double arrow

Федерации: понятие, структура и закономерности развития


Теория систем, системный анализ, системный подход прочно утвердились в качестве теоретико-методологического инструментария при анализе проблематики социального управления. Ныне известно до 40 определений понятия «система».

Система – термин, который зачастую переводят с греческого как целое, состоящее из частей, совокупность взаимосвязанных элементов.

Л.фон Берталанфи, известный как один основоположников теории систем, представил общее определение системы как «совокупность взаимозависимых элементов, так связанных между собой, что если изменить один элемент, то изменяются остальные тоже и, следовательно, изменится вся совокупность».

Исследование А.А.Богданова заложило становление в России организационной науки – новой теоретической и учебно-образовательной дисциплины, находящей сегодня широкое применение в социальном менеджменте. Выражая сущность системной концепции, он подчеркивал: «Организационное целое оказалось на самом деле практически больше простой суммы своих составных частей». Продуктивным является представление об организации как универсальной форме существования материи. Организация – это архитектура фрагментов материального мира, человеческой цивилизации.

Академик П.К.Анохин также считал, что системой можно назвать только такой комплекс избирательно вовлеченных компонентов, у которых взаимодействие и взаимоотношение приобретают характер взаимодействия компонентов на получение фокусированного полезного результата.

Любая система – глобальная и простейшая, социальная, техническая или биологическая – имеет общие сущностные характеристики:

1.Система существует в окружающей ее среде (внешней среде) и проявляется (функционирует), лишь взаимодействуя, связуясь с ней, адаптируясь во внешней среде, приспосабливаясь, реагируя на изменения, которые происходят во внешней среде.

2.Система состоит из элементов, компонентов, подсистем (системообразующих составляющих).

3.Система образуется не от суммы элементов, а от целостности, когда отношения между составляющими элементами образуют интегративное качество.

4. Все системы не являются неизменными. Им присущи внутренние противоречия, они подвергаются внешним воздействиям, переживают периоды зарождения, становления, расцвета, упадка, старения, изнашивания, гибели. Таким образом, обязательный признак любой системы – ее существование во времени и пространстве.

5.Каждая система характеризуется тем, что имеет свое предназначение.

6.Каждая система структурно оформлена. Структура – строение системы, внутренняя форма организации системы как материи.

Структура системы – ее внутреннее строение, отражающее взаиморасположение и взаимосвязь системообразующих компонентов; это организация целостности системы.




Социальные системы – наиболее сложные и значимые. Они образуются людьми, функционируют через деятельность людей, объектом их воздействия выступают опять же люди.

Люди одарены сознанием, поступают обдуманно или под влиянием страстей, но при этом они всегда стремятся к определенной цели. Присущие им общие цели рождают общие интересы, несовпадение целей рождает конфликты. Однако целеполагание, целенаправленность составляют сущностный и ярко выраженный очевидный признак социальной системы, определяют сложность управляющего воздействия ее и на нее.

Для достижения цели требуются соответствующие усилия, что обусловливает необходимость функций организации, регулирования, согласования и т.д. Таким образом, функция организации и обеспечивающая ее подсистема управления есть важнейшая составляющая, основополагающий признак социальной системы.

Непременный атрибут социальной системы – стремление к самосохранению в имеющемся качестве, прямым следствием чего является адаптация социальной системы к внутренним и внешним воздействиям.

Система государственного управления – категория недавно рожденная, и поэтому трактовки этого термина достаточно плюралистичны (множественны), противоречивы.

Термин «система государственного управления» имеет два взаимосвязанных аспекта.

В первом – система государственного управления представляет собой некоторое теоретическое построение, инструмент, позволяющий выявлять и описывать системные свойства различных явлений в сфере управления. В этом случае указанная категория является средством системного анализа государственного управления.



Второй аспект представляет более конкретное значение системы – реальный сложный механизм формирования и функционирования государственной власти и управления, включающий объективно существующие компоненты (организационные структуры, нормы, отношения, коммуникации).

