания, временное рабочее и крестьянское правительство, которое будет именоваться Советом народных комиссаров. Заведование отдельными отраслями государственной жизни поручается комиссиям, состав которых должен обеспечить проведение в жизнь провозглашенной съездом программы».[3]

Высшим законодательным органом стал Всероссийский съезд Советов. В перерывах между съездами эти функции возлагались на Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). ВЦИК создавался на основе пропорционального представительства от всех партийных фракций съезда. Из 101 члена первого состава ВЦИК 62 были большевиками, 29 — левыми эсера­ми, 6 — меньшевиками-интернационалистами, 3 — украинскими со­циалистами и 1 эсер-максималист. Председателем ВЦИК был из­бран большевик Л.Б. Каменев. Высшим исполнительным органом стал Совет Народных Комиссаров, обладавший также правом законодательной инициативы. Его возглавил В.И. Ленин. Предложение войти в состав правительства полу­чили левые эсеры и меньшевики-интернационалисты, но они отка­зались. Прежние министерства заменили вновь образованные центральные органы государственного управления - народные комиссариаты (наркоматы): земледелия, труда, по военным и морским делам, по делам торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, по иностранным делам, юстиции, по делам продовольствия, почт и телеграфов, по делам национальностей и по делам железнодорожников (декрет об их учреждении был принят также на II Съезде Советов). Контроль за их деятельностью и право смещения народных комиссаров принадлежали Съезду Советов и ВЦИК. Отличительной чертой новых органов власти и управления было соединение законодательных и исполнительных функций. Силу закона имели не только постановления съезда Советов и ВЦИК, но и декреты Совнаркома и даже акты отдельных наркоматов.

На III съезде Советов (10 января 1918 г.) произошло объединение Советов рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов (во многом объединению способствовал блок с левыми эсерами), слово «временное» было исключено из наименования советского правительства, Россия была объявлена Советской Федеративной Социалистической Республикой (РСФСР). На съезде был избран новый состав ВЦИК, в который вошли 160 большевиков и 125 левых эсеров.

Утверждение новой системы управления сталкивалось с множеством трудностей, среди которых и управленческая неопытность новых наркомов, и разнородность в кадровой структуре. Руководители вновь созданных наркоматов подбирались в основном за счет партийных и профсоюзных активистов. Их кандидатуры выдвигались и обсуждались, как правило, на собраниях соответствующих организаций. Идеологические воззрения, организаторские навыки, личные качества руководителя сказывались на эффективности работы всего аппарата управления. Непрофессионализм госслужащих, набранных из пролетарской среды, пытались компенсировать бывшими служащими старого аппарата власти, прошедшими собеседование и проверку на лояльность советской власти. На раннем этапе революции чиновники прежних министерств и ведомств составляли немалый отряд новой власти (так, в 1918 г. в Наркомземе «старых специалистов» было 58,8%, в Наркомздраве — 60,9%, в Наркомате по морским делам — 72,4%, НКВД - 46,2%, ревтрибунале ВЦИК - 36,8% и ВЧК-16,1%). Формы и методы работы новых ор­ганов власти и управления вырабатывались путем проб и ошибок, в структуре и делопроиз­водстве новых наркоматов наблюдалось большое разнообразие под­ходов к решению управленческих задач. Менялось число нарко­матов (в ноябре—декабре 1917 г. были созданы наркоматы призрения, государственного контроля, государственных имуществ Российской Республики, местного самоуправления), некоторые из них функционировали всего 2—3 месяца. Издавались специальные декреты Совнаркома, по управлению конкретными участками работы или отраслями хозяйства (декрет об управлении Балтийским флотом от 29 марта 1918 г., декрет «Об организации управления почтово-телеграфным делом» от 16 апреля и т.д.). Для выполнения новых функций были задействованы и отдельные элементы старого государственного механизма: аппарат управления банковской системой, почтой, железными дорогами, трестами и синдикатами.

Процесс создания новой системы государственного управления не мог не затронуть системы судопроизводства. Старые судебные учреждения (сенат, окружные, военные и мировые суды, прокуратура и адвокатские коллегии) были упразднены, их место заняли народные Суды, избираемые Советами и революционные трибуналы. Появились новые судебные установления, целиком выдержанные в духе «революционной законности». Один из «творцов» советской юриспруденции Н.В. Крыленко основополагающий принцип нового судопроизводства видел в том, что «… приговоры должны являться определенным орудием политической работы, орудием воспитательной, правовой и политической пропаганды…, служить задачам воздействия не только на виновных лиц, но и на широкие массы трудящихся, для того, чтобы показать им тот путь, который, по мнению суда, является наиболее правильным для укрепления основ социалистического строительства».

