2015-04-30
2659
Общественный выбор представляет собой совокупность процессов нерыночного принятия решений через систему политических институтов. Именно так принимаются решения, определяющие развитие общественного сектора. Общественный выбор есть коллективная выработка решений относительно общественных благ и перераспределения. Коллективные решения принимаются не только через структуры государства. Такие решения являются условиями любой добровольной совместной деятельности.
Каждый потребитель, руководствуясь собственными предпочтениями и ориентируясь на рыночные цены, определяет наиболее устраивающий его набор товаров. У каждого человека свои предпочтения, поэтому в целой совокупности людей они могут не совпадать. Когда же речь идет об общественных благах, принципиально значим коллективный характер выбора параметров производства и потребления. Поскольку всем участникам выбора предстоит потреблять один и тот же набор общественных благ, необходимо согласовывать индивидуальные предпочтения. На практике такое согласование чаще всего достигается с помощью политических институтов демократии. Эти институты позволяют вместе с тем принимать решения, касающиеся перераспределения, таким образом, чтобы они отвечали интересам многих индивидов, а не только отдельного лица. С точки зрения экономической теории, смысл демократического устройства государства заключается именно в обеспечении учета разнообразных индивидуальных предпочтений при формировании программы производства общественных благ и перераспределения.
|
|
|
Конкурентный рынок обеспечивает достижение Парето-эффективных состояний. Применительно к коллективному выбору аналогичным свойством отличается процедура единогласного принятия решений. Только такая процедура гарантирует, что одни участники выбора не получат односторонних преимуществ за счет других. Решение, принятое единогласно, может быть реализовано без использования принуждения. Но достижение единогласного решения связано с издержками, в частности с потерей времени для того, чтобы найти компромисс между всеми голосующими. Существует ли процедура подачи и учета голосов, которая позволяла бы избежать этих издержек? Если право принятия решения делегировано группой отдельному ее члену, то, очевидно, не потребуется тратить время и усилия на выработку согласованной позиции. Однако в этом случае существует опасность, что единолично решающий индивид выберет вариант, который наиболее устраивает его лично и наносит ущерб другим членам группы. В итоге хотя бы некоторые члены группы понесут потери; их положение окажется худшим по сравнению с достижимым на основе единогласного решения. Эти потери также можно рассматривать в качестве издержек, обусловленных конкретной процедурой принятия решения.
|
|
|
Издержки (затраты времени и т. п.), которые несет группа, чтобы выработать коллективное решение, называются внутренними. Издержки, заключающиеся в отклонении уровней полезности от значений, которые были бы достигнуты при единогласном принятии решения, называются внешними. Чем большая доля голосов членов группы требуется для того, чтобы одобрить один из вариантов, выносимых на голосование, тем, при прочих равных условиях, больше внутренние издержки и меньше издержки внешние.
На практике наиболее распространенная процедура принятия коллективных решений предполагает применение правила простого большинства. Согласно этому правилу побеждает альтернатива, в поддержку которой высказываются более половины участников выбора (голосования).
Более 200 лет назад французский философ и математик Ж.А.Н. Кондорсе показал, что при использовании правила простого большинства может возникать циклическоеголосование. Представим себе, что в принятии коллективного решения участвуют три индивида либо три однородные группы голосующих, каждая из которых располагает одним и тем же числом голосов. Предметом обсуждения является расходование средств, поступивших в государственный бюджет сверх первоначально планировавшейся суммы. Предполагается, что эти средства можно затратить на дополнительное финансирование одной из трех отраслей: науки (Я), образования (О) или культуры (К). Предпочтения голосующих индивидов или групп представлены в Таблице 4.1.
Набор предпочтений всех участников голосования по отношению ко всем допустимым альтернативам называется профилем предпочтений. Пусть на основе правила простого большинства происходит попарное сравнение альтернативных вариантов решения. Если начать со сравнения вариантов Н и О, то голосами первого и третьего субъектов выбора побеждает вариант Н. Далее при сравнении Н и К побеждает К благодаря голосам второго и третьего субъектов. Получается, что исход коллективного выбора — прирост ассигнований на культуру. Однако сравним победивший вариант К с отсеянной уже на первом шаге альтернативой О. При таком сравнении преимущество получает О за счет голосов первых двух субъектов, участвующих в голосовании. Если после этого сравнить О с Н, победу вновь одержит Н и т. д. Процесс попарного сравнения альтернатив можно продолжать до бесконечности, получая на каждом шаге новый результат и циклически повторял чередование исходов. Оборвав же этот процесс, мы можем получить любой из исходов в зависимости от того, на каком шаге остановились. Результат коллективного выбора оказывается, таким образом, произвольным.