Атрибутом диалектически понятой системы государственного управления является ее интегративно - сфокусированное (системное) качество как результирующая взаимодействия компонентов, элементов системы, которая, в свою очередь обладает богатым разнообразием присущих ей и ее элементам свойств. Их наличие обусловлено тем, что каждый компонент в процессе взаимодействия с другими в своей интегративной совокупной связи участвует в создании «системного качества».

Мы различаем понятия целого и целостного. Целое – состоящее из частей, взаимодействующих друг с другом. Целостность – единство, интегративная данность. Это результат взаимодействия и взаимосвязи всех государственных органов и уровней государственного управления, обеспечивающих устойчивость и качественную определенность системы государственного управления.

Элементом системы называют ее части, внутреннее строение которых не является определяющим для функционирования системы в целом.

Компонентами, подсистемами называют системообразующие части, создающие качественность в данной системе, имеющие в структуре системы объективно необходимое место и выполняющие в ней базовые функции системы.

Все компоненты взаимосвязаны, но одновременно относительно автономны и сами образовывают свою систему элементов. В принципе каждый субъект и носитель государственно-управляющего воздействия и каждый гражданин могут рассматриваться как своеобразная система: знаний, сознания, поведения, ощущений, интересов, концепций и ценностей, моделей поведения.

Государственно-административное управление,в свою очередь, – подсистема более крупной системы – государственного управления.

Если государственное управление – это управляющее воздействие (государства как субъекта управления) не все общество, реализация публичной власти всех трех ветвей и трех уровней, то государственно-административное управление – управление делами государства, государственной (не частной, не индивидуальной) экономической и социальной сферой, реализация исполнительной власти и управления – от центра до власти на местах, т.е. государственно-административной вертикали власти.

Система государственно-административного управления – это определенная совокупность иерархически связанных между собой органов исполнительной власти и государственно-административного управления, во взаимодействии реализующих управление государственной сферой экономики и социальной жизни и обеспечивающих исполнение законов, конституционно установленных прав и свобод граждан.

Государственно-административное управление как целостное явление имеет свою специфику.

Специфика заключена прежде всего в ее структуре.Структура, как известно, это внутренне строение системы, форма ее организации, совокупность наиболее существенных, системообразующих компонентов (подсистем), элементов, устойчивые связи между которыми обеспечивают основные свойства системы, ее целостность.

Выделяются шесть системообразующих компонентов (подсистем) государственно-административного управления:

1.Институциональная подсистема, т.е. совокупность органов публичного административного управления и должностей в штатном расписании государственных и муниципальных учреждений власти, создаваемых на основе законов, указов Президента, постановлений Правительства РФ и администрации соответствующих уровней управления, - это административный аппарат, гражданская служба, обеспечивающая функции институтов государственной и муниципальной власти.

2.Нормативно-правовая подсистема – это совокупность норм административного и конституционного права, на основе которых строится и функционирует институциональная подсистема. Деятельность государственных учреждений в большей степени регламентирована чем деятельность частной фирмы или частного лица. Нормативно-правовой компонент государственного администрирования – это конституционные, законодательные нормы, а также административно-правовые решения вышестоящих органов управления.

3.Коммуникативная подсистема государственно-административного управления также специфична. Ее существенной чертой является преобладание неравновесных, субъектно-объектных, субординационных отношений в системе связей и взаимодействия государственных учреждений, «должностных лиц». Сложная коммуникация в государственном учреждении обеспечивает результаты, эффективность управленческой деятельности как коллективного труда служащих по подготовке и реализации административно-управленческих решений.

4.Функционально-структурная подсистема – еще одна необходимая составляющая в организации и изучении административного управления как системного явления. Государственные учреждения в своих управленческих функциях различаются по предмету (содержанию), объему, методам воздействия. Это позволяет и обязует не только описывать виды деятельности государственных учреждений, но и анализировать распределение функций между органами управления по вертикали и горизонтали пирамиды, а также внутри государственного учреждения и именно на основе этого определить оптимальную структуру государственного учреждения, его подразделений, предложить методику организационных изменений.

