Нормативно-правовые акты, регулирующие законодательную деятельность законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации на примере Санкт-Петербурга

Согласно ст. 5 Конституции Российской Федерации город федерального значения имеет свои устав и законодательство. Ст. 76 Конституции Российской Федерации предусматривает принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Пунктом 3 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и Исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определен круг вопросов, по которым законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимает постановления. Данный пункт заканчивается положением, устанавливающим, что постановлениями «оформляются иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации».

Федеральный законодатель не урегулировал вопрос о том, какие правовые акты вправе принимать законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляя полномочия, установленные законами субъектов Российской Федерации (возможность установления таких полномочий предусмотрена подпунктом в) п. 1 и п. п. б) п. 4 ст. 5 вышеуказанного Федерального закона). Видимо, данный вопрос субъект Российской Федерации вправе решить самостоятельно.

4 июня 1997 г. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга приняло Закон Санкт-Петербурга «О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями». Впоследствии ряд положений данного Закона в уточненном виде был воспроизведен в Уставе Санкт-Петербурга.

Данные нормативные правовые акты Санкт-Петербурга содержат перечень видов правовых актов, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга, и их классификацию. Кроме того, для каждого вида правового акта установлен перечень вопросов, по которым они могут быть приняты. Согласно перечисленным документам Законодательное Собрание Санкт-Петербурга принимает следующие виды правовых актов: Устав Санкт-Петербурга, законы Санкт-Петербурга, и постановления Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Кроме того, в соответствии с парламентскими традициями Законодательное Собрание Санкт-Петербурга принимает так называемые «протокольные решения» (например, по процедуре ведения заседания). В Регламенте заседаний законодательного Собрания Санкт-Петербурга такие решения отнесены к виду «иных решений». Однако данные решения не являются правовыми актами.

Предусмотренная п. 2 ст. 35 Устава Санкт-Петербурга классификация постановлений Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не вступила в противоречие с Федеральным законом и может быть использована в дальнейшем. Согласно данной классификации принимаемые Законодательным Собранием Санкт-Петербурга постановления можно условно разделить на четыре группы:

— нормативные правовые акты, регулирующие вопросы внутренней организации работы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга;

— правовые акты рекомендательного характера;

— индивидуальные акты, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретных депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и работников Законодательного Собрания Санкт-Петербурга;

— правовые акты по вопросам, отнесенным действующим законодательством к компетенции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Наиболее интересной представляется последняя группа постановлений Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. В нее входят акты, регламентирующие различные виды отношений. Они принимаются в том случае, если федеральный закон или закон Санкт-Петербурга дают законодательному органу государственной власти субъекта.

К числу данных актов можно отнести постановления: об обращении Законодательного Собрания Санкт-Петербурга с законодательной инициативой в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (согласно п. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации); о согласовании назначения на должность председателя, заместителей председателя, судей Санкт-Петербургского городского суда, председателя, заместителей председателя, судей Арбитражного Суда Санкт-Петербурга (рассмотрение данного вопроса отнесено к компетенции законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации»); о назначении членов Санкт-Петербургской избирательной комиссии (право законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации участвовать в формировании избирательных комиссий субъектов Российской Федерации установлено Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»); о согласовании назначения на должность прокурора Санкт-Петербурга (данное полномочие на основании Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» отнесено к компетенции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Уставом Санкт-Петербурга).

Невозможно определить исчерпывающий перечень вопросов, по которым законодательный орган государственной власти вправе осуществлять правовое регулирование. С изменением действующего законодательства круг вопросов также претерпевает изменения.

Отдельно отметим, что в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга образованное в структуре Администрации Санкт-Петербурга Правительство Санкт-Петербурга принимает правовые акты (постановления Правительства Санкт-Петербурга) исключительно рекомендательного характера. Тем самым правовой статус Правительства Санкт-Петербурга сведен к статусу совещательного коллегиального органа при губернаторе Санкт-Петербурга. Последнее вызвало достаточно острую как правовую, так и политическую дискуссию, поскольку обычно подобному органу в структуре государственной власти принадлежит более значимая роль. Процедура принятия правовых актов должностными лицами Администрации Санкт-Петербурга не урегулирована нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга. Может быть, это произойдет в будущем. Однако следует заметить, что и в настоящее время законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая порядок распоряжения недвижимостью, нормы, регламентирующие бюджетный процесс, градостроительную деятельность, по сути определяет порядок принятия должностными лицами исполнительной власти некоторых решений.

