Предмет и метод муниципального права

В теории права нет однозначного представления о том, какой фактор выступает ведущим для признания отрасли права самостоятельным правовым образованием. Так, С. С. Алексеев полагает, что самобытность отрасли определяется методом правового регулирования, "в системе права они (методы) слу­жат именно тем объединяющим началом, которое компонует правовую ткань в главные структурные подразделения, в от­расли права". Д. А. Керимов же считает, что метод правового регулирования, хотя и имеет относительно самостоятельное значение в качестве классификационного признака системы права, зависит в конечном счете от предмета. Его поддержи­вает ряд ученых, утверждающих, что предмет правового ре­гулирования служит основой группировки правовых норм в определенную отрасль права.

По мнению авторов, предмет регулирования выполняет роль первичного признака в процессе структуризации систе­мы права. На него объективно сориентировано правовое регу­лирование. Тот же С. С. Алексеев, подчеркивая значение пред­мета, указывает, что от его содержания и характера во мно­гом зависят особенности содержания правового регулирова­ния, а следовательно, особенности структуры права⁴.

С этой позиции рассмотрим предмет муниципального права. Его образует местное самоуправление как комплекс общественных отношений властно-управленческого, органи­зационного, финансово-экономического свойства. Говоря бо­лее конкретно, предмет муниципального права составляют че­тыре группы общественных отношений, связанные: 1) со спо­собностью местного населения непосредственно решать воп­росы местного значения (по реализации институтов прямой демократии: выборов, местных референдумов и др.); 2) с орга­низацией и деятельностью органов, выборных должностных лиц местного самоуправления (представительных и исполнитель­ных, глав муниципальных образований); 3) с функционирова­нием различных отраслей местного хозяйства — через опре­деление компетенции муниципальных образований и статуса различных объектов муниципального имущества; 4) с осуще­ствлением органами местного самоуправления отдельных го­сударственных полномочий.

Некоторые авторы еще более детально определяют пред­мет муниципального права, включая в его содержание отно­шения по определению места муниципальных органов в кон­ституционном механизме РФ, договорные отношения по вза­имным обязательствам муниципальных органов и органов государственной власти различного уровня, практику деятельно­сти учреждений местного самоуправления и некоторые другие.

С позиции О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, более полное представление о структуре предмета муниципального права дает его подразделение на три группы общественных отноше­ний: 1) возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли; 2) связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципаль­ной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни; 3) складывающиеся в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Более дробное деление отношений местного самоуправ­ления, составляющих предмет отрасли муниципального пра­ва, предлагает Е. С. Шугрина. Это отношения: 1) возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления; связанные с разделением полномочий между представитель­ным и исполнительным органами на местах; 2) складывающи­еся в процессе деятельности органов местного самоуправле­ния по управлению муниципальным хозяйством, формирова­нию и исполнению местного бюджета, установлению и взима­нию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой деятельностью; 3) возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использо­вании форм непосредственной демократии); 4) по поводу обя­зательств муниципальных органов перед органами государствен­ной власти; 5) связанные с организацией и деятельностью осо­бых муниципальных органов (органов территориального обще­ственного самоуправления).

Коллектив авторов учебника "Муниципальное право" под редакцией А. И. Коваленко выделяет следующие разновидно­сти общественных отношений в области местного самоуправ­ления: возникающие в процессе формирования местного са­моуправления и его органов; связанные с рамками деятельно­сти и предметами ведения местного самоуправления и его ор­ганов; возникающие в процессе поддержки местного самоуправления; обусловливающие деятельность муниципальных ор­ганов в результате наделения их определенными государствен­ными полномочиями; связанные с судебной защитой прав ор­ганов местного самоуправления; обусловленные ответственно­стью органов местного самоуправления перед населением и государством.

При некоторых отличиях все приведенные классифика­ции весьма близки по характеру отношений, составляющих предмет муниципального права. Пожалуй, особую точку зре­ния высказал еще в 1994 г. В. А. Пертцик. По его мнению, предмет данной отрасли включает ряд элементов: 1) правовые и организационные отношения, складывающиеся в процессе работы муниципальных органов; 2) правовые нормы и органи­зационные обычаи (правила), регулирующие деятельность органов представительства и управления; 3) права и обязанно­сти муниципальных органов при условии четкого разделения их компетенции и обособленности относительно органов госу­дарственной власти; 4) бюджетное устройство и бюджетный процесс муниципальной единицы; 5) практика функциониро­вания муниципальных органов.

Очевидно, что это определение предмета заметно расхо­дится с предыдущими. В него включаются помимо обществен­ных отношений нормы и обычаи, права и обязанности и т. д. Кроме того, такой подход отличен от представлений о пред­мете правового регулирования, сложившихся в теории права: это разнообразные общественные отношения, которые объек­тивно по своей природе могут поддаваться нормативно-орга­низационному воздействию и в Существующих социально-по­литических условиях требуют такого воздействия, осуществ­ляемого при помощи юридических норм и всех иных юридичес­ких средств, образующих механизм правового регулирования.

Особенности предмета муниципально-правового регулиро­вания, заключающиеся в разнородных по содержанию и ха­рактеру общественных отношениях, обусловливают комплекс­ный характер отрасли муниципального права. Ряд факторов способствует объединению этих отношений в самостоятельный, обособленный вид.

Взятый в отдельности локально-территориальный фактор проявления муниципально-правовых отношений (на что, как правило, обращается внимание при их характеристике) от­нюдь не придает им монолитности. Объединяющим началом служат в совокупности несколько категорий, составляющих конструкцию местного самоуправления: местное население — муниципальные образования — вопросы местного значения. Данная схема получила отражение в конституционном и теку­щем законодательстве РФ, в ней заложена общность отноше­ний территориального самоуправления.

