Стадии производства по делам об административных правонарушениях

Стадии производства по делам об административных правонарушениях. Закрепляя процессуальный порядок данного административного производства, действующее законодательство, в частности, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливает основные стадии административного производства.

Структура производства по делам об административных правонарушениях представлена следующим образом:

9) возбуждение и административное расследование дела;

10) рассмотрение дела и вынесение решения по делу;

11) пересмотр постановлений и решений по делу;

12) исполнение решения по делу.

Приведенная система стадий административного производства в целом

сохраняет своего рода классическую структуру данного вида административного производства, за исключением некоторых дополнений и изменений в отдельных его частях.

Рассмотрим более подробно каждую из стадий производства об административных правонарушениях применительно к производству по делам о нарушении таможенных правил.

Возбуждение дел об административных правонарушениях. Стадия возбуждения и административного расследования дела об административном правонарушениибесспорно является начальной стадией административного производства, направленной на констатацию факта совершения правонарушения, установление обстоятельств дела, их фиксирование и квалификацию.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях установил перечень действий, с момента совершения которых дело об административном правонарушении считается возбужденным. К ним относятся: составление протокола осмотра места совершения административного правонарушения; составление первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении; составление протокола об административном правонарушении или вынесение прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении; вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования; вынесение постановления при применении упрощенной формы административного наказания.

Административное расследование. Если будет принято решение о возбуждении дела об административном правонарушении и необходимости проведения административного расследования, то в этом случае уполномоченным должностным лицом таможенного органа выносится определение, а прокурором – постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.

Круг должностных лиц, уполномоченных на проведение административного расследования, в силу части 4 статьи 28.7 КоАП РФ является исчерпывающим. При этом необходимо учитывать, что административное расследование допускается только при выявлении административных правонарушений в отраслях законодательства, перечисленных в части 1 статьи 28.7 КоАП РФ.

Административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий указанных выше лиц, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности.

Не являются административным расследованием процессуальные действия, совершенные в соответствии с нормами Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в рамках предварительного расследования по уголовному делу, возбужденному в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, и впоследствии прекращенному.

Срок проведения административного расследования по делам о нарушении таможенных правил не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении, в исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок до шести месяцев. По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Протокол об административном правонарушении. Протокол имеет важное доказательственное значение при условии, что он правильно составлен. Требования к нему содержатся в ст. 28.2 КоАП РФ.

Для правоприменительной практики актуальным остается вопрос о том, какие нарушения в процессе доказывания могут повлиять на качество доказательств. Основаниями для признания доказательств полученными с нарушением закона могут быть только существенные нарушения. Критериев для определения существенности нарушения два:

– повлияло ли или могло повлиять нарушение на достоверность полученной информации;

– могут ли быть устранены или восполнены процессуальными средствами допущенные нарушения.

Есть нарушения, которые делают доказательства, безусловно, недопустимыми. Это использование запрещенных законом источников доказательств, а также ущемление конституционных прав и свобод личности. Доказательства, полученные с такими нарушениями, не могут использоваться ни обвинением, ни защитой.

К нарушениям, которые сделают доказательства безусловно недопустимыми в производстве по данной категории дел, можно отнести: 1) неразъяснение прав и обязанностей водителю при составлении протокола, непредоставление возможности ознакомиться с протоколом и т.д., т.е. процессуальные нарушения прав и свобод гражданина; 2) проведение освидетельствования не тем специалистом, с использованием специальных средств, не отвечающих техническим требованиям; иные нарушения процедуры, которые влияют на результаты.

Направление протокола и всех материалов дела является последним этапом стадии. Протокол об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток с момента его составления.

Не могут служить основанием для возврата протокола и материалов недостатки, которые носят несущественный характер, недостатки, которые в силу объективных причин не могут быть устранены, а также неполнота материалов, которая может быть восполнена судьей при рассмотрении дела.

Несущественными являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также нарушение сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье, должностному лицу, поскольку эти сроки не являются пресекательными, либо составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело, если этому лицу было надлежащим образом сообщено о времени и месте его составления, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или причины неявки были признаны неуважительными.

Существенным недостатком, влекущем основание для возврата протокола, является отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении (например, отсутствие данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, языком, на котором ведется производство по делу, а также данных о предоставлении переводчика при составлении протокола и т.п.).

Вторая стадия – рассмотрение дел об административных правонарушениях. Стадию рассмотрения и вынесения решения по делу об административном правонарушении принято разделять на этапы. Этап, как менее крупный элемент производства, характеризует порядок и последовательность осуществления взаимосвязанных процессуальных действий и представляет относительно самостоятельную часть производства.