5.Кадровая подсистема. Значимость этого системообразующего компонента административного управления ни у кого не вызывает сомнений. Государственными и муниципальными служащими могут быть только подготовленные профессионалы управления, менеджмента, способные правильно и своевременно использовать нормативно-правовые установки, достижения социальных, естественных и точных наук в практической функционально-управленческой деятельности.

6.Система административного управления как общественное явление (и как наука) не состоится, если адекватно не будет развита такая ее составляющая, как профессионально-культурная подсистема.

Культура управления и организации (органа управления) во многом определяет целостность, зрелость государственных учреждений. Профессионально-управленческая культура – субъективный фактор управления, определенное слияние и материализация интеллекта и действий гражданских служащих и государственных организаций, включает в себя правовую, политическую и профессионально-квалификационную культуру: культуру общения, культуру принятия решений (технологизации управления), мотивационную, информационную культуру и т.д. От уровня культуры отдельных индивидов и органов управления зависит способность системы государственно-административного управления реагировать адекватно на происходящие изменения в экономике, социальной, культурной сферах и при этом обеспечивать устойчивость в управлении.

Наукав форме теоретических положений, рекомендаций и выводов дает возможность субъектам государственного управления представить сущность и механизм использования действий всех объективных законов природы и общества в деле организации выполнения социально значимых проектов экономики, социальной сферы или в других областях жизни общества.

Теория и практика государственно-административного управления – сердцевина административной науки – система комплексных междисциплинарных знаний на стыке права и менеджмента, политологии, социологии, общей теории организации и других наук, которые должны присутствовать в образовательных программах государственных служащих как синтез управленческих знаний.

При этом необходимо отметить, что:

- государственные органы образуют каркас всего здания, институциональной структуры системы государственного управления;

- правовые нормы регулируют государственно-управленческие действия в рамках существующей (стационарной) системы государственно-административного управления;

- отношения в системе административного управления представляют собой структурную основу вертикальных и горизонтальных связей между государственными органами управления;

- правовая культура, правовое сознание опосредуют процесс создания и воспроизводства всех остальных частей системы управления. В целом все компоненты взаимосвязаны, взаимообусловлены и в своей совокупности, интегративности, представляют единую динамическую целостность.

Систему административного управления можно представить как институциональное административно-правовое единство,широкое и многообразное, но при этом стягивающее весь социальный организм как корсет, порой довольно жесткий.

Структура системы государственного управления как организация ее целостности характеризует иерархичность, взаиморасположение составляющих систему компонентов. Степень продуманности, обоснованности структуры определяет качество, уровень целостности (развитости, завершенности) системы государственного управления, эмерджентности.

Специфика системы административного управления определяется также ее внешней средой, характером ее воздействия.

Система государственно-административного управления, реализуя задачу управления государственной экономической и социально-культурной сферой, получает (ввод факторов) необходимые финансовые средства, материальные и нематериальные ресурсы (поддержка) на осуществление своей деятельности, а также легитимные политические решения (требования), которые ей приходится осуществлять.

Политическая власть как субъект публичного управления принимает общеобязательные согласованные политические решения и обеспечивает легитимацию для принятия подзаконных (подполитических) управленческих (административных) решений.

Административная власть как субъект публичного управления оказывается «связанной» политическими решениями и ответственностью за их реализацию, зависимой от политической власти.

В понятии «политика» переплетаются два аспекта: аспект власти и аспект компромисса («искусство жить вместе»). Современное общество ждет от управленцев при решении индивидуальных запросов, требований их способность к справедливому, согласованному распределению национальных благ, возможностей методами убеждения, согласования, альтернативного выбора (т.е. методами политическим, а не командными), Связь администрации и политики детерминирована и особенностью национальной духовной культуры наших людей. Служение государству, обществу уже само по себе есть деятельность или прямо политическая, или по крайней мере политически весьма значимая. В нашей стране в силу исторических традиций административный аппарат в глазах общества был и остается равнозначным понятию «государство».

