2015-05-06
4164
По форме правления Индия — парламентарная республика,
Индийский Парламент, подобно британскому, состоит из трех частей: Президента, Совета штатов и Народной палаты (ст. 79 Конституции). Предполагается, что Народная (нижняя) палата (Лок сабха) выражает интересы федерации в целом, а верхняя палата — Совет штатов (Раджья сабха) представляет в Парламенте субъектов федерации.
Парламент может рассматривать и разрешать любой вопрос государственной жизни. В то же время Конституция предусматривает, что ряд вопросов может решаться лишь путем издания Парламентом закона или на основе такого закона. Совокупность конституционных норм, содержащих такие положения, можно считать компетенцией Парламента, но она не исчерпывается этими нормами. Естественно, индийский Парламент, как и любой другой парламент, достойный этого имени, осуществляет функции нормотворчества, прежде всего законодательства, верховного распоряжения государственными финансами и контроля за исполнительной властью. Соответственно вопросы го-сударственной жизни он решает путем реализации указанных функций.
Формирование. Обе палаты состоят в основном из сравнительно богатых, образованных людей, обычно принадлежащих к высшим кастам. Общее число депутатов Народной палаты не должно превышать 530 представителей, избираемых прямыми выборами по территориальным избирательным округам в штатах, плюс 20 представителей, избираемых в соответствии с союзным законом в союзных территориях (ст. 81). Кроме того, Президент может назначить в состав палаты двух представителей англо-индийской общины, если сочтет, что их представительство недостаточно (ст. 331). Причем из общего числа мест в палате за наиболее отсталыми слоями населения, известными в Индии как списочные, или зарегистрированные, племена и касты, резервируются соответственно 38 и 78 мест. Это говорит о стремлении представить упомянутые группы населения в высших органах законодательной власти, что, несомненно, является прогрессивным. 51-я поправка к Конституции предусмотрела особое представительство зарегистрированных племен, проживающих в автономных округах штата Ассам, пропорционально их доле в населении округа. Конституция в ст. 334 первоначально установила, что такое специальное представительство зарегистрированных каст и племен, а также англо-индийской общины прекратится через 10 лет, но затем этот срок неоднократно продлевался, а принятая в 1999 г. 79-я поправка продлила его с 50 до 60 лет.
Срок полномочий Народной палаты составляет пять лет и течет со дня ее первого заседания. Истечение срока равнозначно роспуску палаты. Если же срок полномочий палаты истекает во время действия прокламации о чрезвычайном положении, он продлевается законом не более чем на один год каждый раз и в любом случае должен завершиться не позднее чем через 6 месяцев по прекращении действия прокламации. Палата может быть распущена Президентом досрочно с назначением новых выборов. В отличие от Народной палаты Совет штатов не может быть распущен.
Организация. Двухпалатная структура индийского Парламента характеризуется слабым типом верхней палаты. Круг ведения обеих палат в принципе одинаков.
Каждая палата имеет своих должностных лиц.
Председателем Совета штатов является по должности Вице-президент Индии. Из своего состава палата выбирает заместителя председателя, которого может после предупреждения не менее чем за 14 дней сместить решением большинства своего фактического состава. Вице-президент или заме-ститель председателя Совета штатов не могут председательствовать на заседании палаты, на котором рассматривается вопрос об их смещении с должности. Вице-президент может в таком случае выступать на заседании палаты, но не может голосовать.
Народная палата избирает из своего состава спикера и его заместителя. Смещение их производится в том же порядке, что и смещение руководящих должностных лиц Совета штатов, с той лишь разницей, что спикер вправе голосовать по первой инстанции по вопросу о своем смещении. Если Народная палата распущена, спикер сохраняет полномочия до первого заседания новоизбранной палаты.
Каждая палата имеет свой секретариат, причем палаты могут учреждать должности, носители которых обслуживают обе палаты. Статус аппарата палат и его должностных лиц регулируется законом, однако Президент может после консультации с председателями палат издавать по этому вопросу правила, имеющие ту же силу, что и закон. Хотя такое полномочие Президента и выглядит несколько странно, приходится вспомнить, что индийский Президент — не только орган исполнительной власти, но и часть Парламента.
Статус парламентариев. Им запрещено совмещать мандат в обеих палатах Парламента, а также в Парламенте и в палате легислатуры штата. Если парламентарий без разре-шения палаты отсутствует на ее заседаниях в течение 60 дней, палата может объявить его мандат вакантным. В этот срок не включаются периоды, когда заседания палат были отложены или отсрочены более чем на четыре последующих дня. Член любой палаты Парламента может подать председателю палаты собственноручное заявление об отставке, и если председатель это заявление принял, мандат становится вакантным. Отказать в принятии заявления председатель палаты может лишь, если получит и проверит информацию о том, что заявление не было добровольным или подлинным.
