Принципы регионализации образования и управление

Типичным является мнение о том, что проблема регионализации есть проблема децентрализации, разделения властно распорядительных, финансово-экономических функций между федерацией и регионами, передачи целого ряда управленческих функций на места. Регионализация затрагивает многие сферы целостной общественной практики, в том числе - образование. Регионы поставлены перед необходимостью разработки собственных моделей проектов и систем регионального образования.

Вопрос регионализации образования связан с политическим контекстом проблемы. Феномен регионализма – это процесс становления в лице регионов автономных самостоятельных субъектов политических, экономических, социальных отношений. Он тесно связан с развитием гражданского общества, правового государства, демократии. Юридически в законе РФ «Об образовании» впервые закреплено положение о свободе и плюрализме в образовании (гл.1, ст.2), а субъекты Федерации наделены «правом отделения и осуществления политики в области образования, не противоречащей политики Российской Федерации», в их ведение включена «разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования, включая международные, с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей» (гл.3, ст.29).

Конструктивная региональная политика в области образования в своем основном содержании принципиально демократична. Главная цель регионализации образования - поворот системы образования «лицом» к реальным носителям образовательных потребностей, целям и ценностям образования, учет разнообразия форм взаимодействия частных, региональных и федеральных интересов.

Выделяют несколько видов региональной образовательной политики. Несбалансированная (стихийная) политика может являться следствием развития частных интересов и внедрения их в сферу образования. При сбалансированной региональной политике развитие негосударственных образовательных учреждений может способствовать количественному и качественному расширению системы. Другим показателем сбалансированной региональной политики является гибкое сочетание в образовательном пространстве региона мирового, федерального и собственно регионального опыта развития образования.

Очень часто регионализацию образования понимают в традиционном смысле: включение предметов, информирующих о регионе. Это может привести к тому, что количество предметов катастрофически возрастет, а качество образования и интерес к учебе останутся под вопросом. Проблема содержания образования многопланова и требует серьезной работы, существует острая потребность новой формы региональной типологии образования. Проявлением этого является попытка перенести сложившиеся структуры из опыта развития передовых регионов зарубежных стран. Это, конечно, является своеобразным экспериментом, после которого необходимо перейти к собственным региональным формам. В итоге задача состоит в том, чтобы развитие содержания образования осознавалось как суть региональной политики в области образования. А специалистов в области управления образованием следует готовить как своеобразных проектировщиков развития содержания образования, стратегических менеджеров.

В соответствии с общими методологическими подходами к анализу проблем управления вопросы структуры управленческой системы, типологии будут рассмотрены и исследованы в конкретной сфере образования, с учетом общих - организационных, экономических, психологических и других закономерностей, присущих структурам управления.

Необходимость управления объективно вытекает из общественного характера всей жизнедеятельности людей. В современных условиях проблема совершенствования управления приобретает особую актуальность. Это связано с углублением противоречий в образовательной сфере, усложнением отношений как по вертикали, так и по горизонтали в самой управляющей ветви.

Базовой наукой профессиональной деятельности управляющего является теория управления. Так, уже в конце 60-х - начале 70-х годов в процессе осмысления сущности управления ученые пришли к выводу, что следует различать разно-профильные знания, необходимые для управленческой практики и саму теорию управления.

Категория «управление», являясь базовой категорией теории управления, в своем универсальном значении, есть проявление, вид человеческой деятельности, вызывающей отношение к миру и формирующей это отношение. Причем для руководителя, согласующего свои действия и свое отношение к делу, людям, результатам труда с руководимым, все персональные объекты управления всегда субъективны.

Управление — это целенаправленная деятельность управляющего по согласованию субъект-субъективных отношений и действий для поддержания системы и приведения ее в заданное (программируемое) состояние.

Наряду с категорией «управление» в теории и практике широко используется термин «руководство». Многие авторы проводили сравнительный анализ этих терминов.