Степень «политичности» разных звеньев аппарата государственного управления неодинакова. Неодинаковы с точки зрения политической значимости функции и различные должности и соответственно личный состав администрации (одно дело мелкие служащие, другое – руководящий состав). Но признавать политическую нейтральность аппарата государственного управления в целом – значит, просто говорить о том, чего нет и быть не может.

Во-первых, бюрократическая элита активно участвует в выработке политического курса государства. Во-вторых, нередко она сама принимает ответственные политические решения. В-третьих, имея четкую политическую ориентацию, высшее чиновничество соответственно направляет деятельность и регулирует состав нижестоящих эшелонов государственного аппарата. В целом это говорит о том, что у администрации есть своя право(законо)применительная политика. Все сказанное позволяет охарактеризовать административную систему управления в ее взаимодействии с окружающей средой как административно-политическую.

В российской государственно-управленческой практике очень важным является вопрос о характере и степени ответственности, которая должна быть адекватна должности, т.е. быть политической, либо административной, либо и политической и административной

Необходимо развитие законодательства, регулирующего органы управления, деятельность организаций, основанных на различных формах собственности. Сегодня не прояснен статус государственных корпораций, образованных на месте упраздненных министерств, акционерных обществ с явными функциями отраслевого управления, в которых государство имеет свою долю собственности, различных объединений (союзов, ассоциаций) юридических лиц, необходима регламентация организационно-правовых аспектов взаимоотношений между такими объединениями и их органами, а также создавшими такие объединения предприятиями.

Статус, название, компетенция государственного органа должны устанавливаться законом, и свои функции государственные органы должны осуществлять постоянно, не прерывая административно-правовой процесс в ходе слишком частых реорганизаций, поскольку государственные функции по их (органов управления) предметам ведения предусмотрены Конституцией Российской Федерации как постоянные задачи государства.

Объект управлениясистемы государственно-административного управления: государственный сектор экономики и социально-культурной жизни общества.

Система государственно-административного управления как любая другая система, имеет свою статику, т.е. структуру как совокупность системообразующих компонентов с их определенной стабильностью, и динамику, т.е. процесс, функционирование системы.

Управление государственными, общественными делами как процесс при всей своей предопределенности объективными условиями развития экономики, научно-технического, информационного прогресса, социальных и политических отношений и т.д. обладает очевидной самостоятельностью.

Этот процесс имеет и собственную логику, закономерности, тенденции, в которых отражается его природа, взаимосвязь внутренних элементов.

Важнейшие закономерности функционирования системы административного управления определяются ее природой, генезисом.

1)Система административного управления как искусственная система, создаваемая воздействием человека и в интересах человека, характеризуется с точки зрения выполняемых ею функций (функциональных свойств) понятием полезности.

Процесс функционирования системы государственно-административного управления, т.е. социальный механизм формирования и реализации управления, может быть представлен через цепь взаимосвязанных общественных явлений: потребности управляемой системы – интересы граждан – цели и ценности управления – решения в системе управления – действия управленцев – результаты.

2)Система управляющая – это лишь одна из многочисленных систем, ее следует рассматривать как одну из составляющих общественной среды, но не как рядовую, а опорную, определяющую развитие общества, в технологическом смысле – опережающую, способную перевести потребности и интересы людей на язык согласованных решений.

3)Управлять означает предвидеть, делать выбор. Но выбор следует делать только из тех вариантов, которые объективно существуют или заложены в данной ситуации.

4)Каждое событие следует рассматривать как процесс, составной частью которого являются последствия соответствующей продолжительности.

5)Еще одна закономерность функционирования административной системы может быть определена как проявление синергетического эффекта в управлении.

«Синергетика» - с этим термином связано изучение специфических особенностей процессов самоорганизации, свойственных детерминированным системам. Синергетика, синергизм – содружественное, совместное действие нескольких органов или агентов в одном направлении.

6)Систему государственного управления необходимо характеризовать как изменяющуюся систему, и осмыслить это факт как закономерность развития системы.

Термин «изменяющаяся система» употребляется для обозначения не просто системы, в которой что-то трансформируется в деталях, элементах (это «вечный» процесс). Термин означает осмысление системы государственного управления, у которой изменяются закономерности, способы ее существования и развития, природа отношений между управляющими и управляемыми.