Парламентарий подлежит дисквалификации и теряет мандат, если:
— занимает оплачиваемую должность на службе Правительства Индии или штата, иную чем должность министра или другая, не влекущая в силу закона дисквалификации
— объявлен компетентным судом душевнобольным
— является банкротом, не восстановленным в правах
— не состоит в гражданстве Индии или добровольно принял гражданство иностранного государства либо любым образом признал лояльность или верность иностранному государству
— дисквалифицирован законом или на основе закона.
Общая процедура. Согласно ст. 85 Конституции Президент время от времени созывает каждую палату Парламента на сессию, устанавливая для этого время и место, с тем чтобы интервал между последним заседанием предыдущей сессии и первым заседанием новой не превышал 6 месяцев. Он может также отсрочить заседания одной из палат или обеих, равно как и распустить Народную палату, причем Конституция не устанавливает для этого никаких ограничений.
Кворум в каждой из палат составляет 1/10 всего состава палаты. Заседания действительны и в случае отсутствия каких-либо парламентариев, а также в случае если в голосовании приняло участие неуправомоченное лицо. Все вопросы на заседаниях палат или совместном заседании обеих палат решаются большинством присутствующих и голосующих их членов, причем председательствующий на заседании участия в голосовании не принимает, кроме случаев разделения голосов поровну, когда его голос имеет решающее значение.
Заседания ведутся на языке хинди или английском,
Законодательный процесс. Билль (законопроект) вносится в любую палату, однако денежные и другие финансовые билли вносятся только в Народную палату. Денежным биллем считается такой, который содержит только положения, предусматривающие:
— установление, отмену, изменение или регулирование какого-либо налога либо прощение недоимок по нему
— регулирование денежного займа, или дачу гарантии Правительством Индии, или изменение закона с учетом любого финансового обязательства, которое Правительство Индии приняло или должно принять на себя
— хранение Консолидированного фонда или Фонда непредвиденных расходов Индии, внесение денег в эти фонды или изъятие денег из них
— ассигнование денег из Консолидированного фонда Индии
— отнесение любого расхода на счет Консолидированного фонда Индии или увеличение суммы такого расхода
— поступление денег на счет Консолидированного фонда Индии или на публичный счет Индии, или хранение или выделение таких денег, или аудит счетов Союза или штата
— любой вопрос, относящийся к изложенным.
Сомнения относительно денежного характера билля разрешаются спикером Народной палаты.
Билль проходит в каждой из палат три чтения и считается прошедшим обе палаты, если они выразили согласие с его текстом.
2.Президент Индии
Президент Индии избирается сроком на пять лет тайным голосованием по системе единственного передаваемого голоса особой избирательной коллегией, состоящей из выборных членов обеих палат Парламента и выборных членов легислатур штатов. 70-й поправкой 1992 г. в эту коллегию были включены избираемые депутаты легислатур национальной столичной территории Дели и союзной территории Пондичерри. Такой порядок как бы уравнивает влияние, которое может быть оказано на выборы главы государства центральным Парламентом и законодательными органами всех штатов.
Этот факт используется индийскими государствоведами для обоснования вывода, что Президент одновременно представляет как весь народ в целом, так и население различных штатов*. Каждому члену легислатуры штата предоставляется число голосов, равное частному от деления числа жителей штата на количество выборных членов легислатуры этого штата. Если мы возьмем общее число голосов, принадлежащих выборщикам от штатов, и разделим на количество выборных членов Парламента, то получим число голосов, которым будет обладать каждый выборный член центрального Парламента.
Президентом может быть избран гражданин Индии, достигший 35-летнего возраста и отвечающий требованиям, предъявляемым к депутатам Народной палаты. Президент не должен занимать оплачиваемую должность в Правительстве Индии или штата или в подконтрольных им органах, а также быть членом Парламента или легислатуры штата либо вообще занимать какую-либо оплачиваемую должность. Он может переизбираться неоднократно. Выборы должны проводиться до истечения срока полномочий Президента, а в случае досрочной вакансии его должности новый Президент должен быть избран не позднее чем через шесть месяцев на полный срок.
Споры, связанные с выборами Президента, окончательно разрешаются Верховным судом. Если выборы будут признаны недействительными, все акты лица, исполнявшего должность Президента на основании этих выборов, считаются ничтожными.
Президент Индии является главой государства и формально наделен исполнительной властью, которую осуществляет непосредственно или через должностных лиц, подчиненных ему согласно Конституции (ст. 58). Однако, в соответствии с 42-й и 44-й поправками к Конституции, он обязан следовать советам Правительства (Совета министров), причем даже в том случае, если безуспешно попросит Совет министров пересмотреть данный ему совет (ст. 74). В результате практически все основные полномочия Президента осуществляются по решению Совета министров, а зачастую — только Премьер-министра.
Президент назначает Правительство, созывает и закрывает сессии Парламента, может их отсрочивать, собирает, как отмечалось, обе палаты для разрешения разногласий между ними, может досрочно распускать Народную палату.