В конце октября 1917 г. была создана рабоче-крестьянская милиция (при НКВД). В составе Совнаркома 7 декабря 1917 г. по инициативе В.И. Ленина была образована Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК) во главе с Ф.Э. Дзержинским. Поначалу на ВЧК возлагались обязанности пресекать открытые антисоветские выступления, вести следствие по делам причастных к ним лиц, а затем передавать их для суда ревтрибуналов. Но уже к весне этот карательный орган приобрел неограниченные права, вплоть до вынесения окончательного приговора и привидения его в исполнение. Наряду с милицией и ВЧК необходимым элементом новой государ­ственности стали армия и флот. В январе 1918 г. был подписан декрет «О Рабоче-Крестьянской Красной Армии», в феврале — декрет «О Социалистическом Рабоче-Крестьянском Красном Флоте».

2 декабря 1917 г. при Совнаркоме образован Высший совет народного хозяйства (ВСНХ), на который возлагалось управление госсектором экономики. Он подчинялся непосредственно правительству и имел двойную структуру: вертикальную (главки - центральные органы, ведавшие работой различных отраслей промышленности) и горизонтальную (региональные советы народного хозяйства). ВСНХ обладал большими полномочиями: мог конфисковывать, приобретать, опечатывать любое предприятие.

Особо беспокоила центральные органы проблема установления Советской власти на местах. Переход управленческих функций в руки Советов в губернских и уездных городах прохо­дил более или менее безболезненно, поскольку партийные организации в крупных городах были, как правило, многочисленными и сильными. Зимой и весной 1918 г. прошли выборы сельских и волостных Советов, до того времени практически отсутствовавших. Работой по организации советской власти на местах руководил Наркомат внутренних дел [4], в аппарате которого в начале 1918 г. было 450 сотрудников. Самым значимым был отдел местного самоуправления, в его составе функционировали следующие подразделения: милиции, печати, информации, инструктор­ский, редакционный и контрольно-ревизионный. Наркомат стремился к тому, чтобы Советы на местах имели единообразную структуру, рекомендовал создать отделы управления, финансов, земельный, труда, путей сообщения, почты, телеграфа и телефона, народного просвещения, врачебно-санитарный и др. В опубликованной в декабре 1917 г. Инструкции о правах и обязанностях Советов давались рекомендации по организации власти и управления на местах, по созданию аппаратов Советов.

На региональном уровне (область, губерния, уезд и волость) власть принадлежала съездам Советов, в городах и селах — городским и сельским Советам. Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов к лету 1918 г. практически на всей территории, подконтрольной Москве заменили городские и земские органы самоуправления. Съезды Советов обладали правом контроля над деятельностью местных органов власти вплоть до отмены их решений. Исполкомы Советов были постоянно действующими органами и формировали аппарат управления, который подразделялся на отделы (число отделов в разных исполкомах ко­лебалось от 5 до 25, каждый отдел возглавлял член исполкома Совета). Так, при Советах на правах отделов создавались местные совнархозы (советы народного хозяйства), призванные руководить хозяйственно-экономической жизнью подконтрольного региона и находившиеся в двойном подчинении - Высшему совету народного хозяйства и исполкомам соответствующих Советов. Президиум исполкома являлся коллегиальным органом, осуществлял управление отделами и контролировал их работу.

Задача скорейшего распространения советской власти из центра на периферию требовала на первых порах расширить полномочия местных Советов. В их распоряжении были воен­ные формирования, милиция на местах (согласно постановлению НКВД от 10 ноября 1917 г.) создавалась Советами и «всецело и исключительно» находилась в их ведении. Губернские военкомы (согласно декрету СНК «О волостных, уездных, губерн­ских и окружных комиссариатах по военным делам», апрель 1918 г.) получали в свое распоряжение вооруженные силы, военные учреждения, госпитали, склады и за­пасы имущества, предназначенные для военных нужд губерний. Нередко, ввиду отсутствия регулярной связи с центром, местные Советы были полновластными хозяевами на подведомственной террито­рии, но их интересы не всегда соответствовали общегосударственным, могли противоречить распоряжениям центральных властей.