Для понимания системы государственного управления как изменяющейся системы необходимо выяснение способа ее поведения, функционирования и тех условий, при которых один типичный способ функционирования заменяется другим. Для изменяющейся системы характерны: переход количественных изменений в качественные, противоборство с непредопределенным исходом тенденций и сил, устойчивость и нестабильность в развитии, линейность и нелинейность, проявление критической массы.

Чем выше скорость движения и уровень развития общества, тем большее число различных дополнительных факторов влияет на систему управления.

Система административного управления характеризуется и такой закономерностью развития как стабильность определенной степени, без которой она не может функционировать, быть общественно полезной.

Взаимосвязь разнопеременных, действующих в одном направлении, может принять характер столкновения (целей, идеалов, методов), которое искажает результат вплоть до значения «наоборот», когда все, вроде бы так ладно политически или административно задуманное и осуществляемое, является неузнаваемым самими акторами (субъектами действий).

Достаточно взвешенным представляется понимание стабильности как устойчивого состояния системы, позволяющего ей эффективно функционировать и развиваться в условиях внешних и внутренних воздействий (изменений). В таком ключе целесообразно определять и гомеостазис для системы государственного управления.

Гомеостазис системы государственного управления можно рассматривать как ее способность к самосохранению и саморазвитию, совокупность сложных адаптационных реакций, направленных на устранение или минимизацию действия различных факторов внешней или внутренней среды, нарушивших ее стационарное состояние, т.е. относительное динамическое постоянство (равновесие) внутреннего организма, структурно-функциональных связей ее компонентов.

7) Пространство, часть реальности, не входящая в управляющую систему, но способная взаимодействовать с ней, образует окружающую среду.

Относительно системы государственного управления следует подчеркнуть, что недостаточно просто констатировать ее взаимодействие и обмен ресурсами с внешней, общественной средой. Методологически важно осмыслить это как закономерность: главной, конечной целью, предназначением управляющей системы является не ее собственное существование «для себя», а обеспечение параметров надлежащего состояния и развития общества, удовлетворение его потребностей, интересов, ожиданий. Внешняя среда, а точнее сказать среда обитания системы государственного управления,- это первичное, это те силы, факторы экономической, политической, правовой, культурной, духовной сфер многообразной жизнедеятельности общества, оказывающие непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия, питающие его ресурсами или блокирующие управленческие решения (действия) в случае неготовности к ним общества.

Что касается конкретного государственного органа (службы) управления, то чрезвычайно упрощая , окружающую среду можно разделить на внешнюю и внутреннюю.

Внешняя среда сказывается не столько на повседневной работе людей, сколько на их отношении к своей организации и на поведении самой организации в целом.

Внешняя среда прямо влияет на организационную структуру и косвенно – на производительность.

Внешняя среда – это непосредственная обстановка, атмосфера рабочего места. Сюда относятся характер и качество взаимоотношений между людьми, искреннее и беспристрастное обсуждение работы и порученных задач – т.е. психологический климат в коллективе, качество трудовой жизни.

Таким образом, систему государственно-административного управления закономерно рассматривать и развивать как совокупность отношений и взаимодействий, наблюдаемых в данном обществе, как погруженную в среду и реагирующую на ее воздействия. Она часть социального целого, с которым находится в сложных отношениях.

8)Социальная природа и предназначение административной среды управления определяет еще одну закономерность.Главным результатом функционирования системы государственного управления, создающим эффект на «выходе» системы, являются управленческие решения и действия. При этом чрезвычайно важно, чтобы управленческие решения опережали и предопределяли управленческие действия, иначе систему управления и в целом государство трудно назвать правовыми.

Система государственного управления, где существуют не только прямые, регулирующие, но и обратные связи, а петля обратной связи соединяет решения («выход») и поддержку – требования («вход»), где механизм принятия решения открыт для общества, ориентирован на согласование интересов, удовлетворение требований людей – демократическая.