В целом ряде исследований уже высказывалась точка зрения на разведение этих понятий.

Категория управления объемлет всю управляющую подсистему и субъект управления в этом случае может быть коллективным; руководство, с этой точки зрения, всегда акцентирует внимание на персоне руководителя и подчеркивает, что управление осуществляет один управляющий - руководитель. Это, во-первых, а во-вторых, при управлении системой деятельность управляющего подсистемы охватывает не только людей, но и разнообразные процессы, протекающие в системе; изменяются условия жизнедеятельности участников этих процессов, включаются в орбиту взаимодействия не только люди, но и вещи, материалы и т. д. В то время руководство как действие имеет своим объектом только людей, и в этом плане именно в процессе руководства согласуются субъект-субъектные отношения. Наконец, в-третьих, для педагогической сферы термин «руководство» более близок и традиционен. Труд директора - руководителя по образованию и преобразованию, обучению и переобучению, формированию и переформированию, воспитанию и перевоспитанию личности (учителей и учеников) может быть точно именоваться руководством, нежели управлением. Поэтому, возвращаясь к нашему определению управления, можно утверждать, что руководство - часть управления, именно та часть, которая характеризуется согласованием субъект-субъектных отношений и действий. Руководство, следовательно, осуществляется в сфере отношений, согласует и регулирует их.

Сегодня в сфере образования наблюдаются тревожные тенденции, связанные с усложнением и нестабильностью социально-экономических и политических процессов, протекающих в нашем обществе. Экономическая политика, направленнаянаусиление хозяйственной самостоятельности и культурной самобытности регионов, передача управленческих решений на региональный и муниципальный уровни может отрицательно влиять на культурно-образовательное пространство России. Жесткая финансовая политика и структурная перестройка хозяйственной жизни страны, способные в сравнительно быстрые сроки оздоровить экономику, в социальной сфере (в частности, в образовании) могут, если не принять самые решительные и научно выверенные меры, обернуться катастрофой, последствия которой сведут на нет достижения в сфере экономики.

В этом смысле место образования в реализации общегосударственной политики исключительно и уникально. Сегодня лишь образование оказывается тем главным социальным институтом, через который только и возможны трансляция и воплощение базовых ценностей и целей развития российского общества, да и самих сверх ценных «общечеловеческих ценностей». В условиях радикального изменения идеологических воззрений, социальных представлений и в целом бытия огромных масс людей именно образование позволяет осуществлять адаптацию к новым жизненным условиям, удерживать процесс воспроизводства социального опыта, закрепить в общественном сознании и практике новые политические реалии и ориентиры общественного развития. В то же время существующая система образования продолжает рассматриваться структурами государственной власти как самостоятельная отрасль в ряду других отраслей народного хозяйства, продолжает строиться по ведомственному принципу.

Очевидно, что в подобной ситуации право граждан на полноценное образование уже не может быть гарантировано призывами к его стабилизации, политическими декларациями и даже соответствующим законом, но должно быть обеспечено ясной и хорошо аргументированной политикой, гибким управлением культурно-образовательными процессами, фундаментальными научными разработками, специальной экспертно-прогностической службой по фиксации и оценке последствий государственных решений в гуманитарной сфере.

Когда мы рассматриваем сферу образования, предметом нашего анализа оказываются не только процессы обучения и даже не только процесс социокультурного развития человека, но и все, что непосредственно или опосредованно воздействует на эти процессы и сопутствует им.

Сфера образования не может выйти на нормальный уровень развития, если не будет поддержки других сфер и общественных процессов.

В работе по обновлению систем образования сегодня просматриваются две противодействующие тенденции:

- первая, центробежная, связана с попытками обособить образовательную сферу своего региона от Центра, и других регионов, чтобы в условиях социально-экономической стабильности было проще решать вопросы управления, самостоятельно вводить новые типы учебных заведений, обеспечивать их учебными планами и программами, решать вопросы приватизации дошкольных учреждений и др.;

- вторая, центростремительная тенденция связана с тем, что без Центра невозможно самостоятельно решить ряд правовых и нормативных проблем образования, полностью решить проблему подготовки педагогических кадров, разработать научно обоснованное содержание образования, обеспечить его единый стандарт.

