Структура системы государственного управления

Структуру системы государственного управления определяет совокуп- ность ее сущностных элементов, т.е. подсистем (компонентов), без которых государственное управление состояться не может, в том числе:

- институциональная подсистема;

- нормативно-правовая подсистема;

- функционально-структурная подсистема;

- коммуникативная подсистема;

- профессионально-кадровая подсистема;

- профессионально-культурная подсистема.

Институциональная подсистема – важнейший элемент системы государственного управления, ибо невозможно оказывать управляющее воздействие, не определив, кто конкретно правомочен (имеет право и может) это делать.

Специфика институтов власти и управления состоит в том, что они всегда узаконены, организационно упорядочены, структурированы, их статус (общественное предназначение, место, роль в системе управления), функциональная деятельность и полномочия регламентированы соответствующими нормативными правовыми актами.

К институтам государственной политической власти федерального уровня, создаваемым на основе Конституции Российской Федерации, относятся: институт Президента России, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, судебные органы: Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ, институт прокуратуры РФ.

Институты государственной политической власти регионального уровня, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов Российской Федерации: законодательные (представительные) органы субъектов РФ и администрация субъектов РФ: президенты (губернаторы, главы администраций) соответствующих субъектов РФ.

Институты местной политической власти, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов РФ, уставов муниципальных образований: – представительные органы (собрания депутатов и т.д.), главы муниципальных образований и местные администрации муниципального образования (органы местного самоуправления).

Органы государственного административного управления, создаваемые на основе законов, указов Президента, постановлений Правительства и администраций соответствующего уровня и обеспечивающие деятельность институтов власти – это государственный аппарат: Администрация Президента России и институт его полномочных представителей, аппараты Совета Федерации и Государственной Думы, министерства и иные органы федеральной исполнительной власти, аппараты судов, Генеральная прокуратура и ее аппарат. На региональном уровне – органы управления субъектов РФ, а также подразделения федеральных органов власти, их территориальные управления.

На местном уровне – аппарат муниципальной службы, обеспечивающий деятельность органов местного самоуправления. Вместе с тем, в соответствии с нормами ст.12 Конституции Российской Федерации, сами органы местного самоуправления не входят в структуру органов государственной власти, образуя относительно самостоятельный уровень управления (в пределах предоставленных законом полномочий).

Таким образом, институциональная подсистема – это сложная система, содержащая собственные элементы, во взаимодействии обеспечивающие ее целостность (в противостоянии разрушающие систему).

Нормативно-правовая подсистема может быть определена как фундаментальная основа (матрица), на которой строится и без чего не может функционировать система государственного управления. Государственно-управленческая деятельность значительно в большей степени регламентирована, чем деятельность фирмы или частного лица. Нормативно-правовой компонент государственного управления – это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются: совокупность правовых норм и методов, регулирующих организацию и порядок деятельности государственных органов власти и управления (правовые нормы и требования на уровне «входа» в систему), а также совокупность норм и методов правового воздействия государственных органов на общественную среду, правового регулирования как управленческого процесса (на уровне «выхода», эффектора системы).

Содержание данного раздела курса развивают юридические дисциплины (правоведение, отрасли публичного права), прежде всего конституционное, административное право. Обе эти отрасли права регулируют (содержат нормы) осуществление государственной власти: конституционное право имеет дело с организацией и функциями органов власти в статике, административное право – с динамикой, процессом осуществления власти, функционированием аппарата управления.

Коммуникативная подсистема. Ее сущностной частью являются управленческие отношения, официальные (юридические урегулированные) и неофициальные (деловые и неформальные) связи субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, их взаимодействие с общественными институтами, организациями, гражданами, т.е. та сложная коммуникация в управлении – в статике и динамике, без которой функционирование системы государственного управления невозможно и представить.

Исследованием управленческих отношений занимаются в последние годы многие смежные обществоведческие науки: менеджмент, информационное обеспечение управления, теория организации, административная этика и др. В частности, социология стала отслеживать процессы, происходящие в кадровом корпусе государственных и муниципальных служащих. Философия изучает цели и ценности государственной службы, анализирует диалектику субъектно-объектиых отношений, управление как процесс во всей сложности и противоречивости его проявления.

Осмысление практики государственно-административной и управленческой деятельности осуществляет философия права. Основы этой отрасли знания разработал в одноименной работе Гегель. Он подчеркивал, что правовой характер всех отношений и действий в управлении, обусловленность государственной службы правом – это то, что придает чиновникам характеристику «средоточия государственного сознания и интеллигентности», утверждая «идею бескорыстия, жертвования субъективными целями во имя общего блага нахождения удовлетворения в сообразном долгу выполнении служебных обязанностей и только в нем». Профессионализм чиновников, считал он, это то, «от чего зависит довольство граждан и их доверие к правительству». Можно сказать, что Гегель заложил основы административной этики как науки.

Функционально-структурная подсистема. Государственные органы в своих управленческих функциях различаются по предмету, содержанию, способу, объему воздействия. Это позволяет и обязует не только выделять и описывать функции государственного управления, но и анализировать распределение функций, их размещение по вертикали и по горизонтали управления. Функциональная структура системы государственного управления дает в свою очередь представление о форме государственного устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся механизмов и о многом другом, т.е. картину предметно-деятельностного управляющего воздействия.

Функционально-структурный анализ позволяет: выявить набор функций, которые (какой-либо, изучаемый нами) государственный орган правомочен осуществлять; установить, какие структурные подразделения реализуют эти функции; насколько функциональное и структурное построение соответствуют друг другу; а на этой основе – обнаружить и исключить дублирование общественно необходимых функций в различных органах, несоответствие функциям внутреннего организационно-структурного строения государственного органа, предложить методику организационных изменений. Проблема оптимального функционально-структурного построения государственного управления ждет своего исследователя (в общетеоретическом плане в конкретной сфере деятельности), может составить цель научного поиска исследователя и привести к результату общественной значимости.

Профессионально-кадровая подсистема. Никакие наилучшим образом сформированные институты власти и управления, самые хорошие законы не обеспечат надлежащее качество государственного управления, не сделают его эффективным, если не будет подготовленных кадров, способных правильно и своевременно использовать нормативно-правовые установки, достижения науки в практической функциональной организационно-управленческой деятельности. Такая постановка проблемы кадров управления определяется не только ролью государственного управления в развитии общества, но и спецификой содержания, характером управленческого труда.

Управленческий труд непосредственно не создает материальных благ, он только через организацию труда исполнителей участвует в производстве продукции. Объектом управленческого труда служат люди, а не средства производства; предметами труда выступает не техника, а более всего информация; по смыслу своему управленческий труд является умственным, интеллектуальным.

«Ресурсы кадров управления» - более широкое понятие, чем «управление персоналом», это подсистема суперсистемы «трудовые ресурсы», т.е. видовое понятие в родовом, имеющее его характеристики.

Трудовые ресурсы, их развитие и благосостояние – альфа и омега всего; это главная производительная сила, это не средство управления, но его цель.

Ресурсами кадров управления, реализующих функции исполнительной власти, выступают все потенциальные (трудоспособные и профессионально подготовленные) работники, граждане. Каждый человек имеет право на участие в управлении своей страной непосредственно или посредством свободно избранных представителей в своей стране (ст. 21 Всеобщей декларации прав человека). Государственная служба как публично-правовой институт, нормативно-обеспеченная деятельность аппарата государственного управления, права и обязанности должностных лиц (государственных служащих) – все эти вопросы составляют предмет изучения соответствующего раздела настоящего учебного курса как логической связки со смежной дисциплиной «Основы кадровой политики и государственной службы».