Система государственного управления с преобладанием прямых связей, блокированием обратных, скрытым от общественности механизмом принятия решений – авторитарная.

Система государственного управления, отдалившаяся от общества, использующая только прямые связи (сверху вниз), ставящая приоритетом так называемый государственный интерес и политическую целесообразность, а не потребности и ожидания людей, описывается исследователями как тоталитарная, командно-административная. Впрочем, в жизни не бывает классически «чистого» типа систем.

В зависимости от концентрации или распределения властных полномочийразличают централизованную и децентрализованную системы государственного управления.

По характеру взаимодействия с внешней средой системы управления подразделяют на открытые и закрытые, хотя полностью открытых или полностью закрытых систем не бывает, а бывают ограниченно, с разной степенью гласности взаимодействующие с другими конкретно-историческими системами.

По способам адаптации различают жесткую и гибкую, адаптивную. Изменяющаяся система государственного управления не может быть только неустойчивой, иначе она не сохранилась бы.

Можно различать системы государственного управления как традиционные и модернизированные. В основе первых лежит неразвитое гражданское общество, многофункциональность государственной власти до всеобъемлющего государственно-управляющего воздействия, наибольшая закрытость центров принятия управленческих решений, харизматический способ обоснования власти. В модернизированных современных системах управлениясуществует развитое гражданское общество, сформировалась система взаимодействия его с органами и должностными лицами государственной власти, диверсификация политических ролей, рациональный способ обоснования власти.

В зависимости от ориентации на стабильность или переменысистемы государственного управления подразделяются на консервативные, сохраняющие и поддерживающие установленный порядок, стационарное состояние системы как самоценность, и трансформирующиеся, проводящие общественные преобразования. Последние отличаются большим демократизмом, динамичностью, ориентацией на проведение административных и социально-политических реформ.

Можно выделять завершенные и незавершенные системы государственного управления.Последние особенно характерны для развивающихся стран или переживающих период глубоких формационных изменений, где есть государство, но не найдена оптимальная система государственных органов, масштабы и форма их влияния на общество, есть право как инструмент общественного регулирования, но нет глубоких правовых и политических традиций.

Низшая степень развития государственного управления – суммативное образование, совокупность государственных органов власти и правовых норм их взаимодействия, совокупность как целое, состоящее из суммы институтов политики и права с присущей ей аддитивностью (от лат. additivus – придаточный, получаемый путем арифметического сложения).

Суммативная система государственного управления - неупорядоченное, научно необоснованное , «непросчитанное» образование: целое, качественное состояние которого определяется свойствами составляющих его частей, элементов: государственных органов, должностных лиц, правовых норм их статуса и функционирования. Для нее характерна абсолютизация отношений аддитивности, недооценка структуры и функций, коммуникативности и культуры взаимодействия, присущим организованным системам.

Организованная система государственного управления - более высокий уровень зрелости госуправления.

Диалектический подход к пониманию системы позволяет раскрыть ее не только как целое, но и целостное образование, взаимосвязь и взаимодействие компонентов которого обусловливают возникновение нового интегрального (системного) качества. Продуманная институциональная структура, функциональность, целостность выступают как результирующая взаимосвязи и взаимодействия компонентов, элементов.

Представленная типология (хотя она далеко не исчерпывающая) свидетельствует о многомерности государственного управления, о возможности его анализа по различным критериям, в различных системах координат. Использование вышеупомянутых критериев и типологий позволяет анализировать систему управления глубже, объемнее и тем всесторонне постичь ее сущность.

4. Государственный аппарат: понятие и структура

На определенном этапе развития общества потребовалось создание специальных институтов для осуществления управленческих функций в обществе и согласования конфликтующих интересов различных групп, своего рода «арбитра», координатора, регулировщика в одном лице. Созданием в обществе системы институтов, выполняющих данные функции, формируется государство, государственный аппарат.

Государственный аппарат – основное звено механизма государства, обеспечивающее повседневную работу системы органов власти и управления по осуществлению практических мер, направленных на реализацию функций государства.