Эти и другие проблемы встают перед разработчиками региональных программ развития образования. Кроме того, в настоящее время процесс обеспечения регионов своими собственными концепциями и программами развития с учетом современных условий только набирает силу и носит стихийный характер. С научной точки зрения пока происходит лишь интенсивное накопление эмпирического материала, опыт обобщения которого еще только складывается. Существуют, например, программы развития систем образования отдельных учебных округов крупного города или же города в целом, областей с различными социокультурными условиями, автономных республик, разные варианты федеральных программ. То есть программы развития образования могут быть разделены по своим масштабам. Некоторые программы разработаны для системы образования в целом, с выделением направлений и перспектив развития отдельных ступеней непрерывного образования или различных аспектов содержания образования и управленческой деятельности. Существуют региональные программы, отражающие только отдельные аспекты содержания образования, например, экологического.

Практически все существующие на сегодня программы и концепции развития образования называются региональными. Однако единого понимания региональности до сих пор не сложилось. Чаще всего под региональностью подразумевается лишь формальная принадлежность разрабатываемого документа к той или иной области, городу, району и т. д.

Необходимо, по-видимому, хотя бы в первом приближении различить два исходных понятия: «регионализация образования» и «региональные программы развития образования». Эти два понятия взаимосвязаны и взаимно предполагают друг друга. Различаются же они по характеру основной деятельности. Если «регионализация» предполагает прежде всего политико-управленческую деятельность в регионе, направленную на выстраивание связей сферы образования с другими сферами социума (позицирование образования), то «региональная программа развития» — проектно-управленческую деятельность, связанную главным образом с процессами совершенствования и обновления самой системы образования. Данное различение не формально, т. к. четко определяет конкретных субъектов, средства и способы обозначенных деятельностей,

И в то же время связь их сущностна. Сегодня «регионализация» - это и есть Развитие (с большой буквы) любой региональной системы образования, превращение ее в сферу. Но с другой стороны - без реальных (конкретных) шагов программирования развития системы невозможен запуск процессов регионализации. В этом смысле разные регионы могут различаться своим первым шагом - в зависимости от общей социально-политической обстановки в данном месте, от типа социальных субъектов и общественных сил, которые стано­вятся инициаторами реформирования существующего образования: одни могут начать с разработки «программ регионализации – как политической программы (это характерно, например, для национальных регионов России) – с последующим выходом на программы развития образования»; другие – наоборот, с последних начинают, чтобы в последствии выйти на социально-гуманитарные структуры, обеспечивающие развитие самого региона (тенденция, характерная для национальных территорий).

Данное разграничение важно для нас еще и потому, что позволяет выстроить грамотную последовательность и содержание действий по развитию: политических — управленческих — организационных — научно-проектных — реализационных. Существенно, однако, что практические действия по реформированию могут начаться с любого звена, но должны постоянно соотноситься и координироваться со всеми другими звеньями. Можно, например, запускать регионализацию (или - изменение в системе) с управленческого уровня, но без учета политической ситуации, научных ресурсов и др.. и тогда все это превратится в пустую «бюрократическую болтовню» (улуч­шить, ускорить, усилить и т. п.).

Развитие образования опирается на общеметодологические основания, которые на региональном уровне должны стать его главными приоритетами; они предопределяют преобразовательную деятельность всех: от руководителя до учителя, студента, учащегося.

Опираясь на методологические основания, развитие регионального образования должно базироваться на ряде принципов местной образовательной политики.

Прежде всего, это принцип превращения образования в важнейшее средство функционирования и развития всех социально-экономических, научно-культурных, экологических и национальных региональных систем, включенности образования в рынок.