Таблица 4.1.
Профиль предпочтений, приводящий к цикличному голосованию
| Индивиды (группы) | Наиболее предпочитаемая альтернатива | Среднеоцениваемая альтернатива | Наименее предпочитаемая альтернатива |
| I | Н | О | К |
| II | О | К | Н |
| III | К | Н | О |
Не исключено, впрочем, что некто, заинтересованный в победе одной из альтернатив, контролирует повестку дня,т. е. располагает полномочиями определять последовательность сравнения вариантов или останавливать голосование на том или ином шаге. При рассматриваемом распределении предпочтений такое лицо способно целенаправленно обеспечить наиболее устраивающий его результат голосования. Последний оказывается в итоге манипулируемым. Мы описали парадокс голосования (парадокс Кондорсе), который побуждает сделать вывод об уязвимости правила простого большинства. Выяснилось, что это правило не гарантирует транзитивности коллективного выбора. Транзитивность предполагает, что из xRy и yRz следует xRz, где R означает «предпочтительнее».В нашем случае из предпочтения Н по отношению к О и предпочтения К по отношению к Н не вытекает предпочтение К по отношению к О.
|
|
|
§ Теория медианного избирателя
Существуют три фактора, определяющие отношение индивидов к затратам на общественные блага:
ü Во-первых, некоторые индивиды могут просто предпочитать общественные блага другим благам. Например, некоторые могут получать большое удовольствие то общественных парков, в то время как другие никогда ими не пользуются.
ü Во-вторых, доходы индивидов различаются. Бедные будут менее расположены, чем состоятельные люди, отказаться от рубля (доллара) на частные блага в пользу получения дополнительной единицы общественного блага. В связи с этим, при любом уровне расходов на общественные блага предельная норма замещения (величина, характеризующая, сколько единиц частных благ индивиды готовы пожертвовать ради увеличения на единицу общественных благ) тем меньше, чем беднее индивид. В результате, при одинаковом налогообложении состоятельные люди будут предпочитать более высокий уровень расходов на общественные блага.
ü В-третьих, большое значение имеет природа налоговой системы, которая определяет для индивида долю дополнительных издержек, вызванных увеличением расходов на общественные блага. При одинаковой сумме налога, которую должен выплачивать каждый, бедный предпочтет более низкий уровень расходов на общественные блага, поскольку для него предельные издержки, выраженные в ожидаемой полезности от частных благ, от которой индивид должен отказаться, выше. Но если менее обеспеченные должны платить налогов меньше, чем состоятельные люди, тогда бедные могут предпочесть более высокий уровень расходов на общественные блага. Очевидно, что индивид, который не должен платить налогов вовсе, получает только выигрыш от увеличения государственных расходов на общественные блага.
|
|
|
Это приводит нас к введению понятия «медианный избиратель». Медианный избиратель – это избиратель, для которого число индивидов, предпочитающих более высокий уровень расходов (имеющих более высокий доход), точно равно числу индивидов, предпочитающих более низкий уровень расходов (имеющих более низкий доход). Другими словами, медианный избиратель есть лицо, занимающее промежуточную позицию на выборах; голосующее за партии центра.
Медианный избиратель может иметь доход выше или ниже среднего уровня. Мы вычисляем средний доход путем деления суммарного дохода на число индивидов. Если доход в стране распределен неравномерно, что соответствует ситуации в большинстве стран мира, то медианный избиратель имеет доход ниже среднего.
§ Теорема Эрроу о невозможности
Многообразие процедур, пригодных для принятия коллективных решений, побуждает задуматься, есть ли среди них такие, которые идеальным образом соответствовали бы достаточно полному набору естественных требований (аксиом). Ответ на обсуждаемый вопрос дает теорема о невозможности, доказанная Кеннетом Эрроу в 1951 г. Теорема утверждает, что не существует правила коллективного выбора, удовлетворяющего одновременно следующим шести требованиям:
1. Полнота. Правило должно обеспечивать выбор между любыми двумя альтернативами, отдавая предпочтение одной из них либо признавая обе равноценными.