Структура государственного аппарата – это совокупность государственных органов власти и управления и государственных служащих, занятых в государственных органах, наделенных властными полномочиями для реализации функций государственной власти всех видов – законодательной, исполнительной, судебной. В широком смысле государственный аппарат включает не только собственно органы государственной власти, но и такие важнейшие орудия власти, как вооруженные силы, правоохранительные или иные органы принуждения. В более узком смысле под государственным аппаратом часто понимается совокупность административных органов власти, выполняющих исполнительно-распорядительные функции управления государством.

Государственный аппарат практически организует всю исполнительную работу, проводит в жизнь выполнение принятых в обществе норм и правил, принимает меры и действия, обеспечивающие функционирование как всей системы государственных органов (отдельно каждого и в их совокупности), так и самого государства.

Содержание деятельности государственного аппарата, всех его подразделений составляет управленческая, организационная деятельность, которая протекает в основном в правовых формах: правотворческой, правоисполнительной и правоохранительной.

Таким образом, государственный аппарат имеет следующие черты: обладает властными полномочиями, осуществляет от имени государства его задачи и функции, имеет определенную компетенцию и сферу ответственности, характеризуется определенной структурой, образуется в порядке, установленном законом.

Аппарат государственно-административного управления реализует, осуществляет и представляет исполнительную власть.

Исполнительную власть целесообразно рассматривать в двух аспектах:

1. В строго юридическом (узком) смысле как:

- право и возможность субъектов управления кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать акты, осуществлять организационную работу как совокупность полномочий;

- право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственностью этого должностного лица.

2. В политологическом смысле как:

- подсистему государственной власти, образующую вместе с другими ее ветвями единый государственный организм и вырабатывающую управленческие решения под их влиянием;

- политологическую категорию, отражающую комплекс политико-правовых явлений и прежде всего аппарат исполнительной власти, компетенцию его органов и служащих, их деятельность.

Исполнительная власть проявляется через совокупность признаков:

а) организующего характера, которые отличают исполнительную власть как управляющее воздействие и практическую деятельность по организации исполнения законов, обеспечения исполнения актов высшего руководства.

б) управляющее воздействие универсального характера, проявляется, осуществляется непрерывно и везде, где функционирует человеческое сообщество;

в) управляющее воздействие не только стимулирующего, мобилизационного, но и административно-принудительного (в рамках закона) характера, опирается на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, административно-штрафные и иные меры принуждения;

г) управляющее воздействие предметного характера, осуществляется на конкретных территориях с конкретным контингентом людей, вовлекает реальные ресурсы, использует инструменты материального стимулирования и мотивации (награждения, финансовую поддержку и пр.).

Названные признаки исполнительной власти детерминируют ее организационно-правовую форму. Термин «организационно-правовая форма» используется в административно-правовой науке и практике для изучения и обозначения организационных структур власти.

Особенностью организационной структуры исполнительной власти является иерархическое строение государственно-административного аппарата.

Каждый орган исполнительной власти (установление, институция) учреждается в установленном порядке, выступает по уполномочию государства, а его роль в обществе и место в иерархической пирамиде управления определяется природой «мандата» - кто и как ему поручает вести дела.

Собственно органы исполнительной власти – это институты конституционного права. Их конституционное основание сочетается с избранием руководителей этих исполнительных органов (непосредственно населением либо представительным органом), а также назначением главой государства. Речь идет о федеральном правительстве, главах администраций субъектов Федерации, главах местной администрации.

Исполнительную власть на федеральном уровне осуществляет Правительство РФ, на уровне субъектов и муниципальных образований – выборная администрация: это институты исполнительной власти, созданные на основе норм конституционного права.

Организация федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации составляет совместное ведение Президента и Председателя Правительства (ст.112 Конституции Российской Федерации). Председатель Правительства РФ, вступив в должность в установленном Конституцией порядке, в течение недели представляет Президенту России свои предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти и по персональному составу. Президент России своим Указом утверждает структуру федеральных органов и состав руководителей министерств, иных органов исполнительной власти.