Реализация этого принципа многогранна, но на начальных этапах она может предусматривать создание в регионе самостоятельных управленческих структур (департаментов, министерств, комитетов и др.), непосредственно выходящих на соответствующие представительные и исполнительные органы власти. Именно эти структуры власти формируют единый перспективный региональный образовательный заказ и обеспечивают его финансирование через региональный образовательный налог и целевое финансирование конкретных образо­вательных заказов и программ, выполняемых для конкретных региональных структур. Отслеживание этого заказа на современном уровне трудно еще представить без создания специализированного информационно-компьютерного узла связи, позволяющего оперативно получить любые сведения об образовательных услугах, оказываемых в регионе, без проектирования и внедрения новых информационных технологий

Такой подход предполагает поддержку действующих и создание новых все более специализированных образовательных систем, их региональную и федеральную типологию и сертификацию в целях гибкого и качественного обслуживания запросов региона при одновременном обеспечении базового компонента и государственного стандарта образования с постепенным выходом образовательных структур на международный стандарт, а соответственно и зарубежный образовательный заказ.

В последние десятилетия идея приоритета комплексного подхода к проблемам образования все активнее прокладывает себе дорогу. Подчеркивается, что такой подход к образованию вытекает из полифонического характера задач, стоящих перед ним.

Построение программ развития жизни и деятельности в регионе средствами образования позволяет превратить образование в приоритетно-финансируемую область. Демонстрация того, что формируемый средствами образования новый духовный потенциал людей может обеспечивать возрождение и развитие регионов, наглядно показывает, что образование определяет стоимость общественно создаваемых продуктов.

Нельзя не согласиться с тем, что развитие страны определяется финансовым и материальным обеспечением образования. Но эта логика должна быть продемонстрирована управленцам, политикам, экономистам.

В последнее время все больше и больше получают поддержку создание региональных образовательных фондов, банков, спонсорские и инвестиционные капиталовложения в образование, создание акционерных образовательно-предпринимательских и образовательно-производственных, в том числе и частных обществ с предоставлением преимущественного права реализации в них приватизационных чеков работников образования, что реально возможно только на региональном и даже местном уровне.

Не менее важным является принцип развития на основе консолидации и взаимопроникновения региональных образовательных структур (дошкольное воспитание, начальное общее образование, среднее общее образование, среднее полное и специализированное образование, профессиональное, специальное среднее образование, среднее профессиональное образование, высшее институтское и университетское образование, послевузовское образование, нестандартные формы образования, система повышения квалификации и подготовки кадров) и образовательных служб (управления и экономики, психолого-педагогический, социально-воспитательной, здоровья и жизнедеятельности, социолого-информационной, методической).

Одним из направлений осуществления этого принципа является создание независимых региональных научно-исследовательских, экспертно-диагностических ассоциаций или центров развития образования, выполняющих функции, стимулирующие развитие педагогического процесса, как в каждом конкретном учебном заведении, так и региональной системы образования в целом. Учредителями такого центра могут стать федеральные, региональные, зарубежные, научные и управленческие структуры, университеты, вузы, институты повышения квалификации работников образования, другие образовательные учреждения, имеющие высококвалифицированные научно-педагогические кадры. Региональные ассоциации или центры создают опытно-экспериментальные базы (площадки), лаборатории, издательские и информационные службы, независимые экспертные и творческие группы и др.

Другим направлением реализации выступает создание на региональном уровне (департамент, ИПКРО) единой информационно-управленческой компьютерной сети с федеральным и региональным банком данных, включающим современные управленческие решения, инновации и образовательные технологии, средства содержательного и методического самоконтроля для каждого участника образования, альтернативные программы и др.