2. Универсальность. Правило обеспечивает результативный выбор при любом сочетании индивидуальных предпочтений.
3. Транзитивность. Для любого набора из трех альтернатив х, у и z, если xRy и yRz, то xRz
4. Единогласие. Если xRi у выполняется для любого i, т. е. все участники коллективного выбора отдают предпочтение первой из двух альтернатив, то xRy, иначе говоря, коллективный выбор совершается в пользу первой альтернативы (это не что иное, как выполнение требования Парето-оптимизации).
5. Независимость от посторонних альтернатив. Коллективный выбор между любыми двумя альтернативами х и у зависит от того, как индивиды оценивают эти две альтернативы по отношению друг к другу, но не зависит от отношения индивидов к какой бы то ни было посторонней альтернативе z (например, будет ли признано xRy, может зависеть, в частности, от того, верно ли, что xRiy, но не от того, справедливо ли, что xRiz или что xRjzRjy).
6. Отсутствие «диктатора». Среди участников коллективного выбора нет такого индивида, любое предпочтение которого xRjy влекло бы за собой xRy независимо от предпочтений всех других индивидов.
- Взаимодействие чиновников, политиков и избирателей в политическом процессе
Экономическая теория, в принципе, исходит из того, что доминирующей тенденцией поведения людей является рациональность. Теория рационального поведения в политической сфере разработана Дж. Бьюксненом, Г. Таллоком и рядом других экономистов.
В свете собственных предпочтений индивид непротиворечиво оценивает имеющиеся в его распоряжении альтернативы и выбирает те, которые способны принести ему максимальную полезность. Например, рыночное поведение покупателей отличается от рыночного поведения продавцов. Первые стремятся получить наиболее устраивающие их товары и услуги и в то же время израсходовать как можно меньше денежных средств. Вторых, напротив, устраивает максимальный объем продаж в денежном выражении, а стремятся они к тому, чтобы реализовать товары и услуги и получить как можно больше прибыли. Различие коренится, конечно, не в том, что какая-либо из сторон ведет себя нерационально, а в том, что роли продавцов и покупателей предполагают разные пути (наборы возможностей) улучшения значений функций полезности. Смена ролей, а она происходит с каждым человеком и, как правило, достаточно часто, влечет за собой замену множества допустимых альтернатив и отношения к ним.
Всякий индивид занимает определенное положение не только по отношению к институтам рынка, но также и к институтам государства. Если первые образуют рамки и правила добровольной координации действий через обмен, то вторые - рамки и правила тех действий, которые так или иначе связаны с принуждением, основанным на законе. Одни люди распоряжаются принуждающей силой государства, к другим она применяется. Как и на рынке, эти роли могут меняться, но в каждый данный момент времени роли задают своего рода пространство поведения человека.
Ключевая черта демократии состоит в том, что все члены общества в конечном счете причастны к определению путей использования принуждающей силы государства. С этой точки зрения, они занимают равное положение. Но причастность и равенство, о которых идет речь, на деле проявляются главным образом в процессе выборов и референдумов. Следовательно, рядовой гражданин выступает по отношению к демократическому государству, прежде всего, в роли избирателя. Набор альтернатив, с которыми он в этом качестве имеет дело, представляет собой список кандидатов на выборные посты или возможные варианты ответов на референдуме.
Отметим, что, вообще говоря, выбор избирателя более ограничен, чем выбор покупателя на рынке. Последний непосредственно выбирает из всей доступной совокупности товаров и услуг и располагает богатой информацией об экономических условиях их производства, заключенной в рыночных ценах. Первому же чаще всего предлагается небольшое число альтернативных программ, каждая из которых относится к производству сразу многих общественных благ и содержит лишь весьма приблизительное описание предполагаемой перспективы. Закономерен вопрос, почему человек, выступая в качестве потребителя общественных благ, готов довольствоваться гораздо более скудной информацией и узким выбором, чем когда он же выступает в качестве потребителя частных благ. Причина, очевидно, не в том, что общественные блага менее значимы с точки зрения благосостояния индивидов. Действительная причина связана с так называемым «рациональным неведением», о котором речь пойдет далее.