Он имеет большие законодательные полномочия. Мы уже упоминали о его праве вето в отношении прошедших через Парламент законов, причем вето может касаться не закона в целом, а отдельных его положений. Некоторые билли могут вноситься в Парламент или легислатуру штата только с согласия Президента. Глава государства промульгирует законы. Указы (ordinances) Президента, издаваемые в период между сессиями Парламента, имеют силу закона (ч. 2 ст. 123). Правда, если в течение шести недель с начала ближайшей сессии Парламента эти указы не будут утверждены или будут отклонены резолюциями палат, они теряют силу.
Глава государства обладает правом объявления чрезвычайного положения (ст. 352), введения президентского правления в штатах (ст. 356) и объявления чрезвычайного положения в области финансов (ст. 360).
В соответствии с Конституцией Президент формально является носителем исполнительной власти (ст. 53), главнокомандующим Вооруженными силами, неотъемлемой составной частью Парламента. Он назначает членов Совета министров, губернаторов штатов, главного судью и других членов Верховного суда и высших судов штатов, Генерального атторнея, Генерального аудитора и многих других высших государственных служащих. Он обладает правом помилования. Во внешнеполитических отношениях Президент осуществляет представительские функции. В отличие от Великобритании, акты главы государства в Индии не требуют контрасигнатуры в качестве необходимого условия их действительности.
За нарушения Конституции Президент может быть подвергнут процедуре импичмента (ст. 61). Инициатива преследования Президента принадлежит любой из палат. Соответствующая резолюция может быть принята палатой не ранее чем через 14 дней после письменного уведомления о намерении ее внести, подписанного по крайней мере 1/4 общего числа членов палаты. Для принятия резолюции требуются голоса не менее 2/3 общего числа членов палаты. В этом случае другая палата проводит расследование, причем Президент может явиться и быть представленным. Если резолюция, подтверждающая обвинение, поддержана 2/3 состава второй палаты, Президент считается смещенным со своей должности.
3. Совет министров
Ведущую роль в практическом осуществлении государственной власти в Индии играет Совет министров — коллективный орган исполнительной власти, состоящий из Премьер-министра и министров, назначаемых Президентом страны, причем министры назначаются по совету Премьер-министра. В соответствии с конституционным обычаем Президент обязан назначить Премьер-министром лидера партии, победившей на выборах в Народную палату. Премьер-министр формирует Правительство из руководящих деятелей фракции большинства в нижней палате Парламента. Он распределяет министерские портфели и определяет функции и полномочия министров (ч. 1 ст. 75). Формируя Правительство, Премьер-министр стремится к тому, чтобы в нем были представлены основные национальности, религиозные общины, касты, крупнейшие штаты и т. д. В случае необходимости формирования коалиционного правительства учитывается специфика партнеров ведущей партии по коалиции. Несмотря на кажущуюся пестроту состава Правительства, большинство его членов принадлежат к высшим кастам индийского общества. Члены Совета министров должны быть членами Парламента, и если министр назначен не из числа парламентариев, ему нужно в течение шести месяцев избраться в Парламент, ибо в противном случае он утратит свою должность.
Премьер-министр может с одобрения Президента изменять состав Правительства и увольнять министров. Формально министры находятся в должности, "пока это угодно Президенту" (during the pleasure of the President), но фактически — пока угодно Премьер-министру.
Совет министров ответствен перед Народной палатой и в случае выражения последней вотума недоверия может быть уволен в отставку Президентом. Однако Президент по совету Премьер-министра может в этом случае досрочно распустить нижнюю палату.
В Совете министров насчитываются 50—60 членов, однако Совет министров очень редко собирается в полном составе. Все вопросы руководства страной решаются Кабинетом — узким составом Правительства, куда входят 15—20 руководителей наиболее важных отраслей управления. Как Совет министров, так и Кабинет возглавляются Премьер-министром, который созывает на заседания эти органы и руководит их работой. Обычно решения принимаются с общего согласия без формального голосования. Большая часть работы Кабинета осуществляется через создаваемые внутри него специализированные комитеты: по политическим вопросам, обороне, бюджету, законодательству, экономической политике и интеграции, занятости, парламентским делам, новым назначениям и т. д.
Весьма существенную роль в деятельности Правительства играет секретариат — аппарат советников и помощников при главе Правительства.
Руководители менее важных ведомств, не являющиеся членами Кабинета, имеют ранг Государственных министров, Министры, не имеющие закрепленных за ними министерств и выполняющие отдельные важные поручения, называются министрами без портфеля. Они могут быть членами Кабинета. В Совет министров входят также заместители министров. Министерства контактируют с Парламентом через парламентских секретарей (специально уполномоченных заместителей министров — парламентариев).
Конституция не определяет конкретные функции и полномочия Правительства, но из обязанности Президента следовать советам последнего вытекает, что почти все, кроме чисто представительских, полномочия Президента осуществляются Советом министров. Следовательно, исполнительная власть формально закрепленная за Президентом, на деле осуществляется Правительством. Почти всеми основными полномочиями Президента на практике пользуется Кабинет. Будучи сравнительно узким, оперативным и постоянно работающим органом, Кабинет во главе с Премьер-министром на деле осуществляет управление страной. Правительство превратилось в главный источник законодательной инициативы и оказывает определяющее влияние на весь законодательный процесс.