В этой связи данную стадию административного производства можно разделить на следующие четыре этапа:

9) подготовка дела к рассмотрению;

10) рассмотрение дела;

11) вынесение решения по делу;

12) доведение принятого решения до сведения.

При подготовке к рассмотрению лицами, уполномоченными рассматривать дела об административном правонарушении, выясняются следующие вопросы: относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела; имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела; правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также правильно ли оформлены иные материалы дела; имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу; достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу; имеются ли ходатайства и отводы. Статьей 29.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлен исчерпывающий перечень документов, выносимых при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении. Одним из них может быть постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Определения выносятся в случае необходимости разрешения следующих вопросов: о назначении времени и места рассмотрения дела; о вызове лиц, об истребовании необходимых дополнительных материалов по делу, о назначении экспертизы; об отложении рассмотрения дела; о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела; о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по подведомственности, если рассмотрение дела не относится к компетенции судьи, органа, должностного лица, к которым протокол об административном правонарушении и другие материалы дела поступили на рассмотрение, либо вынесено определение об отводе судьи, состава коллегиального органа, должностного лица.

Этап рассмотрения дела об административном правонарушении регулируется ст.ст. 29.5 – 29.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Указанными нормами закреплены порядок рассмотрения дела, место, сроки рассмотрения и условия и содержание протокола о рассмотрении дела об административном правонарушении. Заметим, что законодателем закреплено условие обязательного составления протокола лишь в случае рассмотрения дела коллегиальным органом. Однако правоприменительная практика показывает, что необходимость составления протокола о рассмотрении дела об административном правонарушении довольно часто возникает и при рассмотрении дела иными уполномоченными лицами. Здесь можно согласиться с мнением, что протокол является важным документом, поскольку отражает ход и содержание разбирательства по делу, а значит, служит источником доказательства по делу и может быть использован, например, в случае обжалования или опротестования решения по делу.

При рассмотрении дела уполномоченное лицо в соответствии с требованиями, установленными главой 26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, исследует доказательства, на основе которых устанавливается наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие); виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба; обстоятельства, исключающие производство по делу. При этом уполномоченное лицо не ограничивается исследованием поступивших доказательств. Оно вправе по своей инициативе или по ходатайству участников рассмотрения привлекать и исследовать дополнительные доказательства.

Виды постановлений и определений по делу об административном правонарушении. По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении может быть вынесено постановление:

5) о назначении административного наказания;

6) о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Постановление о прекращении производства по делу выносится в следующих случаях:

1) при наличии хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу;

2) при объявлении устного замечания в соответствии со статьей 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

3) при прекращении производства по делу и передаче материалов дела прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания в случае, если в действиях (бездействии) содержатся признаки преступления.

Следует отметить, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает возможность прекращения административного дела и направления материалов в другие правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Основанием для прекращения дела, согласно действующему закону, может быть наличие возбужденного уголовного дела по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия), но не превентивное решение о возбуждении уголовного дела.

Определения по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении могут быть двух видов:

5) о передаче дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным назначать административные наказания иного вида или размера либо применять меры воздействия в соответствии с законодательством Российской Федерации;

6) о передаче дела на рассмотрение по подведомственности, если выяснено, что рассмотрение дела не относится к компетенции рассмотревших его судьи, органа, должностного лица.

Постановление по делу об административном правонарушении должно надлежащим образом оформляться и содержать установленные законом сведения: наименование субъекта власти, вынесшего постановление; дату и место рассмотрения дела; сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело; обстоятельства, установленные при рассмотрении дела; статью Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающую административную ответственность за совершение правонарушения либо основания прекращения производства по делу; мотивированное решение по делу; срок и порядок обжалования постановления. В постановлении должны быть решены вопросы об изъятых вещах и документах, а также о вещах, на которые наложен арест, если в отношении их не применено или не может быть применено административное наказание в виде конфискации или возмездного изъятия.

Действующим законодательством предусмотрены гарантии защиты и восстановления нарушенных прав граждан. В случаях рассмотрения дела об административном правонарушении судом одновременно разрешается вопрос о возмещении имущественного ущерба (при отсутствии спора). При этом в постановлении по делу указываются размер ущерба, подлежащего возмещению, сроки и порядок его возмещения. При наличии спора вопросы о возмещении имущественного ущерба разрешаются судом в порядке гражданского судопроизводства.

Постановление по делу об административном правонарушении объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Необходимо учитывать, что КоАП РФ не предусматривает возможности оглашения только резолютивной части постановления. Оно должно быть объявлено в полном объеме. Копия постановления вручается под расписку физическому лицу или законному представителю физического лица, или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе либо высылается указанным лицам в течение трех дней со дня вынесения постановления.