Роль избирателей не единственная, в которой практически все граждане выступают по отношению к государству в связи с производством общественных благ и осуществлением перераспределения. Гражданин является также налогоплательщиком и получателем выгод от выполнения государством его экономических функций. В обеих этих ролях гражданин оценивает альтернативы, касающиеся его собственных действий, которые предпринимаются в ответ на действия государства. Избиратель голосует так, чтобы впоследствии выиграть в качестве налогоплательщика и получателя выгод. А после того как политический курс одобрен, индивид реагирует на него, выбирая линию собственного поведения, с тем чтобы платить меньше налогов и получать больше выгод.
Прогнозирование и анализ этого выбора составляет едва ли не центральную проблему экономики общественного сектора. На этапе формирования политического курса избиратели взаимодействуют с профессиональными политиками. Миссия последних - формулировать варианты развития общества (с экономической точки зрения - варианты развития общественного сектора), представлять их на суд избирателей и обеспечивать реализацию одобренных вариантов. К этому следует добавить еще две важные функции. Избиратели обычно санкционируют лишь весьма общо сформулированную стратегию действий в общественном секторе. Ее конкретизация - функция политиков. В той мере, в какой она выполняется представительными органами, конкретизация, в свою очередь, предполагает принятие коллективных решений путем голосования. Разумеется, разработка и принятие детальных программ функционирования общественного сектора - задача не только представительных, но и исполнительных органов в пределах их полномочий. Наряду с этим политики контролируют работу тех, кто занят в общественном секторе.
Политика можно уподобить предпринимателю в том отношении, что он на свой страх и риск предлагает потребителям некие экономические блага, в данном случае общественные, причем находится в состоянии конкуренции и оказывается жизнеспособным в своей роли, только если получает одобрение тех, кому блага предназначены. Предприниматель находит одобрение в спросе на товары и услуги, политик - в голосах избирателей. Впрочем, существенна и разница. Предприниматель должен производить предлагаемые блага за свой счет, он вынужден тщательно соизмерять издержки и выгоды, критерий успеха для него - прибыль. Политик должен самостоятельно изыскивать ресурсы только для ведения предвыборных кампаний, а в случае победы может использовать ресурсы государства для реализации своих программ.
Модели поведения политика строятся, как правило, на базе предположения, что он стремится максимизировать поддержку электората, т. е. количество голосов, подаваемых в его пользу. Это не значит, конечно, что любой политик готов поступиться своими взглядами ради того, чтобы уловить сиюминутные настроения избирателей. Речь идет о критерии выбора среди альтернатив, которые данный политик рассматривает в качестве допустимых. Если, отбирая варианты действий, политик недостаточно ориентируется на электорат, он неизбежно проиграет выборы и сойдет со сцены. Таким образом, получение максимальной поддержки избирателей не только является мотивом, субъективно присущим каждому активному участнику политической жизни, но и объективно характеризует тех, кто способен в этой жизни преуспеть.
Принятие решений, касающихся общественного сектора, не ограничивается голосованием избирателей и принципиальными суждениями политиков. Преобладающая часть повседневных решений принимается государственными служащими, иначе говоря, работниками аппаратауправления, чиновниками, бюрократами. Как правило, отдельное решение чиновника далеко уступает решениям избирателей и политиков по масштабам и глубине воздействия на общественный сектор. Но в совокупности служащие принимают столь много решений, что если в них просматривается некоторая общая тенденция, то эта тенденция многое определяет в развитии общественного сектора в целом.
Пространство поведения чиновника задается, с одной стороны, политическим курсом, в реализации которого он должен участвовать, а с другой - конкретными должностными обязанностями и полномочиями. Некоторые служащие могут быть горячими приверженцами партии, находящейся в данный момент у власти, другие — относиться к ней с антипатией, третьи — быть вообще безразличными к политике. В конечном счете, это не так важно. Основная тенденция рационального поведения бюрократа — выбор вариантов, обеспечивающих как минимум сохранение должности и по возможности повышение статуса. На положении конкретного чиновника (в отличие от политического лидера) мало сказывается состояние общественного сектора в целом. Существенно благополучие отдельно взятого ведомства, а еще важнее — одобрение непосредственного руководства. Отсюда многократно отмеченная приверженность служащих так называемым ведомственным интересам, которая детерминирована вполне объективно. Проблема в том, чтобы сами интересы ведомств были разумно направлены и в достаточной степени сбалансированы, а это зависит от политических решений, определяющих общие задачи аппарата управления.