Все больше и больше в последнее время утверждается принцип создания открытого регионального образовательного пространства, позволяющего окончательно преодолеть лжеценности авторитарной педагогики, командно-административного и партийно-идеологического диктата, утверждавшего приоритет типизированной личности и ее единообразие как со стороны поведения, так и со стороны мыслей, и утвердить приоритет свободной личности учащегося и педагога, органически сочетающей в себе общечеловеческие и национальные ценности, а соответственно ценности малой родины и собственной индивидуальности.

Только свободное региональное образовательное пространство позволяет сделать приоритетными направлениями образования: ориентацию на собственное развитие своей личности, самоценность человека, получение интегрированного знания с ценностными показателями на базе новейшей педагогической технологии.

Федеральный принцип построения нашей страны предполагает принцип ориентированности на региональные социально-экономические, духовно-нравственные, этническо-национальные, культурно-исторические, природно-экологические и другие специфические особенности конкретных областей, краев, автономных республик, крупных и мелких городов, деревень, зон экологического бедствия и т. п.

Своеобразие развития каждого региона подчеркивает принцип наиболее полного использования региональных инноваций, технологий, передового опыта, педагогических экспериментов, специфических кадровых возможностей, оптимальных управ­ленческих решений, оригинальных учебных систем и программ и т. п.

Договорная основа организации функционирования всех участников регионального образования, как между собой,таки с региональными представительными, административными, социальными, экономическими, хозяйственными, научными и др. организациями, а также с другими регионами и центральными структурами РФ - важный принцип совершенно новых отношений субъектов системы образования.

Принцип федерального и регионального финансирования через систему образовательных ваучеров на каждого ребенка и ваучеров на повышение квалификации каждого педагогического работника, а также путем безналогового содержания всех организаций и учреждений системы образования через соответствующие статьи федерального и регионального бюджета, привлечение дополнительного финансирования за счет инвестиций представителей бизнеса и финансовых кругов выступает фактором дальнейшего углубления курса на самостоятельность учебных заведений. В этом случае принцип придания самостоятельности всем участникам образовательного процесса и образовательным учреждениям при условии обеспечения российского стандарта образования и выхода к 2000 (2010) году на современный международный стандарт образования выступает как условие реализации регионального заказа. Только в условиях регионализации образования возможны рыночные, в том числе конкурентные отношения между субъектами РФ по выполнению всех возможных образовательных заказов.

Теперь уже ни у кого не вызывает сомнение важность создания школы, учитывающей национальные особенности. История развития каждого народа представляет собой взаимодействие общечеловеческого и национального в духовном, моральном и морально-этическом плане. Национальная школа как социальный институт строит свою деятельность на основе этого взаимодействия. Нравственные, этические и эстетические категории, обращение к духовным, культурным, экологическим ценностям позволяют осознать мир на новом уровне, рассматривать естественнонаучное, гуманитарное и экологическое знание как части общечеловеческой и национальной культуры.

Национальная школа имеет и особенности, присущие только ей. Это обусловлено, прежде всего, такими факторами, как окружающая природная среда, а также история, культура, язык этноса, его традиционная трудовая деятельность. Следует не просто разрабатывать национально-региональный компонент в содержании образования и создавать единое образовательное пространство с учетом региональной специфики, которое должно охватить учебные заведения, семью и другие социальные и культурные учреждения в их взаимосвязи. В таком контексте образование выступает как одно из средств развития региона.

Реализация этого направления возможна лишь на региональном уровне. Это не будет школа вообще, единая для всех времен и народов, а будет школа российская, учитывающая культурно-национальные особенности проживающих на конкретной территории этносов, это будет школа русская, якутская, ингушская.

Создание региональных школ, подчиненных региональным целям образования, обуславливается хозяйственным устоем, культурными целями, реальными запросами региона. Эти школы - еще мало осознанное педагогической наукой и общественностью явление, обеспечивающее стремление к стабилизации, к положительным, на долгие годы преданным забвению, российским и русским учебно-воспитательным традициям, к памяти предков. Региональная школа - неконъюнктурная нравственная школа, закрепляющая, прежде всего, своих выпускников на той земле, где они родились, школа добрых хозяев этой земли, малого удела России.