В Уставе Санкт-Петербурга и вышеупомянутом Законе Санкт-Петербурга проведено четкое разграничение между нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации – Санкт-Петербурга, и правовыми актами органов государственной власти Санкт-Петербурга. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга отнесло к нормативным правовым актам Санкт-Петербурга Устав Санкт-Петербурга и законы Санкт-Петербурга – нормативные правовые акты, принимаемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга, а также предметам ведения Санкт-Петербурга. Правовыми актами органов государственной власти Санкт-Петербурга являются постановления Законодательного Собрания, распоряжения и приказы губернатора, распоряжения и приказы руководителей структурных подразделений Администрации Санкт-Петербурга.

Законодателями Санкт-Петербурга введена также иерархия нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга.

Ст. 5 Закона Санкт-Петербурга «О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями», а впоследствии ст. 48 Устава Санкт-Петербурга установлен строго подзаконный характер правовых актов, принимаемых должностными лицами исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга – Администрации Санкт-Петербурга. В ст. 48 определено: «…распоряжения губернатора – нормативные правовые акты по вопросам, нормативное регулирование которых в соответствии с федеральными законами, законами Санкт-Петербурга, правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации отнесено к компетенции Администрации Санкт-Петербурга…».

Вышеуказанными нормами определено, что исполнительная власть вправе заниматься нормотворчеством лишь в рамках, отведенных ей законами и актами федеральных органов государственной власти. Представляется, что такой подход полностью соответствует конституционному принципу разделения властей, закрепленному в ст. 10 Конституции Российской Федерации. Действительно, законодательная власть должна осуществлять нормативное правовое регулирование, принимать акты высшей юридической силы – законы, а исполнительная власть – осуществлять исполнительно-распорядительные действия в установленном законом порядке и только во исполнение закона. Надо заметить, что такой подход к роли Администрации Санкт-Петербурга в нормативном регулировании отношений вызвал острую дискуссию при принятии Устава Санкт-Петербурга. Сторонники предоставления губернатору Санкт-Петербурга права при отсутствии соответствующих законов осуществлять нормативное регулирование отношений отмечали, что положения проекта Устава Санкт-Петербурга могут парализовать деятельность Администрации Санкт-Петербурга. Предлагалось определить круг общественных отношений, регулирование которых возможно исключительно законами. По остальным (неопределенному кругу общественных отношений) губернатору Санкт-Петербурга разрешалось бы осуществлять собственное нормативное правовое регулирование, в том случае если соответствующий закон Санкт-Петербурга отсутствовал. Данный акт действовал бы вплоть до принятия такого закона.¹³ Мотивировалась данная схема консерватизмом и медлительностью законодательной ветви власти.

Предоставление губернатору Санкт-Петербурга права осуществлять нормативное правовое регулирование по неопределенному чрезвычайно широкому кругу вопросов лишило бы его заинтересованности в законодательной деятельности представительного органа власти. По сути дела роль представительного органа власти могла быть сведена к утверждению бюджета Санкт-Петербурга и принятию, лишь узкого круга решений, необходимых исполнительной власти.

Однако благодаря позиции большинства депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга первого созыва в Уставе Санкт-Петербурга был реализован конституционный принцип разделения власти и тем самым созданы предпосылки для укрепления и развития законодательной (представительной) ветви власти.

Особая роль в законотворческом процессе Санкт-Петербурга принадлежит четкой регламентации процедуры рассмотрения и подписания нормативных правовых актов. В конечном итоге именно совершенство юридической схемы данной процедуры определяет эффективность взаимодействия двух ветвей государственной власти в субъекте Российской Федерации.

Представляется возможным выделить следующие этапы (стадии) законотворчества: инициирование проекта закона, разработка проекта закона, внесение проекта закона, рассмотрение проекта закона, подписание либо повторное рассмотрение закона, опубликование закона, внесение изменений в закон.

Санкт-Петербург – единственный субъект Российской Федерации, в котором учрежден институт Государственного секретаря (статья 20 Устава Санкт-Петербурга). Несколько статей Устава Санкт-Петербурга посвящены институту Секретаря Санкт-Петербурга. Соответствующие нормы Устава Санкт-Петербурга действуют с момента вступления в силу Постановления Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 16.01.2002 N8
«О Законе Санкт-Петербурга «О Государственном секретаре Санкт-Петербурга».

Устав Санкт-Петербурга не наделяет Государственного секретаря какими-либо властными полномочиями. Более того, данная должность не входит в систему органов государственной власти города. Главная задача Государственного секретаря Санкт-Петербурга – обеспечение конституционного права граждан на информацию.