Избиратели и политики главным образом ставят задачи, касающиеся развития общественного сектора. Чиновники обязаны эти задачи решать. Естественно, им присуще стремление к тому, чтобы задания были не слишком напряженными, а также к получению в свое распоряжение как можно больших ресурсов. Служащие, которым предстоит заниматься решением той или иной задачи, нередко принимают участие в ее определении. Причина в том, что именно они располагают наиболее детальной информацией о состоянии дел на конкретных участках общественного сектора. Эта информация - важнейший ресурс государственного служащего, помогающий защищать и улучшать свое положение. Будучи заинтересованными и способными оказывать давление в пользу уменьшения напряженности заданий и увеличения допустимых затрат на их решение, чиновники формируют тенденцию к относительной неэффективности общественного сектора.
Благосостояние служащего зависит, прежде всего, от уровня оплаты его труда. Последняя, в свою очередь, определяется положением в чиновничьей иерархии. Увязка оплаты с фактическим уровнем эффективности деятельности в государственном аппарате, как правило, крайне затруднена. Чиновник обычно получает оклад, связанный с объемом и сложностью возложенных на него функций, масштабом контролируемых ресурсов, численностью подчиненных и т. п. Следовательно, при прочих равных условиях, его интересам отвечает увеличение того участка общественного сектора, на который распространяются его полномочия. Масштабность функций и подконтрольных ресурсов положительно сказывается и на престиже, которым пользуется служащий, на способности продвигать людей и решения, в которых он заинтересован, а при наличии коррупции - и на способности извлекать незаконные преимущества из своего служебного положения.
- «Рациональное неведение»
Итак, линия развития общественного сектора формируется в процессе постоянного взаимодействия избирателей, политиков и чиновников, которым присущи разнонаправленные интересы. Именно поэтому процессы, протекающие в общественном секторе, в действительности далеко не всегда соответствуют нормативным представлениям. Как объяснить готовность типичного избирателя довольствоваться сравнительно скудной информацией об общественных благах и программах перераспределения, делегируя политикам право делать выбор от своего имени? Вопрос закономерен, поскольку в сфере потребления частных благ покупатель стремится собрать как можно больше сведений о предлагаемых товарах и редко передоверяет свой выбор посторонним лицам. Информация об общественном благе сама зачастую является общественным благом. Если ее поставку не обеспечивает государство, рациональным для индивида может быть отказ от поисков такой информации, даже если для группы, в которую он входит, затраты на получение этой информации способны окупиться. Данный феномен принято называть рациональным неведением.
Этот феномен имеет две стороны. Во-первых, коллективный характер решения означает, что при большом числе участников позиция отдельного индивида не имеет большого значения. Допустим, что кто-то уже располагает информацией о менее дорогостоящем варианте производства общественного блага. Однако решение принимают все вместе, и, чтобы распространить информацию, о которой идет речь, требуются существенные затраты. Вообще коллективное решение предполагает, что влияние индивида на исход выбора невелико, а это, при прочих равных условиях, снижает заинтересованность в выработке и демонстрации обоснованной точки зрения. Итак, роль индивида в принятии решения ограниченна. Во-вторых, на него приходится лишь малая часть выгод и издержек, которые формируются в процессе реализации решения. Это также ограничивает индивидуальную заинтересованность в том, чтобы вносить значительный вклад в общественный выбор. Чем многочисленнее группа, принимающая решение, тем ярче проявляется описанный феномен. Другими словами, неявка избирателя на выборы объясняется рациональным неведением следующим образом: избиратель не видит в этом личной выгоды.
Рациональное неведение в большой степени влияет на общественный выбор. Именно этим в первую очередь объясняется незаинтересованность большинства избирателей в проведении частых референдумов, на которых они могли бы высказать свои точки зрения по наиболее важным политическим вопросам, а также готовность довольствоваться, как правило, расплывчатыми обещаниями кандидатов на выборные должности. Более того, даже минимальный интерес к таким обещаниям и само участие в выборах при наличии большого числа голосующих оказывается нерациональным с точки зрения вполне эгоистического избирателя, и теория общественного выбора вынуждена объяснять политическую активность рядовых граждан наличием альтруистических мотивов, стремлением к самовыражению и т. д. Рациональное неведение проявляется в поведении не только избирателей, но и членов коллективных органов государства и местного самоуправления: парламентов, различного рода комитетов, комиссий и т. п. Конечно, в подобных случаях уже в силу несопоставимо меньшего, чем все население, числа участников общественного выбора этот феномен дает о себе знать гораздо слабее. Однако, с одной стороны, неспособность индивида полностью предопределить решение, а с другой — разделение политической ответственности между всеми участниками ослабляют заинтересованность в глубокой проработке собственной позиции.