Президент Российской Федерации В.В.Путин Указом от 9 марта 2004г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» утвердил новую структуру и новые подходы в организации федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с этим Указом,структура федеральных органов исполнительной власти выглядит следующим образом:

1.Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

2.Федеральные министерства, находящиеся в ведении Правительства Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам, в том числе:

Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, которому подведомственны:

- Федеральное архивное агентство;

- Федеральное агентство по культуре и кинематографии;

- Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям.

В структуру федеральных органов не включено Правительство Российской Федерации, что было характерно для соответствующего Указа от 17 мая 2000г. Тем самым подтвержден статус Правительства Российской Федерации, установленный Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» как высшего органа исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом уточнены конституционные положения (ст.ст. 10 и 112) относительно самостоятельной ветви исполнительной власти в России.

Институциональная структура федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ)разделена на две подсистемы. Первую составляют те институты исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, а также подведомственные этим институтам структуры ФОИВ.

Вторую подсистему составляют те институты исполнительной власти – федеральные министерства, которые находятся в ведении Правительства Российской Федерации, а также подведомственные этим федеральным министерствам ФОИВ.

Ключевым моментом является разделение ФОИВ на 3 (вместо имевших место 8) организационно-правовые формы на основе функционального подхода: министерства вырабатывают и реализуют государственную политику в установленной сфере, службы осуществляют контроль и надзор, агентства предоставляют государственные услуги, управляют имуществом, ведут реестры и кадастры.

Министерство не вправе осуществлять функции контроля, надзора и управления государственным имуществом.

Федеральная служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной для нее сфере деятельности.

Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору.

Упорядоченность структуры ФОИВ и компетенции государственных органов вселяет надежду на повышение эффективности управления и ослабление административного давления на общество, бизнес.

Указом упрощена иерархическая вертикаль не только организационных структур, но и должностей, т.е. организационные структуры управления государственным аппаратом.

Указом была установлена единственная должность Заместителя Председателя Правительства (не вице-премьера!), хотя в настоящее время этих должностей три - Первый заместитель Председателя Правительства РФ и два Заместителя Председателя Правительства РФ. Эта мера не только упрощает иерархическую вертикаль должностей, но и создает, по словам Президента В.В.Путина, беспрецедентную самостоятельность членов Правительства и персональную ответственность министерств за положение дел в установленной сфере их деятельности.

В государственной системе политико-административного управления важнейшую роль играют министерства.

Министерство (от лат. мinistro – служу, управляю; англ. ministry, office) родовое название центральных органов государственного управления, входящих в структуру правительства.

Ныне министерство – орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

Функции и построение каждого министерства отличаются многообразием и закрепляются Положением о министерстве, которое утверждает Президент России. Положение – сводный нормативно-учредительный акт, утвержденный компетентным органом в установленном порядке, определяющий цели, задачи, функции, права, обязанности, ответственность органа управления.

Кроме Положения о министерстве целесообразно иметь Регламент его деятельности.

Министр – руководитель министерства и ведомств, относится к категории лиц, занимающих государственную должность (политическую должность). Он получает мандат (лат. Mandatum - полномочие, наказ, поручение) от Главы государства и Председателя Правительства, т.е. является членом команды политиков высшего уровня. Одновременно министр – административное должностное лицо, издает приказы, распределяет обязанности между своими заместителями, несет ответственность за работу аппарата министерства и в целом за состояние дел в отрасли. В каждом министерстве образуется коллегия – совещательный орган. Члены коллегии утверждаются Правительством, ее решения проводятся в жизнь приказами министра. Единоначалие, субординация – основные принципы организационно-функционального построения министерств.

Федеральная служба:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьба с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства;

Федеральные агентство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функции по контролю и надзору;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства;

в) ведет реестры, регистры и кадастры.

Заказать ✍️ написание учебной работы
Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой

Сейчас читают про:
Поможем в написании
> Курсовые, контрольные, дипломные и другие работы со скидкой до 25%
3 569 лучших специалисов, готовы оказать помощь 24/7