А потому Уставом Санкт-Петербурга ему предписывается вести Государственный реестр Санкт-Петербурга принятых органами государственной власти Санкт-Петербурга официально опубликованных правовых актов, а также иных вступивших в силу правовых актов, принятых органами государственной власти Санкт-Петербурга. Внесение Государственным секретарем Санкт-Петербурга правовых актов в Государственный реестр Санкт-Петербурга сопровождается присвоением им регистрационного номера. Государственный секретарь Санкт-Петербурга представляет информацию о внесенных в Государственный реестр Санкт-Петербурга правовых актах, принятых органами государственной власти Санкт-Петербурга, и выдает копии официальных текстов указанных актов в порядке, установленном законом Санкт-Петербурга.

Представляется, что институт Секретаря по его правовому положению можно сравнить с институтом избирательной комиссии. И тот и другой – государственные органы, главной задачей которых является обеспечение реализации конституционных прав граждан. Избирательная комиссия призвана обеспечивать реализацию права избирать и быть избранным. Основная функция Секретаря – обеспечение конституционного права граждан на получение информации.

Напомним, что п. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации устанавливает право каждого «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Конституционное право граждан на получение информации нашло свою конкретизацию в ряде федеральных законов. Так, ст. 38 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. устанавливает, что граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, должностных лиц.

Вопросам, связанным с доступом граждан к документированной информации, посвящен Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» от 25 января 1995 г. Ст. 12 указанного Федерального закона определяет, что граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации. Исключение составляет информация с ограниченным доступом. Согласно Федеральному закону «Об информации, информатизации и защите информации» отказ в доступе к открытой информации или предоставление пользователям заведомо недостоверной информации могут быть обжалованы в судебном порядке. Руководители, другие служащие органов государственной власти, виновные в незаконном ограничении доступа к информации и нарушении режима защиты информации, несут ответственность в соответствии с уголовным, гражданским законодательством и законодательством об административных правонарушениях.

С целью информирования общества о правовых актах Федеральным законом «Об обязательном экземпляре документов» от 23 ноября 1994 г. предусмотрено формирование системы обязательного бесплатного экземпляра. Экземпляры различных видов документов подлежат безвозмездной передаче их производителями в соответствующие учреждения и организации в порядке и количестве, установленными данным Федеральным законом. Причем органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право определять с учетом своих потребностей виды документов, входящих в состав обязательного экземпляра субъекта Российской Федерации.

Не оставил без внимания вопрос обеспечения жителей Санкт-Петербурга информацией о решениях органов государственной власти Санкт-Петербурга и законодатель Санкт-Петербурга. Первая попытка установить законом Санкт-Петербурга гарантии конституционного права граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга была сделана в 1995 г. 13 сентября 1995 г. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга приняло Закон Санкт-Петербурга №101–14 «О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга». Данный закон содержит положения: устанавливающие открытость и доступность для граждан правовых актов, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их должностными лицами, органами местного самоуправления; определяющие средства массовой информации, в которых производится официальное опубликование правовых актов, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга; устанавливающие виды правовых актов, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их должностными лицами и подлежащих в обязательном порядке направлению в библиотеки.

В дальнейшем некоторые положения указанного закона нашли свое развитие в Законе Санкт-Петербурга «О порядке вступления в силу Законов Санкт-Петербурга».

Федеральным законом от 27.05.2014 № 136-ФЗ внесены изменения в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вводятся 2 новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Они могут образовываться в соответствии с законами субъектов Федерации.

Полномочия органов местного самоуправления (МСУ) указанных округа и района по решению вопросов последнего могут разграничиваться региональным законом между ними. Состав муниципального имущества районов определяется законами субъектов Федерации, уставами округов и районов. Представительный орган района избирается на муниципальных выборах.

Представительные органы округов формируются 2 способами. Первый - из состава представительных органов районов (при этом законом региона может быть установлена норма представительства районов, входящих в состав округа, исходя из численности населения районов). Второй - избрание на муниципальных выборах.

Кроме того, в соответствии с законом региона и уставом муниципального образования (МО) глава МО избирается на муниципальных выборах либо представительным органом МО из своего состава. В первом случае глава МО входит в состав представительного органа МО с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. Во втором — исполняет полномочия председателя представительного органа МО.

В случае формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением из состава представительных органов поселений, внутригородских районов контракт с главой местной администрации заключается на срок от 2 до 5 лет. При этом с 1/3 до 1/2 увеличено число представителей региона в конкурсной комиссии. Теперь они назначаются губернатором (ранее — законодательным собранием по представлению губернатора).

Установлено, что региональными законами могут перераспределяться полномочия между МСУ и органами субъектов Федерации. Такое перераспределение допускается на период не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа региона.

При этом к компетенции госорганов регионов нельзя относить полномочия органов МСУ в сферах управления муниципальной собственностью, местного бюджета, охраны общественного порядка, установления структуры органов МСУ, изменения границ МО и некоторые другие.