- Группы специальных интересов (лобби) и лоббирование
Участие индивида в политической жизни обычно опосредуется различного рода объединениями: партиями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей, другими формальными и неформальными структурами. Что побуждает создавать такие структуры, на какой основе они функционируют, что определяет их успехи и неудачи, каковы тенденции их влияния на положение дел в экономике? Ставя подобные вопросы, мы обращаемся к проблематике групп специальных интересов (лобби).
Согласно наиболее общему пониманию группы специальных интересов она представляет собой совокупность индивидов, для которых одни и те же мероприятия вызывают однонаправленные приращения полезности (положительные или отрицательные). С этой точки зрения, каждый человек принадлежит к многим группам, нередко сам того не сознавая. Но для того чтобы группа интересов могла проявить себя в процессе общественного выбора как реальный субъект, она должна быть способной к целенаправленному коллективному действию. Коллективное действие обеспечивает создание общественного блага. Общественным благом для членов группы является реализация ее общего интереса, например, получение права на налоговую льготу, субсидию или иные преимущества.
Преимущество, получаемое индивидом от политического успеха его группы, нередко заключается в расширении доступа к частным благам. Так, налоговая льгота представляет собой, по сути, предпосылку увеличения дохода, которым индивид способен свободно располагать. Доход индивида не может рассматриваться в качестве общественного блага. Однако налоговая льгота - это все же не денежная сумма как таковая, а право уплачивать относительно меньший налог при условии принадлежности к данной группе. Для тех, кто входит в группу,такое право обладает несоперничеством и неисключаемостью. Соответственно преимущество приобретается за счет тех, кто к группе не принадлежит. Если совокупность индивидов, имеющих некоторый общий интерес, способна обеспечить своих членов селективными стимулами для коллективных действий с целью повлиять на законодательную или исполнительную власть, она обычно создает организацию, которая занимается лоббированием. Лоббисты разъясняют позицию группы специальных интересов, стремясь представить ее в наиболее выгодном свете, устраивают пропагандистские кампании и иными средствами привлекают на свою сторону политиков и влиятельных чиновников. У групп специальных интересов существуют три основных механизма для реализации своей силы:
ü Восполнение информационной недостаточности (получение информации от друзей, знакомых и т. д.);
ü Получение политиками информации об избирателе;
ü Прямой и косвенный подкуп.
Следует иметь в виду, что членам представительных органов, как и избирателям, в определенной степени свойственно рациональное неведение. Электорат парламентария, избранного от одного из многочисленных округов, получает лишь часть выгод и несет лишь часть издержек, связанных с политическими решениями общенационального масштаба. К тому же влияние отдельного парламентария на принятие решения обычно не очень велико. Если парламентарий представляет, например, сельский округ, то ему нет смысла самостоятельно подробно разбираться в вопросах политики по отношению к отдельным отраслям промышленности. В этой связи способно проявляться неведение, при прочих равных условиях усиливающее влияние лоббистов.
§ Логроллинг (обмен голосами)
Если предметами общественного выбора становятся варианты решения сразу нескольких самостоятельных вопросов, то может сложиться ситуация, когда участники выбора прибегнут к обмену голосами (логроллингу ). Стремление обменяться голосами предполагает, что участник в неодинаковой степени заинтересован в победе предпочитаемых им альтернатив по разным вопросам. Вообще говоря, проблема обмена голосами обусловлена самой природой коллективного принятия решений, и необязательно, что обмен совершается в государственных органах. Однако на практике логроллинг характерен именно для представительных органов государства и местного самоуправления, поскольку именно в них один и тот же круг людей постоянно прибегает к голосованию для принятия решений по разнообразным вопросам и существуют технические возможности обмена. Обмен голосами служит инструментом улучшения положения тех, кто его непосредственно осуществляет. Если в обмене участвуют политические силы, представляющие все группы общества, то логроллинг ведет к Парето-улучшениям. Однако на практике участие в обмене голосами редко бывает всеобщим и поэтому логроллинг зачастую становится средством перераспределения. В подобных ситуациях результаты обмена неустойчивы, а на его ход может влиять стратегическое поведение.