Думается, что отмеченные категории нивелируют грани­цы между различными общественными отношениями самоуп­равления на местах, выстраивая их в единую систему. Мест­ное население как социальный субъект, муниципальное обра­зование как материальная основа деятельности населения и вопросы местного значения как функционально-содержатель­ный фактор включают разнопорядковые общественные отношения в общую схему местного самоуправления. Итак, местные самоуправленческие отношения, извлеченные из массы многообразных общественных связей, облеченные в правовую форму и выдвинутые с помощью норм права на передний край социальной жизни, образуют предмет муниципальной отрасли права.

Предмет муниципального права оказывает решающее воз­действие на характер муниципально-правового регулирования. Коль скоро местное самоуправление охватывает сферу публич­ного и частного, правовое регулирование в этих условиях осно­вано на сочетании императивного и диспозитивного методов, опирающихся на присущие им способы юридического воздей­ствия: обязывание, запрет и дозволение. Таким образом, метод отрасли муниципального права фокусирует в себе эти традици­онные приемы правового регулирования. Его специфика как раз и состоит в комбинации различных способов правового регули­рования, свойственных другим отраслям права, применитель­но к разным объектам муниципальной действительности. Ска­жем, в имущественных отношениях органы местного самоуп­равления, выступая от имени муниципальных образований со­гласно ст. 125 Гражданского кодекса РФ, находятся в равных условиях с другими субъектами, являясь партнерами в право­отношениях такого рода. Юридический режим этих отноше­ний задается диспозитивным методом правового регулирова­ния. Данный метод будет определять характер взаимоотношений органов местного самоуправления с предприятиями, уч­реждениями, организациями, не находящимися в муниципаль­ной собственности (ст. 32 Федерального закона от 28 августа 1995 г.), порядок осуществления договорных обязательств при выполнении муниципального заказа (ст. 33 данного акта).

Поскольку местное самоуправление является преимуще­ственно публично-правовым институтом, для него свойствен­но доминирование императивного метода в сочетании с обя­зывающими и запрещающими способами регулирования.

Императивный метод четко дифференцируется в зависи­мости от уровня правового регулирования. С одной стороны, с его помощью определяются основные параметры развития местного самоуправления как в стране в целом, так и в от­дельных субъектах Федерации, реализуется мера единства и общности в построении муниципальной власти. В качестве при­мера приведем нормы Конституции РФ и Федерального зако­на от 28 августа 1995 г. об отграничении органов местного само­управления от системы государственно-властных органов, о необходимости государственной регистрации уставов муници­пальных образований, об обязательности выборных предста­вительных органов местного самоуправления и т. д. С другой стороны, метод императивного регулирования реализуется в деятельности органов местного самоуправления при принятии ими в пределах своих полномочий решений, обязательных для исполнения всеми расположенными на территории муниципаль­ного образования предприятиями, учреждениями и организа­циями различных организационно-правовых форм, а также гражданами (ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г.).

Императивный метод обусловливает, кроме того, приме­нение в муниципальном праве метода гарантий. На его ис­пользование указывают О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев. По их мнению, особенность гарантирующего правового воздействия состоит в том, что Государство, признав местное самоуправ­ление, взяло на себя обязанность обеспечить не только судеб­ную защиту от нарушения прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую и экономическую само­стоятельность. На наш взгляд, вычленение метода гарантий содержит немалый конструктивный потенциал, однако область его применения не ограничивается сферой, отмеченной ука­занными авторами. Метод гарантирующего воздействия распространяется на правотворческие полномочия местных сооб­ществ и представляющих их органов. В соответствии с Консти­туцией РФ и Федеральным законом от 28 августа 1995 г. после­дние получили право создавать юридические нормы по воп­росам местного значения. Вот почему правотворчество мест­ных сообществ, органов местного самоуправления носит санк­ционированный государством характер. В то же время государство ограничивает свободу муниципального правотвор­чества: компетенционным фактором (решения принимаются по предметам ведения муниципальных образований в рамках полномочий местных органов власти или должностных лиц ме­стного самоуправления); территориально-субъектным при­знаком (обязательность решений только для субъектов, нахо­дящихся на территории муниципального образования); по ха­рактеру создаваемых норм (отмечается, что государство сан­кционировало создание органами местного самоуправления только регулятивных норм).

Императивный, диспозитивный и гарантирующий методы правового регулирования, свойственные федеральному уров­ню нормативной регламентации местного самоуправления, предопределяют метод саморегулирования, присущий авто­номному уровню, охватывающему отдельные муниципальные образования. Речь идет о нормах, принятых посредством пря­мого волеизъявления, правотворческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Самостоятель­ность местного самоуправления, гарантированная Конститу­цией Российской Федерации, позволяет сделать вывод о том, что метод саморегулирования распространяется в принципе на все муниципальные образования.

Анализируя муниципально-правовые методы регулирова­ния, мы сталкиваемся с интересным явлением — взаимообус­ловленностью методов профилирующих отраслей права и спе­циально-отраслевых методов воздействия, рельефно выражен­ных в отношениях местного самоуправления, — методов га­рантий и саморегулирования. Образно их взаимовлияние можно представить в виде перевернутой пирамиды, основание кото­рой составляют императивный и диспозитивный методы, за­тем следует метод гарантий, а на низовом уровне фокусиру­ется метод саморегулирования.