Третья стадия – пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях регламентирован главой 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статья 46 Конституции Российской Федерации устанавливает, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде. В развитие конституционных положений Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении. Таким правом обладают лица, указанные в ст. ст. 25.1 – 25.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; потерпевший; законные представители физического лица и юридического лица; защитник и представитель.

Заметим, что закон не наделяет таким правом других участников производства по делу об административном правонарушении. В частности, в круг лиц, имеющих право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении и последующих решений, не включены органы и должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, подлежащие рассмотрению иными органами и должностными лицами, а также судьями. Такой же позиции придерживается Верховный Суд Российской Федерации, отмечая, что органы и должностные лица, составившие протокол об административном правонарушении, не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях, круг которых перечислен в главе 25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Следовательно, они не вправе заявлять ходатайства, отводы, а также обжаловать вынесенные по делу определения и постановления судей.

Правильность такого положения вызывает сомнения, поскольку органы и должностные лица, уполномоченные составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, лишаются возможности осуществлять свои полномочия (например, по защите своих позиций) при рассмотрении вышестоящим органом, вышестоящим должностным лицом или судьей возбужденных ими дел об административных правонарушениях, обжаловании постановлений, решений по таким делам. Представляется, что отсутствие такой нормы существенно ограничивает права органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях. Законом права этих органов и их должностных лиц ограничены функциями возбуждения дела об административном правонарушении и применения мер по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях. Фактически не предусмотрено их участие в рассмотрении дела и прямо исключено право на обжалование (не вступивших, а также вступивших в законную силу) постановлений, решений.

Постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано в районный суд по месту рассмотрения дела, а военнослужащими (гражданами, проходящими военные сборы) – в гарнизонный военный суд.

При определении территориальной подсудности дел по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные должностными лицами, необходимо исходить из территории, на которую распространяется юрисдикция должностных лиц, а не из места расположения органа, от имени которого должностным лицом составлен протокол.

В случае пропуска установленного срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении он может быть восстановлен по ходатайству лица, подавшего жалобу, или прокурора, принесшего протест. Об отклонении ходатайства о восстановлении срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении выносится определение, которое в свою очередь может быть обжаловано, поскольку оно исключает возможность дальнейшего движения дела об административном правонарушении, что влечет нарушение права лица, привлеченного к административной ответственности, на защиту.

Пересмотр вступивших в законную силу постановлений и решений, вынесенных по делам об административных правонарушениях, регулируется статьей 30.11 КоАП РФ.

Порядок обжалования и вступления в законную силу постановлений и (или) решений по делам об административных правонарушениях зависит от того, каким органом рассматривалось дело.

Если дело рассматривалось органом (должностным лицом), уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, то его постановление может быть обжаловано в районный суд, а военнослужащими - в гарнизонный военный суд. Решение судьи районного суда или гарнизонного военного суда, принятое по жалобе на такое постановление, может быть обжаловано в вышестоящий суд. Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, вынесенное органом (должностным лицом), уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, или арбитражным судом, может быть обжаловано в арбитражный суд в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и статьями 10, 26, 36 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации". Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, вынесенное судьей суда общей юрисдикции, может быть обжаловано в вышестоящий суд общей юрисдикции.

Гражданин, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении, а также другие лица, имеющие право обжалования постановления по делу об административном правонарушении, вправе непосредственно обратиться к председателю или заместителю председателя соответствующего вышестоящего суда, по вопросу пересмотра вступившего в законную силу постановления. В противном случае будет нарушено право этих лиц на судебную защиту (часть 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации).

Если у председателя или заместителя председателя соответствующего суда возникнут сомнения в законности обжалуемого постановления и (или) решения по делу об административном правонарушении, он вправе истребовать дело для проверки. При этом указанные лица не связаны доводами жалобы и проверяют дело в полном объеме.

По результатам рассмотрения жалобы председатель или заместитель председателя соответствующего суда при наличии оснований для отмены или изменения вступивших в законную силу постановления и (или) решения по делу об административном правонарушении выносит постановление. В случае отказа в удовлетворении жалобы заявителю должно быть сообщено об этом письмом.

Поскольку протест прокурора является процессуальным документом, предусмотренным КоАП РФ, по результатам рассмотрения протеста прокурора председатель или заместитель председателя соответствующего суда выносит постановление об удовлетворении либо об отказе в удовлетворении протеста.

Рассмотрение жалоб и протестов на вступившие в законную силу постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях не требует проведения судебного заседания, поскольку это не предусмотрено КоАП РФ. Копия постановления направляется прокурору и (или) лицу, подавшему жалобу.