- Погоня за рентой
Усилия групп либо отдельных индивидов, предприятий, организаций, направленные на получение исключительных преимуществ с помощью государства, называются погоней за рентой. Смысл погони за рентой состоит в том, чтобы поставить принуждающую силу государства на службу каких-либо конкретных частных интересов. Государство может ограничить доступ части потенциальных продавцов или покупателей на тот или иной рынок, ввести регулирование цен и т. п. Во всех этих случаях имеет место явное или неявное перераспределение, поскольку одни экономические субъекты выигрывают за счет других. Погоня за рентой связана с искусственным вмешательством в действие механизмов конкуренции. Проблема, однако, в том, что конкуренция при этом не исчезает, а переносится из собственно рыночной сферы в сферу воздействия на государство. Соответственно затраты на совершенствование продукта и создание дополнительных удобств для потребителей частично замещаются затратами на финансирование политических партий, лоббирование, а также взятками и т. д.
Обычная рыночная конкуренция повышает благосостояние потребителей. Но конкуренция в сфере погони за рентой представляет собой расточительство с точки зрения функции общественного благосостояния. Представим себе, что государство намерено наделить какую-либо одну компанию исключительным правом осуществлять автобусные перевозки пассажиров по некоторому маршруту. Непосредственно такое решение может диктоваться, например, стремлением гарантировать пользователям максимальную безопасность на основе тщательного отбора перевозчика. Однако монопольное положение, которое можно получить с помощью государства, привлекательно как потенциальный источник ренты. Следует ожидать, что целый ряд транспортных корпораций включится в борьбу за право, о котором идет речь. По-видимому, каждый из конкурентов осуществит некоторые затраты на меры, реально способные повысить безопасность перевозок. Однако конкурентная борьба за благоприятное отношение со стороны политиков и государственных чиновников вряд ли этим ограничится. Вероятно применение самых различных способов - от обработки общественного мнения до подкупа, причем все предпринимаемые действия требуют расходов. На практике погоня за рентой способна поглотить даже больше средств, чем впоследствии достанется победителю в борьбе за исключительное право. Дело в том, что при высокой склонности к риску инвестиции в погоне за рентой могут превышать величину математического ожидания выигрыша. Между тем, конкретные тактические решения о расходах в корпорациях принимают, как правило, не собственники, а наемные менеджеры, которым, как принято считать, свойственна относительно большая склонность к риску.
Конечно, далеко не все средства, затрачиваемые в погоне за рентой, оказываются в абсолютном смысле потерянными для общества. Так, взносы в фонды политических партий оборачиваются, например, оплатой труда партийных функционеров. Другие расходы также в значительной мере становятся доходами лиц, причастных к деятельности государства. Итак, если государство становится на путь распределения монопольных прав, его действия порождают не только обычные потери, связанные со всякой монополией, но также издержки расточительной погони за рентой.
Погоня за рентой возникает не только в связи с борьбой за монопольное положение на том или ином рынке, но также при распределении правительственных контрактов, формировании внешнеторговых тарифов и квот, государственном регулировании цен, короче говоря, во всех областях, где политические решения способны существенно влиять на величину доходов от факторов производства, находящихся в распоряжении экономических субъектов. При прочих равных условиях ограничение активности государства в подобных областях способствует сокращению потерь от погони за рентой.
§ Изъяны (провалы) государства
Теория общественного выбора позволяет понять, что вмешательство государства не всегда гарантирует достижение Парето-оптимального состояния, и при определенных условиях может непосредственно порождать отклонения от него. В конечном счете последние становятся, как правило, результатами расхождений между интересами тех лиц, которые уполномочены действовать от имени государства, и интересами основной массы избирателей-налогоплательщиков. Ограниченность возможностей государства и специфика интересов, связанных с его собственным функционированием,— источники изъянов (провалов) государства, которые заключаются в неспособности обеспечить те или иные из потенциальных Парето-улучшений.