При составлении региональной программы образования специфически преломляются и конкретизируются принципы, изложенные в концепции федеральной программы образования (образование - национальное достояние, генетическая матрица российского общества, образование - сердцевина повышения качества жизни, свободы выбора личности), которые нами разделяются и поддерживаются как в мировоззренчески-социальном и личностно-историческом,так и в содержательно-гносеологическом плане.

Регионализация образования предполагает действия,нетолько направленные на специфику, разные подходы и задачи, но и на принцип существования в общем российском культурном и гуманистическом ключе, в единых условиях глубокой ответственности за предлагаемые любыми участниками образования идеи, свободные решения, инновации, технологии, альтернативные проекты и т.п. Региональные программы должны предусматривать как свободную педагогическую деятельность в любой сфере, так и полностью независимую и свободную по апробации предлагаемых педагогических решений деятельность экспертов, консультантов, методистов, рецензентов. Но эти региональные самофинансирующиеся службы должны быть разведены. Не могут проекты-разработки осуществляться теми, кто потом будет их оценивать или финансировать. Эти проекты должны разрабатываться учеными и теми, кто их будет осуществлять, в свою очередь, оценка проекта должна проводиться учеными и практиками.

Нельзя не назвать принцип единства регионального образовательного пространства на основании регионального базисного учебного плана (регионального стандарта образования), построенного на идеях российского стандарта образования и с учетом специфики региона. Региональный базисный план дает реальную возможность для многообразия образовательных систем и одновременно реальную свободу педагогическим коллективам, определяя лишь границы допустимых инноваций, обеспечивающих гуманистическое и демократическое реформирование образования, которые, в свою очередь, предполагают уравненную дифференциацию обучения. Региональный стандарт образования задает нижний уровень полноценного и качественного образования и обеспечивает свободу выбора для обучающегося, снимает перегрузки, направляет усилия в область наклонностей и интересов учащегося, обеспечивает положительную мотивацию учебы.

Все еще вызывает споры принцип индивидуализации регионального образования, возведенный в ранг региональной государственной политики. Здесь и создание образовательных структур по подготовке интеллектуальной элиты или обучению детей с интеллектуальными психическими задержками в своем развитии. Реализация этого принципа возможна лишь при условии подготовки, переподготовки и непрерывного повышения квалификации педагогических и управленческих кадров, заинтересованных в результатах своего труда, включая, несомненно, и материальную заинтересованность.

Важным концептуальным принципом регионализации образования выступает преодоление такого отрицательного последствия тоталитарного идеологизированного общества, как раз­рыв связей между поколениями (отчуждение и противостояние их в семье, в школе, в быту, на производстве), между образовательными усилиями школы и вуза и фактической индеферентностью, полуразрушенной коммунистической идеологией и социалистической практикой. Условия реализации этого принципа находятся не в центре, как думали раньше, а на местах.

Формирование региональной программы развития образования связано с комплексом работ по созданию региональной культурно-образовательной среды, а эту задачу возможно осуществить только всем действующим на данной территории субъектам. Необходим и региональный координирующий вневедомственный орган, в котором образовательные структуры будут играть определяющую роль, ибо в их руках основное звено регионального, развития - подрастающее поколение.

Начинает все больше и больше приобретать реальные очертания принцип интеграции образования, культуры и науки на региональном уровне.

В разнообразных связях образования с производством можно выделить как особое направление создание образовательной индустрии, связь производства с высшим образованием - это перспективные и престижные разработки в области образовательных технологий. Взаимодействие образования и здравоохранения - перевод медицинского образования с тотальной ориентацией на практику лечения, на образование с ориентацией на профилактику, компенсацию и ориентацию населения в вопросах здоровья. В сфере образования и культуры - это проектирование культурно-образовательных региональных центров, разработка исторически адекватного мировоззренческого проекта как элемента содержания образования.