Сам по себе принуждающий характер действий, присущий государству, означает, что на поведение субъектов рынка накладываются дополнительные ограничения, у них искусственно изымаются некоторые экономические возможности, сужается пространство выбора. Под влиянием государства равновесные состояния достигаются не в тех точках, в которых они установились бы в результате свободного взаимодействия потребителей и производителей. Вообще говоря, принуждение непременно влечет потери для тех, кто вынужден под его воздействием отказываться от наиболее желательной для себя линии поведения. Именно такова, например, природа избыточного налогового бремени, о котором будет идти в следующих темах. Однако принуждение может быть оправдано, если оно имеет корректирующий характер, закрывая возможности, реализация которых способна нанести в конечном счете ущерб либо лицам, которые ими непосредственно пользуются, либо, чаще, другим индивидам. В экономической литературе отсутствует общепринятая типология провалов государства. Попытки создать ее, как правило, связаны с проведением параллелей между этими провалами и провалами рынка. Можно предложить, например, следующие аналогии.
Монополия представляет собой рыночную власть, обусловливающую субоптимальную аллокацию ресурсов. В то же время в сфере функционирования государства неэффективная аллокация часто возникает, как мы видели, в связи с эксплуатацией политической власти носителями специальных интересов. В обоих случаях в основе явления лежит отсутствие равного доступа к некоторым экономическим возможностям, будь то непосредственно материальные, трудовые или денежные ресурсы либо специфические правомочия. Собственно говоря, легальная (правовая) монополия возникает в результате решений, принимаемых от имени государства, и может рассматриваться одновременно как провал рынка и провал государства.
Неполнота информации сказывается на эффективности действий не только участников рыночных сделок, но и участников политического процесса, а также разнообразных субъектов, стремящихся реагировать на политику государства. Достаточно указать на влияние, которое рациональное неведение оказывает на аллокацию ресурсов общественного сектора.
Среди информационных проблем, определяющих изъяны государства, как и изъяны рынка, важное место занимает информационная асимметрия. Именно она характерна, в частности, для взаимоотношений бюрократии с другими участниками общественного выбора. Информационные преимущества позволяют тем, кто ими владеет, отстаивать собственные интересы в ущерб интересам менее информированных субъектов (вспомним, например, модель Нисканена).
Суть проблемы экстерналий составляет неспособность рынка в ряде случаев обеспечивать взаимную адекватность индивидуальных выгод и издержек, стимулов и усилий, что влечет отклонения фактических масштабов той или иной деятельности от оптимальных значений, В сфере функционирования государства индивид, будь то избиратель, политик или чиновник, редко принимает на себя полные экономические последствия собственных действий. Так, решение политика или государственного служащего может обусловить существенные потери для многих предпринимателей и домашних хозяйств, при том что носитель власти не терпит какого-либо ущерба. Вместе с тем служащий, добившийся значительной экономии общественных ресурсов, обычно вознаграждается в размере, несопоставимо уступающем масштабам сбереженных средств, а иногда способен даже проигрывать, например, в связи с уменьшением сферы влияния соответствующего бюро. Итак, когда речь идет о формировании и использовании ресурсов государства, нередко проявляется несоответствие между общественными выгодами и издержками и индивидуальными выгодами и издержками лиц, причастных к распоряжению этими ресурсами. Такое несоответствие негативно влияет как на аллокационную эффективность, так и на Х-эффективность в общественном секторе. Напомним, что аллокационная эффективность предполагает оптимальное распределение ресурсов между различными направлениями их потенциального использования, а Х-эффективность - минимизацию затрат на производство единицы продукции. Государство не имеет каких-либо решающих, универсальных преимуществ перед рынком. К государственному вмешательству в экономические процессы следует подходить сугубо прагматически, увязывая его в каждом конкретном случае с конкретным соотношением изъянов рынка и изъянов государства. Политическое решение тем обоснованнее, чем полнее выявлены и проанализированы те и другие изъяны, характерные для обстоятельств, в которых решение принимается, и его потенциальных последствий.
В реальном мире практически не встречаются ни безупречные рынки, ни безупречная политика. Как провалы рынка, так и провалы государства возникают едва ли не повсеместно. Наличие первых не является достаточным условием неограниченной активности государства, наличие вторых - достаточным условием его полной пассивности. Задача состоит в том, чтобы минимизировать потери, находя адекватное каждой специфической ситуации сочетание между функционированием рыночных сил и ограничивающим их принуждающим воздействием государства, если последнее вообще уместно.
